中国旅游产业政策有效性实证研究

生延超,金忠杰，吴昕阳

(1.湖南工商大学 旅游管理学院，湖南 长沙 410205；2.辽宁大学 商学院，辽宁 沈阳 110036)

一、引言

旅游产业是政府主导型产业，政府通过政策的制定、颁布和实施对旅游产业进行指导，推动着旅游产业向更好更快的方向发展，这是政府制定产业政策的初衷，也是实施目的。近年来，我国旅游业得到长足的发展，逐渐上升为国家第三产业中的支柱型产业，原因是多方面的，但在很大程度上有产业政策引导的贡献。在旅游产业发展过程中，我国出台了很多旅游产业政策，旨在规范行业发展，引导产业上水平，但结果差强人意，旅游产品结构单一的弊端一直没有得到改善、旅游经济表现在门票收入的现状一直没有得到改善、旅游新业态的培育和发展任重道远、从业人员整体素质不高的现实也没有得到根本提升，等等。可以说，旅游产业发展滞后于游客的消费需求，这在某种程度上证明旅游产业政策的有效性需要提升，行业的规范引导还有很长的路。这引起人们对产业政策的再次反思，2016年11月，北京大学林毅夫与张维迎就产业政策的公开辩论引起了学者的广泛关注，这场思辨再次引起学者对产业政策实施效应的反思和争论，掀起了产业政策研究新的高潮。以林毅夫为代表的学者认为产业政策是有效的，能够推动产业的发展，是后发赶超的重要手段。以张维迎为代表的学者则主张有限政府理论，认为有为才能有效，主张政府有限引导。

市场是配置旅游资源的基础性手段，但市场调节机制在推动旅游业发展过程中存在明显的失灵现象。因此，保障旅游市场和旅游产业的健康持续发展需要政府的介入，需要看不见的市场之手和看得见的政府之手发挥双重作用，政府主导的旅游产业发展模式就明确了政府在产业发展中的主体地位。政府通过旅游产业政策发挥作用，调节不同利益主体，引导旅游产业的健康发展。在这一点上，没有人有异议。自改革开放以来，我国不断加大对旅游产业的投入，同时出台大量促进和规范旅游产业发展的政策和措施。据统计，自1978年以来政府出台至今仍有效的旅游产业政策有1000多条，众多旅游产业政策的出台必然会对旅游业的发展产生积极的推动作用。是否所有的旅游产业政策都起到了应有的作用、发挥了应有的效应呢？这需要我们进一步来思考。要弄清楚这个问题，首先就应该厘清一个核心问题：哪些因素影响了旅游产业政策的效应？也就是说，旅游产业政策有效性的影响因素有哪些？他们如何作用于旅游产业？鉴于区域空间差异较大，要厘清这个问题，还应该结合区域经济发展实际，同时还要考虑中央政府和省级政府不同层次旅游产业政策的引导性和权威性，才能有效地评判旅游产业政策的真实效应。本文在回顾相关研究的基础上，结合中央和省域两种层级，考虑到旅游产业政策效应发挥的影响因素，科学测度旅游产业政策的有效性。

二、文献综述

旅游产业快速发展离不开旅游产业政策的引导与规范，因此有关旅游产业政策研究日益引起学者关注。产业政策的制定是政府干预市场的典型举措，旨在弥补市场缺陷，有效配置资源，在时空、政府等维度进行政策干预或制度构建，引导国家产业发展方向及促进国民经济健康可持续发展[1-2]。目前，国内外对产业政策的有效性研究集中于探讨产业政策的概念界定、政策目标及实证研究等方面。近年来，诸多学者将产业政策与文化、工业等行业相结合，分析产业政策的有效性，以完善中央和地方的共治机制，使产业政策更好地服务于行业发展[3-5]。

