浅谈建立企业违规经营投资责任追究制度

中国航空油料集团有限公司 李 媛/文

建立国有企业违规经营投资责任追究制度，是在当前深化国企改革的大背景下的一项全新工作。这是继国有企业建立企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等国有资产管理法规和制度体系之后，又一项国有资产管理体制改革领域的重要制度。与同期开展的企业内部重大风险管控机制建设，共同形成了“能预警、能监控、能发现、能处置”的有机链条，是完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度举措。

制度建立的背景

改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献。但是国有企业在管理体制、运行机制和布局结构等方面，仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。党中央、国务院高度重视国有企业改革，2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，对分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，都提出了改革的目标任务和重大举措。

党的十八大以来，党中央国务院高度重视国有企业资产损失责任追究工作，习近平总书记曾明确指出：“建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究”。2016年8月，作为落实“强化监督防止国有资产流失”的重要工作举措，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（以下简称“《意见》”），正式开启此项制度建设工作。经过两年左右的研究、探索和制定过程，国务院国资委于2018年7月制定印发了国资委第37号令即《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》，对责任追究的范围、标准、处理方式和程序等内容进行了规范，要求各中央企业抓紧建立健全工作机构和违规经营投资责任追究工作体系，此项工作进入实施落地阶段。

制度的目标任务

（一）制度建设目标

违规责任追究制度是对国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失，以及其他严重不良后果的，实行终身责任追究制度。《意见》明确，在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制，在2020年年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，对相关责任人及时追究问责，国有企业经营投资责任意识和责任约束显著增强。

（二）明确追究责任情形

针对违规经营投资问题集中的环节，《意见》明确了9大方面54种需追究责任的情形，包括集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。

（三）明确资产损失内容

违规经营投资责任追究所指的资产损失包括经营投资造成的直接损失、间接损失和损失风险三大类。主要内容由损失类别、发生损失的企业层级、资产损失发生地和资产损失程度四个维度组成。其中，损失类别不仅包括违规经营投资造成的资产损失，还包括在经营投资中发生的其他资产损失；发生损失的企业层级不仅包括中央企业本级，还包括各级子企业；损失发生地不仅包括境内经营投资中发生的资产损失，还包括在境外经营投资中发生的资产损失；资产损失程度不仅包括重大资产损失及损失风险，还包括产生严重不良后果的较大资产损失及损失风险。

（四）明确经营投资责任

经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，责任追究应根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。并提出责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展。达到较大或重大资产损失标准等情况，应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作。

（五）建立追责工作体系

各级履行出资人职责的机构和国有企业要建立健全违规经营投资责任追究制度，细化违规经营投资责任追究的原则、范围、依据、启动机制、程序、方式、标准和职责，保障违规经营投资责任追究工作有章可循、规范有序。

企业的实践过程

2018年以来，为使违规经营投资责任追究工作及时落实落地，快速发挥对国有资产的保障作用，各中央企业按照国资委制定的路线图和时间表，扎实推进违规经营投资责任追究工作体系建设工作。

一是完成了违规责任追究工作顶层设计，实现了“工作有领导”。各中央企业总部及所属各级企业在2018年12月底前全部建立了由企业主要负责人任组长的违规责任追究领导小组，明确了追责工作实行“党委领导、行政负责、分级管理、协同配合”的工作体系。大部分企业都将工作职能落实在审计或法律风控部门，也有少数企业落实在财务或经营管理部门。

二是制定了违规责任追究工作体系建设方案，实现了“落实有计划”。按照国资委“到2020年底前，全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系”的要求，各中央企业为压实责任，建立起一套切实可行、高效的追责工作体系，在2019年6月前陆续制定了契合自身特点的《违规经营投资责任追究工作体系建设方案》，从组织体系、制度体系、长效机制和信息化建设等四个方面提出了全面建立健全违规责任追究工作体系的多项重点任务，明确了责任单位和完成时间，并严格按计划推进。

三是建立了违规责任追究工作组织体系，实现了“问题有人管”。在国务院确定正式启动违规责任追究工作后，国资委进行内设机构调整，专门组建监督追责局统筹中央企业的违规经营投资责任追究工作。中央企业及所属各级企业在成立领导小组的基础上，下设由多个业务部门和监督部门组成的办公室，专设监督追责职能机构，指定专人负责。实现了横向到边、纵向到底的权责明确、流程清晰、上下贯通、协同联动的责任追究工作机制。

四是推进责任追究工作制度建设，实现了“追责有依据”。为规范责任追究工作流程，使各级追责主体在查处违规问题线索过程中做到程序规范、标准统一，2019年6月底中央企业实现集团总部《违规经营投资责任追究实施办法》主体制度全覆盖，细化了违规经营投资负面清单，与国资委相关制度配套实施执行。企业集团总部还结合企业实际启动了配套制度修订，制定追责工作手册、指引、实施细则等几百项实体规则配套制度。为了推进制度有效延伸覆盖和精准约束，各中央企业总部因企施策，指导所属子企业开展细化负面清单和追责配套制度制定工作。

