民航监管模式改革视角下法定自查工作的推进与创新

民航山东监管局 沈 瑨 孟祥鹏/文

法定自查制度是在民航业快速发展的新形势下应运而生的，对于提升民航单位的安全运行管理能力，排查和消除安全隐患具有积极作用。然而，由于法定自查是近年来在民航监管模式改革中试点并推广的一种新制度新举措，因此在很多方面仍然需要进一步健全和完善，需要民航相关从业人员不断探索和创新。

民航单位法定自查工作的现实意义

随着中国改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，中国民航业呈现出蓬勃发展的态势，并且取得了长足的进步。国内运输航空公司的规模迅速扩大，各运输机场的吞吐量也迅速上升。尽管中国民航现阶段有着十年的超长安全记录，但近年来的安全形势却是越来越严峻，运输航空征候和通航事故时有发生，民航一线安全运行压力和行政监管压力与日俱增。

与此同时，中国民航的监察员队伍的数量和结构仍然与十几年之前没有本质差异。据统计，截至2020年5月，民航各级行政机关现有监察员共2634名，民航行业监管事项库共包含2798项检查内容，涉及全国2173家民航企事业单位的安全监管事务。以山东为例，民航山东辖区运输机场的吞吐量已经比十年前翻了若干倍，通航企业也从十年前的4家增加到现在的30家。但是，民航山东监管局监察员队伍的结构和人员数量却几乎跟十年前保持一致，监管力量的紧缺程度日益加剧。在监管任务量不断增加的今天，每个监察员都能切身感受到日益提升的监管要求和不断增加的监管压力。

民航业是对安全有着特殊要求的行业，也是严格受到政府部门管制的行业。长期以来，民航监察员有一种保姆式监管的思维定式，对于在行政检查中发现的各种问题，都要事无巨细亲自处理解决，这种盯人盯事的监管思路已经远远无法满足新形势的发展需要。一方面局方已经没有足够的精力去开展保姆式监管，另一方面过于具体化的监管也不利于提升民航企业的自律意识和安全管理水平。

为了继续保障中国民航的平稳安全运行，在短期内行政编制不可能有较大变化的情况下，惟一的路径就是积极转变监管思路，大力提升现有监察员队伍的监管能力。在民航业快速发展的背景下，民航行业监管模式改革率先在民航华东地区管理局进行试点，形成了若干具有推广意义的试点成果，并在全国范围内推广。民航单位法定自查是行业监管模式改革的重要成果之一，在一定程度上解决了保姆式监管和高耗能监管问题。因此，民航单位法定自查工作的创设是具有深刻的时代背景和紧迫的现实需要的。

法定自查工作的法理基础和核心理念

民航单位法定自查具有一套完整的制度体系，其核心是要求民航单位对标局方的监管事项库、FSOP检查单建立自查事项清单，对本单位的安全运行和生产经营活动开展自行检查，对发现的问题自行整改，及时消除安全隐患。通过开展法定自查，切实履行民航单位安全生产主体责任，提升安全绩效管理水平。《中华人民共和国安全生产法》第三十八条规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。”因此，《中华人民共和国安全生产法》是民航单位建立法定自查制度最重要的法理基础。

其实，民航单位在建立法定自查制度之前可能已经建立起自己的自查制度。但是，法定自查制度与其他自查制度是有本质区别的。法定自查的标准是严格对标局方的监管事项库和FSOP检查单的，也就是说，法定自查制度将民航单位的自查标准和局方的行政检查标准进行了统一。由于局方的检查依据和检查标准是高度规范化和体系化的，所以，民航单位共享这一标准开展自查工作可以更加高效地发现问题，排除安全隐患。在民航局的制度设计思路中，法定自查包含了两个层面的内容：一是安全生产自查，即民航单位采取必要的技术和管理措施等手段，及时排查整改自身存在的安全隐患；二是经营运行自查，即民航单位排查自身违反法律、法规、规章、标准和规范性文件，可能导致破坏民用航空经营秩序的状态、行为或者存在缺陷的活动。由此可见，法定自查的外延是非常广的，对民航单位的自查活动提出了更高的要求。由此可见，对标局方的检查标准并建立高效率的自查机制是法定自查工作的核心理念。