国外对旅游产业政策研究最早是从旅游产业政策的倾向开始的，其开拓者当属Mathews[6]，随后Edgell[7]结合美国国家旅游政策法案出台的情况，发现早期旅游产业政策主要的倾向是营销而不是规范引导行业发展。随后Dieke[8]的研究发现，旅游产业政策的倾向是一个不断完善的过程，是从国外营销到国内引导，最终又到社会交往、政治联系、产业培育等，是一个不断扩大和完善的过程，这给后来的学者极大启发。当然，其出台和效应受到诸多因素的影响。Robinson and Gordon[9]认为产业本身发育程度是决定因素，Castellani and Sala[10]认为国家的产业导向是关键，而Whttfordetal.[11]则认为出台国的国内政治、经济情况等是旅游产业政策有效性的关键。Liuetal.[12]、Lee and Lee[13]、Thanvisitthpon[14]等研究发现，旅游产业政策的有效性受到诸如市场化水平、区域经济发展水平等综合因素的制约，这种观点得到学术界的一致认可。可以看出，影响旅游产业政策有效性的因素复杂多样，那么要评估这种有效性就应该从其影响因素出发。只不过学者们关注点不一样，如Oliveira[15]重点关注旅游环境政策的效用，Logar[16]认为旅游业的可持续发展是产业政策有效性的核心，Rodriguez and Portales[17]、Garcia[18]则认为经济效应和国际收支平衡也是旅游产业政策有效性的核心。

沿袭国外研究思路，国内有关旅游产业政策有效性的研究起步较晚。张凌云[19]、唐留雄[20]是相对较早系统梳理旅游产业政策发展和演变的学者。罗明义[21]、戴斌和夏少颜[22]、唐晓云[23]等系统梳理了中国旅游产业政策的影响因素及其效应，为其有效性改进提出了一些意见。但鉴于旅游产业的综合性，其有效性评估要注意不同的市场特点[24]。在此基础上，李锋等[25]构建了旅游产业政策评估体系，这些研究都为本文奠定了良好的基础。

综上，目前我国旅游产业政策既有研究更多的是描述性分析，鲜有将政策数量纳入对政策有效性的研究中，缺乏综合性、全面性分析的研究探讨。因此，本文从政策数量的视角出发，从政策结构解构角度建立面板模型进行实证分析，探讨旅游产业政策与旅游产业发展的关系，定量考察旅游产业政策的作用机制，并通过区域对比研究旅游产业政策空间格局及有效性差异，以期从理论分析和实证的角度探索产业政策效益及影响机制。本研究的边际贡献在于对我国旅游产业政策的有效性进行大胆尝试，实证发现了旅游产业政策中最为核心的要素和不同层级旅游产业政策的时滞性和区域差异。

三、数据来源与研究方法

(一) 数据来源

本部分选取我国31个省(自治区、直辖市)2001—2016年的数据，数据来自《中国旅游统计年鉴》《中国统计年鉴》及各省统计年鉴、国研网以及EPS数据库等。旅游产业政策数量的统计来源于两个地方：一是《中国旅游年鉴》中“全国旅游概况”“地方旅游业”和“政法法规”等章节；二是在中华人民共和国文化和旅游部及各省市区文化和旅游厅政府官网“政策法规”专栏，从这两个渠道整合旅游政策法规以研究中国旅游产业政策的演变及有效性。

考虑到我国不同地区经济发展水平和旅游资源禀赋不同，东、中、西部存在明显的区域差异，因此旅游产业政策效果可能存在地区差异。在总体样本的基础上，为了进一步考察旅游产业政策对东、中、西部三大区域旅游产业发展的具体影响，根据我国统计年鉴将31个省级数据按地理区域进行划分，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省(直辖市)，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省(市、自治区)。

(二) 变量选取

1. 被解释变量。旅游产业总收入(income)是国内旅游企业营业收入和国际旅游外汇收入的总和，国内旅游企业营业收入主要有旅行社、旅游饭店、旅游景区等，数据主要来自《中国统计年鉴》《中国旅游年鉴》和《中国旅游统计年鉴》。

2. 解释变量。第一类变量是财政政策工具——财政对住宿和餐饮业等的固定资产投资(fixasste)，公共财政交通运输支出(pubfinance)。第二类变量是代表政府部门颁布的2001—2016年旅游政策文本统计所得，主要考察旅游产业政策数量的频度对旅游产业发展的影响，并划分为国务院、国家旅游局颁布的中央层级的旅游产业政策和省政府、省旅游局颁布的地方层级的旅游产业政策。首先，我们划分为当年中央政府部门出台的旅游政策数量(centralpolicy)、地方政府部门出台的旅游政策数量(localpolicy)、考虑到政策一旦颁布除非废止一般持续有效，且自颁布到实际发挥水平一般具有时滞，我们加入2个对比指标，2006年至当年加总的中央旅游政策数量(totalcentralpolicy)、加总的地方旅游政策数量(totallocalpolicy)。

