对加强通信运营商省级评标专家管理的若干思考

2020-12-20王建成

通信电源技术 2020年7期

王建成

（中国电信股份有限公司龙岩分公司，福建龙岩 364000）

1 案例简介

某通信运营商地市分公司土建装修施工项目公开比选，采用资格后审综合评估法。共有14家参选人参与比选竞争，评选委员会由比选委托代理机构从通信运营商省级评标专家库里随机抽取5位评审专家组成。评审结束后，比选人对接收到的评选报告及其附件进行复核，发现排名第一名的中选候选人正与比选人下属分公司发生法律诉讼，存在比选文件公告第二条“参选人资格要求”中第2.3款参选人不得存在下列情形中规定的：“（15）最近三年内在与比选人及其下属分公司经济往来中，发生严重违法或违约行为被终止合同，或正在进行法律诉讼的”情形。比选人将法院传票、法院受理案件的通知书等扫描件发给比选委托代理机构项目经办人，要求评选委员会依据《中国人民共和国招投标实施条例》第二十条“招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查”的规定及第五十一条“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：……（三）投标人不符合国家或招标文件规定的资格条件”的规定重新组织进行评审，并就该错误进行纠正。但是，评选委员会拒绝重新组织评审，并提出由比选人在中选人公示期间，以中选人未能满足比选文件资格条件为由自行改正，改为排名第二名中选候选人为中选人。比选人反驳，无论《中国人民共和国招投标法》[1]《中国人民共和国招投标法实施条例》[2]以及《通信工程建设项目招标投标管理办法》[3]等法律法规规章的规定，还是通信运营商集团公司制定比选采购管理办法，均未赋予比选人对资格性审查认定错误进行自行改正的权利。比选人坚决要求评选委员会就评审错误进行整改，否则将按《中国人民共和国招投标法实施条例》第五十一条“投标人或其他利害关系人认为招标文件活动不符合法律、行政法规规定的，可自知道或者应当知道之日起的10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料”的规定，采用行政救济的途径向通信运营商省级公司采购管理部进行投诉。双方不同观点交锋，使得争议处理陷入“拉锯战”。后在通信运营商省级公司采购管理部的多次干预下，评选委员会不得以重新组织进行评审且纠正了错误。

2 通信运营商省级评标专家存在的问题

近年来，随着招标、比选采购方式在通信运营商采购项目中的推广和应用，评标（评审）专家在采购工作中扮演着越来越重要的角色。因此，在实践中，通信运营省级评标专家应该秉持相应职业操守，强化责任心、提高业务水平，避免发生“专家欠专”或综合素质不强以及评标专家权责分离导致的“硬伤”。透过上述评审案例，如何加强对评标专家的监管，规范评标专家的行为，应引起通信运营商省级及以上采购专业主管部门的高度重视。当前，通信运营商省级评标专家除受专家法律法规意识不强、管理考评机制不健全等因素制约外，其自身也存在如下问题。

2.1 评标专家专业结构设置没有达到与时俱进要求，部分专家综合素质不强

目前，通信运营商评标种类日益增多且各类别千差万别，加上不同招标方式、比选方式又有不同的评标（评审）办法，而通信运营商的评标专家的专业类别是参照工信部专家库专业分类标准进行设置，具有浓郁的通信行业色彩，同时其省级专家库的建设特别是非通信类专业部分，并没有根据采购种类如土建装修项目、电梯设备项目以及保安服务项目等的增加，与时俱进地不断更新或补充相对应类别专业的专家，造成部分专业专家数量明显不足，有的专业甚至出现了空白点。真正精通本领域专业知识和市场情况，又完全参透法律法规综合素质强、一专多能的评标专家严重不足。由于通知评标专家参与评标只能告知评标的地点及时间，不能向评标专家透露任何项目相关信息，有的评标专家匆匆赶到评标现场，开始评标才发现评标项目与自己的专业或知识结构相距甚远，很容易导致评标结果出现偏离或失误，有的评标结果甚至违背了公平公正原则，经不起后续合同执行、项目审计以及巡视组巡查等考验。

2.2 评标专家自由裁量权大，评标专家工作责任心及职业操守需加强

当投标（参选）文件少、难度低时，评标专家往往可以认真对待；反之，有时候开标室会议桌上的投标（参选）文件堆积如山，客观上造成评标难度大、工作量大，评标专家可能会在形式评审阶段及一些细微的偏差上入手，不能全面把握众多投标（参选）文件，降低了评审工作的质量。若因此全面否定评标文件，投标（参选）人为参与投标（比选）付出的劳动与心血也会因此付之东流，甚至会因此而造成流标。评标专家拥有独立评审权，由于缺乏有效的约束机制，造成评委自由裁量权大。特别在一些招标（比选）文件文字表述容易引其歧义时，容易使评标出现误判，或者使评标专家提出的依据并不适用，经不起推敲。