法定自查工作的制度构建

根据民航局《关于民航单位法定自查有关问题的通告》的相关要求，法定自查首先要求各民航单位对标局方检查标准建章立制，具体包括：建立自查机构明确人员责任、建立自查清单明确自查要求、制定自查计划严格贯彻实施、跟踪问题闭环完善自查台账等。由于民航单位法定自查是在近期民航行业监管模式改革中提出来的制度设计，因此，《关于民航单位法定自查有关问题的通告》中主要包含了法定自查顶层制度构建方面的指导意见，具体的贯彻落实仍需要民航单位根据自身实际情况进行探索和研究。在民航华东管理局的前期试点中，浦东机场和春秋航空的相关法定自查经验具有一定的推广意义，为其他民航单位开展相关工作提供了有益借鉴。但是，民航单位的种类众多，具体情况各不相同。例如运输航空公司和运输机场一般规模较大，安全管理方面的规章制度较为健全，具备较高的安全管理水平。通航企业一般规模较小，人员结构单一，不论规章制度方面，还是安全管理方面都与运输航空、运输机场存在较大差距。

因此，民航局层面不可能提供一套统一的法定自查制度构建办法让所有民航单位统一执行。只能要求各民航单位根据实际情况建立符合自身需要的法定自查制度。法定自查制度的建立形式可以灵活掌握。为了降低企业的运行成本，局方没有强制要求民航单位必须建立一套全新的自查制度，而是鼓励其“充分利旧”，根据《关于民航单位法定自查有关问题的通告》的相关要求，对原有自查制度进行健全完善，将原有自查制度和法定自查要求有机融合，只要制度中包含法定自查要求的必备要素即可。

在民航单位法定自查的诸多要素中，最为关键的就是对标局方监管事项库和FSOP检查单建立的自查事项清单，这是一项系统性工作，也是非常耗费精力的基础性工作。自查事项清单是民航单位开展法定自查的重要依据，自查事项清单类似于局方的监管事项库，包含检查项目、检查内容、检查标准、检查依据等基本要素。需要指出的是，民航单位应当灵活掌握监管事项库的对标，因为局方的监管事项库是按照行政机关处室和专业进行划分的，民航企业在体制机制上与局方存在较大差别，因此，在对标的过程中要进行有针对性的甄选和应用，而不能机械式地生搬硬套。此外，局方的监管事项库是动态变化的，要求民航单位及时通过SES和FSOP系统掌握特定的变化项目，并对本单位的自查事项清单进行同步调整，确保跟局方检查标准保持一致。

法定自查与局方行政检查的并行机制

民航单位开展法定自查履行的是企业安全生产主体责任，局方开展行政检查履行的是政府安全监管责任。尽管在法定自查的制度框架内，民航单位的自查标准与局方的行政检查标准是高度一致的。但是，从法理层面讲，两者是并行不悖的两条线，不能相互替代。前文提到，民航单位法定自查是在民航行业监管模式改革的背景下应运而生的，是为了解决局方保姆式监管和高耗能监管问题，提升民航单位的安全管理水平的制度设计。现阶段，局方正在大力转变监管理念，从过去的保姆式监管转向系统性督导式监管，从过去的盯人盯事向盯组织盯系统转变。民航单位开展法定自查可以极大地推动局方的监管模式改革，提升监管效能。

一般情况下，局方对民航单位开展法定自查的情况仅作形式上的监督检查，即关注其是否按要求建立了自查制度并按计划开展了自查活动。至于民航单位的自查质量、对发现问题的整改情况等不进行过多干涉，因为这涉及到企业自身安全生产主体责任的履行，理应由企业自行完成并自行负责。局方对民航单位的法定自查工作仅做形式上的检查并不代表局方对这项工作不重视，更不代表企业可以对这项工作放任自流。法定自查与社会信用体系紧密挂钩，如果民航单位没有严格按要求开展法定自查工作，将极有可能产生安全隐患，甚至发生安全事故，进而引发行政整改或行政处罚。这些严重失信行为或一般失信行为将会直接触发信用联合惩戒机制，让企业付出沉重代价。