3. 控制变量。反映经济发展水平的人均GDP(pgdp)、反映旅游业发展水平的旅游业从业人数(practitioner)、反应旅游业基础设施建设的交通网络密度(traffic)、星级饭店床位数(bed)、反应旅游业人才培养的旅游院校学生数(student)。

(三) 模型设定

为了降低回归模型的异方差、伪回归等问题，本文根据面板数据平稳性检验(LLC检验、IPS检验等)结果对除了centralpolicy、localpolicy、totalcentralpolicy、totallocalpolicy之外的其他变量均取对数，得到如下模型：

income=c+α1lnfixasste+α2lnpubfinance+α3centralpolicy+α4localpolicy+α5totalcentralpolicy

+α6totallocalpolicy+α7lnpgdp+α8lnpractitioner+α9lntraffic+α10lnbed+α11lnstudent+μ

(1)

四、旅游产业政策有效性实证研究

(一) 总体面板的描述性分析

表1显示，2001—2016年期间，人均地区生产总值由2001年2895元的最小值增长到2016年185338元的最大值；旅游业从业人数由2001年4461人增加到2016年848600人，旅游业收入由2001年2.2307亿元到2016年1933亿元，旅游相关行业的财政投入也在飞速增长。加总的中央出台的相关政策数量为365个，加总的地方出台旅游产业政策数量最多的省份共出台95个。随着经济水平的提高、社会生产力的发展、政府关注度的提升以及旅游产业政策颁布数量的增加，各指标间虽然存在相应的差距，但每年也在为旅游业总收入的增长贡献力量。因此，为促进旅游业持续健康发

表1 总体变量数据的描述性分析

展，政府需要提高对旅游业的关注度，需要制定相关行业政策法规予以规范引领。

(二) 模型的检验

为了进一步明确变量之间的关系，通过VAR检验和ADF，发现数据平稳和稳健；通过GMM方法进行回归，P值大于0.05，表明回归中使用的工具变量是合适的；而且利用Stata软件通过F检验、LM检验和Hausman检验，这证明选择的回归模型是相对科学合理的，结果也相对可信。初步研究发现：旅游业收入不仅与财政政策工具指标即住宿和餐饮业等的固定资产投资、公共财政交通支出呈现显著的正相关，而且与当年中央旅游政策数量、当年的地方旅游产业政策数量、加总的中央旅游产业政策数量、加总的地方旅游政策数量也呈现显著的正相关，这说明财政扶持会促进旅游业收入的提高，旅游活动的开展依托于一定的经济发展水平、完善的基础设施以及相关政策的引领与扶持。总之，旅游业的健康持续发展受多种因素影响，因此在旅游业发展过程中，各地都要高度重视各影响因素之间的相关关系，即其密切程度，在政府扶持的前提下充分发挥各地资源以及经济特色，促进旅游业发展。

(三) 政策工具的有效性

旅游业的发展离不开交通等基础设施建设，而财政投入是我国基础设施建设的主要经济来源，因此财政政策在促进旅游业发展的过程中发挥着举足轻重的作用。为此，本文对总体、东中西三个地区分别进行了两次回归，第一组是旅游产业总产出对解释变量、控制变量的回归，第二组旅游产业总产出只对解释变量的回归。由表2可以看出，旅游业收入与公共财政投入两个指标都呈显著正相关。就东部地区来看，公共财政交通运输支出与旅游产业总收入呈显著正相关，而住宿、餐饮业等固定资产投资未通过显著性检验。中部地区旅游产业总收入与财政投入的两个指标都呈显著正相关。西部地区的实证结果显示，财政投入中的交通运输支出对西部旅游业收入的发展具有显著的正效应，这说明东部地区各旅游地交通通达性是影响旅游业发展的重要因素之一。总的来说，财政政策对于我国旅游业的发展具有引领、指导和调节的作用，是促进我国旅游业持续健康发展的重要环节，但是财政投入不同指标在不同区域之间对旅游产业发展的作用显著性不同，因此为了促进旅游产业的发展要不断地进行财政方面的支持，但是不同的区域要有所侧重，这也在马丽君和张家凤[26]、赵金金[27]等的研究中得到证明。