五是形成了违规责任追究工作报告机制，实现了“线索有通道”。2018年至2019年，建立了从国资委到中央企业总部层面的违规经营投资问题和线索的报告机制，突出强调实时报告和定期报告的重要性和必要性，对企业建立由内而外、由外而内、由下而上的报告通道提出了具体工作要求，以推动及时发现、报告和处置问题，有效遏制违规行为，达到风险预警和尽早采取挽回损失措施的目的。

制度的作用意义

（一）对责任追究进行体系化的制度设计

此前，国家对建立问责追责制度进行了很多探索，如国务院在2008年、2015年先后出台的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。这些制度一方面在追责范围、追责程序、处理标准等方面细化不够，另一方面在执行实施中，也存在职责不清、流程不清、处置不清的问题，无法真正将制度落到实处。本次建立的违规经营投资责任追究制度可以视为法律处置和纪律处置的前置制度。整个制度体系完善、内容充实、可操作性强，各项规定明确具体，让制度可以真正落到实处，发挥作用。

（二）强化企业高级管理人员的管控手段

长期以来，很多中央企业存在对高级管理人员决策约束“失之于宽，失之于软”的问题，企业投资出现巨额亏损，高级经营管理人员却可全身而退。近几年，不乏有个别企业借“走出去”之名，在国际资本市场频频出手，有些项目转眼就造成国有资产损失；还有一些企业负责人，只关心任期内的经营指标数字好不好看，不聚焦主业，盲目追求大而全，最后滋生一批不良资产。违规经营投资责任追究制度明确对上述高级经营管理人员的决策失误，违规经营等行为进行追溯追责，实行重大决策终身责任追究制度，进一步强化了人员管控手段。

（三）倒逼企业加速完善内控体系

违规经营投资责任追究制度进一步强化了把权力关进制度的笼子，形成了横向到边、纵向到底的追责制度。通过全面在企业内控管理制度中嵌入违规追责内容，倒逼企业主动完善“三重一大”决策办法等内控管理机制，针对发现的内控缺陷和管控漏洞，及时制定和修改各项管理制度，完善内控体系，提升管理水平，保障企业合规经营健康发展。

（四）丰富现代企业监督管理体系设置

责任追究制度设计注重加强与党建、财务、规划、工程、采购、审计、纪检监察、干部管理等工作协同，形成监管合力。中央企业将责任追究工作纳入经营业绩考核范围，督促各级企业认真完善追责体系建设，提高合规经营意识。在国企改革全面攻坚的背景下，制度建立的意义在于保障国有资产安全，这也是国企深化改革的重要前提。为企业合规经营加装了一道防盗门，为经营管理人员高悬了一面警示牌。

（五）建立独立清晰的经营投资追责程序

国资委第37号令中明确了责任追究问题和线索的受理、初步核实、分类处置、核查、处理和整改七个工作步骤，相较以往指引性、意见性的粗线条问责方式，首次形成了独立清晰的违规经营投资责任追究工作程序。各中央企业相继出台符合自身经营管理模式的配套制度，对责任追究工作程序进一步细化完善，明确职责分工、划分工作流程、规范审批环节，清晰监督追责与组织人事、纪检、监察等部门职能界面和衔接关系，力求实现程序严谨、环环相扣、衔接紧密，全面落实国资委对违规经营投资责任追究依法依规，流程清晰，分工明确，协调配合，要件一致的工作要求，提高企业责任追究工作规范化、制度化、科学化水平，为合规开展调查企业违规经营投资工作提供制度依据。

（六）进一步探索“三个区分开来”的容错纠错机制

国资委要求所属中央企业在追责处置的同时，按照习近平总书记提出的“三个区分开来”要求，积极探索容错纠错机制，明确容错纠错边界，强化制度执行力。具体问题具体分析，既防止追责不力，又防止追责泛化简单化。一方面要对造成国有资产损失及损失风险的依法依规追责；一方面要保护守规矩、想干事、敢干事、能担当的经营管理人员，给予信心支撑，对诬告陷害行为绝不姑息。

综上所述，违规经营投资责任追究制度正处在快速建立期。建立制度只是手段，不是目的，发挥警示作用大于追责处置。通过建立责任追究制度，全面推进依法治企，逐步形成企业经营管理人员“不敢违规、不能违规、不想违规”的思想红线、筑牢行为底线，不断增强对国有资产保值增值的社会责任担当意识。为进一步深化新时代国有企业改革工作保驾护航。