法定自查工作并不是给民航单位增加额外的负担，而是通过制度的形式帮助企业提升安全管理水平，实现自查工作和行政检查的有机融合。笔者曾对山东辖区内的山东航空、济南机场、东营机场、日照机场等民航单位就法定自查工作开展过不同形式的调研。综合来看，各民航单位对这项制度设计非常认可，认为法定自查可以在很大程度上完善企业的安全管理制度，提升其安全管理能力。通过对标局方监管事项库建立的自查事项清单，为企业提供了明确的自查依据，让企业的自查活动更加具有针对性和可行性，也确实让企业通过法定自查排查出了不少安全隐患，体现出了这项制度设计的实际价值。

完善法定自查工作的相关思考

民航单位法定自查制度的设计初衷，主要是基于两方面考虑：一是提升企业的安全管理水平，敦促其履行安全生产主体责任；二是促进局方的监管模式由保姆式监管向督导式监管转变。因此，法定自查制度与局方行政检查有着天然的密切联系，两者之间是相互促进，相辅相成的。在局方监管模式改革的背景下，行政检查将逐步地从盯人盯事向盯组织盯系统转变，这就必然要求各民航单位切实履行安全生产主体责任，增强自律意识，提升安全管理水平。否则，局方的监管模式改革将无法得到有效推进。

将来，民航的行政检查将逐步从全覆盖模式中脱离，转而通过抽查、双随机、四不两直等形式开展，行政检查的主要目的就是检验民航单位的安全管理水平。但是，这并不意味着民航行政机关将检查权力让渡给民航单位，而是通过制度的形式将具体检查变为督导检查，并且以问题为导向逐步将行政检查、法定自查、信用管理三者相结合。当然，民航单位开展法定自查并取得良好效果并不是一蹴而就的，而是一项系统性的工程，需要一定的时间和过程。其实，民航单位开展法定自查工作的同时，也是学习和掌握局方行政法规、规章、标准及规范性文件的过程，有助于法定自查同局方行政检查的深度融合。

按照《关于民航单位法定自查有关问题的通告》的相关要求，民航行政机关对于检查中发现的问题，按照下述规定处理：1.对于民航单位未按要求向民航行政机关提供自查案卷的或自查案卷未完整、真实反映实际情况的，依法予以处理并将该情况记入其民航行业信用信息记录；2.对于单位自查发现的问题，已完成整改的可以依法免于行政处罚；3.对于单位自查发现的问题，未完成整改但法律行政法规规章规定可以限期整改的，且该单位已制定了合理有效整改措施、实际开展了整改工作的，可以依法从轻、减轻或免于行政处罚；否则依法予以处理并视情将该情况记入其民航行业信用信息记录。这些容错机制可以视为鼓励民航单位积极开展法定自查的优惠性政策。同时，这些条款又可以作为将来开展行政检查时处理相关问题的重要依据。

现阶段，在民航单位法定自查制度尚未完善的情况下，局方的行政检查仍然要独立完成，不能片面地以企业的自查结果报告为基础开展行政检查。随着法定自查制度的不断健全完善，局方行政检查可以逐步将重点放在民航单位法定自查制度的落实效果上，通过问题导向原则和精准监管理念，综合运用行政处罚、信用管理、资源分配等多元化手段对民航单位的安全运行进行系统性监管。民航单位一旦因履行安全生产主体责任不到位而发生安全问题，将会受到行政整改、行政处罚，进而引发信用联合惩戒，将来的各项经济活动都有可能受到严重制约，违法违章成本十分巨大。通过这种方式倒逼民航单位更加深入地开展法定自查活动，提升安全管理能力，避免因失信引起的负面后果。

总而言之，法定自查既有助于民航单位在新形势下提升自身的安全管理水平，又可以促进局方监管模式的转变。毋庸置疑，法定自查和行政检查的有机融合需要一定的过程，在这个过程中法定自查制度本身也在不断发展完善。在将来的民航行业监管模式调整改革进程中，应进一步研究探索让行政检查、法定自查和信用管理机制形成良性互动，从而促进局方监管效能和全行业安全管理水平的提升，继续创造中国民航超长的世界安全记录。