例如，在某装修项目的比选过程中，比选文件设置了“项目技术负责人应具有土建、建筑工程、建筑装饰或工民建等相关专业的中级及以上职称”的资格条件，某评审专家将上述文字理解成作为项目技术负责人应同时具有上述全部专业的职称方为符合资格条件。比选委托代理机构项目经办人向该评审专家解释，比选人所表达应是满足其一专业中级及以上职称即可，但该评审专家并不认同比选委托代理机构项目经办人的解释。比选委托代理机构项经办人鉴于评审专家独立评审权具有“超然”地位，作为委托代理机构又不便与该评审专家构成争辩，只能将采购项目经办人请进评标室。在评标室里，拥有物资管理工程专业理工科和汉语言文学专业文科双重教育背景的采购项目经办人与该评审专家进行辩论。采购项目经办人阐释道，该句的文字表述中有一个“或”字，判断的依据重在这个“或”字，所以这些条件是并列关系而不是包涵关系，上述专业只要满足其中之一即可，且按我国现行职称评定制度，一位专业技术人员不可能同时具有上述众多专业的中级及以上职称，这是基本常识。在双方争辩无果的情况下，最后评选委员会采用少数服从多数的表决方式，终止了双方的争辩，采纳了采购项目经办人的意见，并在评选报告内的“澄清、说明、补正事项纪要”处将评选委员会的决议及采购项目经办人的原意进行完整记录。当天的评审若按上述评审专家的理解和裁量，所有参选文件将在形式评审阶段全部被否决，这无疑将大大增加项目比选时间成本。该采购项目经办人在后续的招标文件或比选文件中，将涉及上述该句的表述修改为“项目技术负责人应具有土建、建筑工程、建筑装饰或工民建等相关专业（注：满足其一专业即可）的中级及以上职称”，即增加了括号及备注，以免下一次招标或比选评审再碰到类似问题。

2.3 权责不对等，且缺乏有效的惩戒机制

评标（评选）委员会作为与采购项目相对应而成立的临时机构，掌握着投标人或参选人能否中标（中选）的“生死尤关大权”，但又无需为此承担相应的责任。这一“硬伤”既是最多被“诟病”之处，又极易给公正评审埋下不必要的隐患。由于缺乏必要且行之有效的监督措施，目前评标专家评审陷入依靠专家自身的职业道德底线及岗位责任意识来约束的尴尬境地。与此同时，虽然国家招投标相关法律法规规章及各通信运营商集团公司制定的评标专家管理办法规定了对专家进行行政处罚的主体、客体及处罚方式、处罚标准，但没有明确具体如何进行处罚。事实上，在具体采购实践中，具有处罚权的监管部门很少通过主动监督追究违规专家的责任，基本上是如果没有接到相应的投诉就不主动进行查处，因而惩处范围窄、惩处力度小，几乎对违规专家起不到震慑作用。例如：2019年年度某通信运营商省级公司采购管理部门唯一发起的一张对5位评标专家处以“暂停参加评标半年”的处罚单，也是在采购项目评审结果会签阶段因采购需求部门经办人发生泄密事件，未中标人获取评审过程信息，向通信运营商省级公司纪检监察部门举报中标人业绩造假，后由纪检监察部门牵头进行彻查过程中发现某一评标专家在中标人的业绩分上打分有误，而后该通信运营商省级公司采购管理部门才被动对5位评审专家开具了处罚单。

3 加强通信运应商省级评标专家管理的若干思考

本文上述所提及的评审案例，在通信运营商日常招标、比选采购活动中并非个例，加强对通信运营商省级评标专家的管理迫在眉睫。如何进一步完善通信运营商评标专家管理办法，贯彻“选用育留”的思路，真正将评标专家管好、用好至关重要。在实践操作层面上，建议从如下5个方面入手，加强对通信运营商省级评标专家的管理。

3.1 定期补充和更新通信运营商省级专家库，确保专家库“蓄水池”常活常新

3.1.1 广泛征集优秀人才

根据采购类别的变动及通信技术的更新迭代，广泛征集优秀人才，把更多领域的优秀人才尤其是符合专家入库标准且被评定为通信运营商A、B、C、D级人才尽可能充实到专家库中，不断扩大专家库规模，同时建议适度且合理降低冷僻、特殊专业评标专家入库“门槛”，最大限度地避免部分专业专家空白的现象。

3.1.2 严格细化分类

适度淡化通信行业专家分类的色彩，科学合理分类，细化具体专业，准确分类与管理，既有利于提高评标专家抽取时评标专家专业与评标项目特征的匹配度，又可以有效避免专家评审自己不擅长或不熟悉的项目，从而有效提高评审质量。

3.1.3 及时吐故纳新，建立起动态维护更新机制

在及时吸纳新的专家入库的同时，应定期淘汰知识相对老化、对市场或技术变化不了解、职业操守欠佳、受过行政部门处罚的专家，建立起专家能进能出、定期更新的动态维护管理机制。