表2 财政投入对旅游业发展影响的计量结果

(四) 政策层级与政策时效性

为了对比分析中央和地方出台的旅游产业政策对旅游业发展的影响时效，本研究共做了6组回归。如表3所示，前三组是旅游业收入对当年的中央旅游产业政策数量、当年地方旅游产业政策数量的回归，其中第一组回归时间范围是2001—2016年，第二组的时间范围是2001—2008年，第三组的时间范围是2009—2016年。后三组是旅游业收入对加总的中央旅游产业政策数量、加总的地方旅游产业政策数量的回归，时间跨度与前三组相同。2001—2016年，国家旅游产业政策和各省旅游产业政策总体上呈增长趋势，2009年以前旅游产业政策逐年增加，但是2009年以后增长水平低于2009年以前，因此本文选择2009年为分界点。

据表3的回归结果显示，就地方旅游产业政策来看，无论是当年旅游产业政策数量还是加总的旅游产业政策数量对旅游产业总收入的影响始终为正，并且前者的系数要大于后者的系数,这表明地方旅游产业政策能够显著地促进旅游产业的发展，地方旅游产业政策落实情况较好；通过分时间段的旅游产业政策对旅游产业收入回归结果的研究，可知随着时间的延长，颁布越久的地方旅游产业政策效果越不明显，说明地区旅游产业政策具有即时有效性，而中央旅游产业政策具有长期有效性。就中央旅游产业政策而言，前三组回归结果可以看出当年中央旅游产业政策数量对旅游产业总收入的影响呈现出正相关或者轻微负相关，而后三组回归结果显示加总的中央旅游产业政策2001—2016年总体上显著为正；分时间段比较发现，加总的旅游产业政策在2009年以前对旅游产业总收入的影响显著性相对较低，而在2009年以后的影响显著为正。

由于从政策的颁布到发挥作用需要一定的过渡时间，即政策效用的发挥具有一定的滞后性，因此本文在回归中取中央旅游产业政策滞后阶来进一步研究中央政策对旅游产业总收入的影响，回归结果见表3。将当年中央旅游产业政策和地方旅游产业政策取滞后一阶、滞后二阶进行回归，结果显示当期中央旅游产业政策对旅游产业发展呈显著性较低的正相关，但是其滞后一期、滞后二期对旅游产业总收入表现出显著的正相关，也即中央旅游产业政策对旅游产业发展的促进效应存在滞后性，滞后期为一年。而地方旅游产业政策滞后一期和滞后二期的回归结果均没有通过显著性检验，这也进一步说明了地方旅游产业政策具有即时有效性的特点。

总的来说，地方旅游产业政策对旅游产业发展具有促进作用、即时有效性的特点，中央旅游产业政策具有长期有效性，但是这种有效性具有滞后性，滞后期为一年。因此，在制定旅游产业政策时要切实考虑产业政策这两方面的特点，充分发挥中央旅游产业政策的引导性作用和地方产业政策的针对性作用。由此可知，相对中央旅游产业政策而言，地方旅游产业政策落实相对较好，能够显著地促进旅游产业的发展；就时效性而言，地区旅游产业政策具有即时有效性，中央旅游产业政策具有长期有效性，但是这种有效性具有滞后性，滞后期为一年；就时间节点而言，2009年是一个门槛，之前加总的旅游产业政策对旅游产业的影响并不显著，而在2009年以后显著为正。