3.2 落实评标专家属地化培训制度，对评标专家实行资格复审年检制度

3.2.1 落实评标专家属地化培训制度

虽然各通信运营商集团公司制定的评标专家管理办法均有“评标专家原则上每3年应当至少参加一次评标专家培训教育并通过相应的测试”的规定，但实践中往往存在培训响应率低、培训人员相对固定的尴尬情况。这固然与评标专家都有自身工作且大都是单位业务骨干等原因有关，更重要的原因在于评标专家接受再教育意识不强、培训内容不具备吸引力、培训方式不具备创新性及互动性不强等。因此，一是建议以通信运营商地市公司所在地为范围进行属地化培训，并采用小批量、多批次的短期轮训办法，力争每年培训入库专家2～3次，并使之形成制度，为专家库建设持续注入更多源头活水；二是培训前多做调研，就培训内容及培训方式可更多征询地市分公司采购专业管理部门及属地评标专家的意见和建议，做到每次培训既内容充实又便于吸收，既有针对性又有实用性。

3.2.2 借鉴“记者证”的年检复审制度模式，对评标专家实行资格复审年检制度

把培训考试不合格、不参与培训以及年度评标考核积分欠佳的评标专家及时淘汰，建立起一支高素质的评标专家队伍，保证评标工作公正有序进行。

3.3 提高投标（比选）委托代理机构评标现场掌控能力和应急事项处置能力，尽可能减少评标环节评标专家失误及违规行为的发生

作为投标（比选）委托代理机构，在唱价及评标阶段要加强评标现场的管理，包括：对唱价及评标现场实施全程录音、录像监控，并在评标阶段严格控制评标专家的外出；评标期间及时收缴评标专家通信工具，确有紧急沟通事项的需在监控范围内拨打或接听电话；签订评标专家承诺书时，主动询问有没有与投标（参选）人有利害关系应当主动回避的专家；对招标（比选）文件评选办法里评标容易出错或计分规则较复杂的部分如业绩分的计算等，给予适当信息提示；密切关注评标现场每一位评标专家言谈举止，发现个别专家发表带有倾向性言论或发现有损公正评标事件时，应及时且果断地加以制止；对招标（比选）文件内文字理解上存在歧义或有争议之处，或针对投标（参选）文件需要启动澄清程序，或属于需要否决投标（参选）的，均应组织全体评标专家进行集体讨论，达成共识后或采用少数服从多数的表决方式并经评委总人数2/3以上同意后，方可付之实施；在评审工作结束前，委托代理机构工作人员认真检查现场资料，及时收回所有相关评审资料，并提醒评审专家不得将评标材料及评审底稿、评审产生的废纸带出评标会场；评审工作结束后，委托代理机构工作人员应再次重申评审工作纪律，告知评审专家不得向投标（参选）人或相关的人员透露有关此次评标（评审）的任何情况或细节。

作为投标（比选）委托代理机构在清标及评审结果复核阶段，若发现在客观分项评定上某评标专家做出错误的评判，或评标委员会成员对客观评审因素评分出现不一致时，应及时向评标专家或评标委员会提出相关复核建议；若发现在分值汇总时出现计算错误，应及时要求评标委员会进行改正；在主观分评定上，要运用好“评审比较表附件”辅助工具，即某一评标（评审）专家就某一主观评分项打分偏离度超过全体专家打分平均分的30%，且与平均分不在同一评分区间内的，需要该评标（评审）专家写明个人意见或对个人评审情况进行说明并签字确认，最大限度压缩评标（评审）专家自由量裁的空间，减少人为因素的影响[4]。

此外，建议招标人或比选人在编制招标（比选）文件时，除了制定详细严格的指标体系和打分标准外，应尽量增加客观分评分项，减少主观分项的项数设置，并把主观分项每项分值控制在5分以内，乃至压缩至更小分值范围内，同时减少每个主观打分项分值的上限和下限之间的间距。当然，仅靠评标办法和标准不足以完全实现采购工作公平、公正的目标，更重要的是要完善相关法律法规，从制度层面加以保障。

3.4 尝试建立积分制专家考核体系

创新评标专家动态管理机制，可尝试建立积分制，即所有专家都有相同的起始积分，根据“一标一评”评价记录按规定在基数上加减一定分值。对分值高即责任心强、评标工作表现突出的评标专家给予适当奖励；对受到监管部门处罚、分值减到警戒线的专家暂停评标资格，重新组织进行学习，继续表现不佳的专家将予以除名。积分制可为评标专家的“优胜劣汰”提供可量化且详尽的考核依据，使考核管理更加严谨而有效。

3.5 抓住“牛鼻子”，提高评标专家的监管力度，主动出击，不定期对采购项目开展形式多样的监督检查，及时奖优罚劣

按照通信运营商现有纪检监察工作模式，纪检监察部门已由“台前监督”走向“幕后监督”。而通信运营商省级公司及地市分公司采购专业管理部门本身又承担着繁重的采购任务和采购指标管控任务，每一个招投标项目或比选项目都派一名工作人员参与全过程的监督并不现实。面对这种现状，通信运营商省级公司或地市公司采购专业管理部门可结合每年“1+X”检查，主动出击，不定期抽取一定比例采购项目，邀请纪检监察部门共同参与，或进行线下事后检查总结，或幕后在线监督检查评标全过程，或在事先不通知情况下亲临评标现场进行突击飞行式检查，力求通过形式多样的监督检查，及时奖优罚劣，营造“一次犯错，永不录用”的强腕机制，以此全面提升评标专家整体素质，加强评标专家队伍建设。