表3 旅游政策层级与政策时效性

(五) 旅游产业政策的区域有效性比较

表4展示了旅游产业政策对旅游产业发展的分区域回归结果。第一组是当年中央政府颁布的旅游产业政策数量、当年地方政府颁布的旅游产业政策数量、控制变量对旅游产业发展的回归，第二组加总的中央旅游产业政策数量、加总的地方旅游产业政策数量、控制变量的回归。结果表明，就东部地区而言，不论是当年地方旅游产业政策，还是加总地方旅游产业政策都对旅游业发展存在显著性正效应，而中央旅游产业政策对旅游产业不存在实际效用。东部区域经济水平发达、交通通达性好、旅游资源禀赋高，旅游产业的发展不依赖于中央的产业政策，更多的依托自身的基础条件和实际情况制定产业政策，而中央旅游产业政策主要发挥方向性、指导性的作用。就中部地区而言，当年中央旅游产业政策和地方旅游产业政策对旅游业发展存在不显著的正向促进作用，但是加总的中央旅游产业政策对旅游业发展存在显著的负作用，加总的地方旅游产业政策却具有显著的正向促进作用。主要是因为近些年来，在“中部崛起”政策支持下，中部各省本身就具备优越的区位条件、良好的资源禀赋和较高的经济发展水平，再加上高铁的联网使旅游产业迅速发展，因而旅游产业的发展不仅不依赖、还对中央旅游产业政策产生逆向影响，更多地依赖地方旅游产业政策[28-29]。就西部地区而言，中央、地方旅游产业政策数量以及加总的中央旅游产业政策数量没有通过显著性检验，加总地方旅游产业政策数量对旅游产业发展具有显著的正效应。西部地区经济发展水平相对落后、区位不够优越且交通不便，再加上关注力度及响应政策的执行力度存在缺陷，致使西部旅游产业发展相对落后，因此需要因地制宜地制定针对性的旅游产业策略。由此可知，由于各区域旅游资源禀赋、经济发展水平以及交通通达性等因素的影响，旅游产业政策实施效果也呈现出显著的区域差异：东部区域不依赖于中央的产业政策，更多地依赖地方旅游产业政策；中部区域会受到当年中央旅游产业政策和地方旅游产业政策的影响，但这种影响具有一定的滞后性，更多地依赖于近年来出台的地方旅游产业政策效应的碰撞加总；西部区域没有受到中央旅游产业政策的影响，而是更多地依赖于针对性的地方旅游产业政策。

表4 旅游产业政策区域分布与有效性计量结果

五、结论与讨论

改革开放以来，政府主导型旅游发展模式因国民经济水平提高及国家产业政策的推动呈现井喷发展态势，通过对我国旅游产业政策有效性影响因素的研究，得出一些有价值的结论：

1. 旅游财政投入对旅游产业发展具有显著的促进作用。旅游固定资产投资主要集中在对交通、住宿以及餐饮等方面，这些要素是旅游活动开展的关键。我国“十三五”规划提出要发挥投资对经济增长的关键作用，优化投资结构，增加有效投资，因此加大旅游产业财政投入力度、优化旅游财政支出结构以及完善涉及旅游产业的税收制度可以有效地促进旅游业的快速发展。

2. 旅游产业政策的实施存在时滞性和即时有效性双重效果。地方旅游产业政策具有即时有效性，而中央旅游产业政策具有时滞性，滞后期为一年。这主要是因为中央与地方的利益分配及市场运营机制的复杂性等综合性因素导致政策传导受阻[30]；产业政策存在一定的连贯性，政府与相关企业存在利益博弈，按照新政策进行修正调整有一定的过渡期；另外社会公众的心理预期和现实需求也存在一定影响。因此，当地政府要根据不同主体旅游政策的特点，实事求是地制定适宜性旅游政策，提高旅游产业政策实施效益，充分发挥当地政府对旅游业的规范引领作用。

3. 旅游产业政策实施效果存在东、中、西区域性差异。旅游产业政策实施效果存在东、中、西区域性差异，这种差异不仅表现在旅游产业政策在时间和空间的分布存在明显的不均衡特征，旅游政策对旅游业发展的效果也存在极大的地区差异。因此，为协调旅游业的区域发展，减少区域不平衡，各省之间应该相互协调、共同发展、互利共赢，在寻找共性发展道路的同时应该探索特色发展路线，在顺应本身旅游产业政策规划的同时，保证旅游业持续健康均衡发展。

在国家政策的指导下，我国如火如荼的旅游产业已经成为国民经济的支柱产业，在经济社会中发挥着较大的作用。旅游产业政策是否落实、其效果如何是关乎旅游发展的大事，本文仅基于宏观数据研究了旅游财政投资、旅游政策数量对旅游发展的影响，缺乏微观层面的相关分析与研究，存在着诸多的不足，在今后的研究中可以从多角度、多跨度、小尺度等层面更加深入，以分析旅游产业政策的有效性和科学性。