将农村集体产权制度改革引向深入——宁波市调研与思考

张红宇，胡振通

(清华大学 中国农村研究院，北京 100084)

宁波市属于我国首批对外开放的沿海港口城市、全国十五个计划单列市之一，资源性资产规模较小，集体经营性资产规模较大，是典型的农村集体产权制度改革起步较早、工作基础较为扎实的东部沿海发达地区。近年来，宁波市根据中央要求，按照“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村产权制度改革目标，全面推进农村集体经济股份合作制改革，深化完善股份经济合作社运营管理机制，不断加强农村集体资产管理，大力推动农村集体经济发展，将改革逐步引向深入，改革方向正确，探索卓有成效，取得经验丰富，成绩可圈可点。近期，受农业农村部委托，清华大学中国农村研究院组织评估组对其进行评估(1)评估组评估了宁波市及下辖江北区、象山县、宁海县的4个乡镇(街道)5个村(社区)，参观了1个产权交易中心、2个乡村治理展示中心和2个特色产业基地。。

一、主要的做法

宁波市二十多年的农村集体产权制度改革实践，从来没有固步自封，始终适应经济社会发展的阶段性特征，不断赋予改革新的内涵和要求。这些年，宁波市在如何让农村产业实现更好发展、让农民有更大的获得感等方面，思路是创新的，经验是丰富的。作为第三批整市推进的试点单位，宁波市重点围绕巩固完善改革成果、加强农村集体资产管理、规范村级小微权力运行、拓展丰富股权权能、发展壮大村级集体经济等方面将改革不断引向深入。

(一)巩固完善改革成果，全面完成农村股份合作制改革

为解决村级集体发展和福利分配问题，宁波市早在1993年就开始探索将股份制引入近郊村经济合作社，2000年扩大改革试点并在全市推行。2018年，宁波市以查漏补缺、总结提高为重点，开展改革“回头看”，健全配套制度，着力解决“股改工作不扎实、股权管理不完善、成员边界不清晰”等问题，确保股改工作不留后遗症。目前，宁波市已完成2808个村社的股份合作制改革，占总村社数的99.60%，基本实现了村社股改的全覆盖，共有419万人成为股份经济合作社的股东。在具体操作上，重点把握成员资格界定、股权设置、股权管理等核心环节。

第一，合理界定成员资格。在确保农村稳定的基础上，成员资格界定既需要与之前的改革相衔接，维护大局稳定，又需要适应新形势下对成员资格的界定和管理。政策制定的科学性以及可操作性，将大大降低因成员资格界定而引发的矛盾。宁波市在成员资格界定上要求，对符合《浙江省村经济合作社组织条例》等法律法规规定的人员必须列入成员范围，有效保障农嫁女、水库移民等少数群体的集体经济权益，对其他享受对象按照“宽接收、广覆盖”“应享尽享、能享则享”的原则，由社员(代表)大会民主协商讨论决定。

第二，科学设置股权和创新股权管理。在股权设置上，宁波市坚持宜少不宜多、宜简不宜繁，原则上只设人口股和农龄股，或将农龄贡献折算到人口股中。在股权管理上，宁波市明确量化到人股权原则上实行静态管理，生不增，死不减，可继承，可内部转让。江北区创新提出相对静态股权管理模式，按照村情设置了静态管理、动态管理和半动态管理三种股权管理模式。针对全村大部分耕地被征用或撤村建居的村，股权实行静态管理。针对土地大部分没被征用的村，股权定期实行“生增、死减”的动态管理。股权的半动态管理，则规定死亡人员取消人口股，但保留农龄股，并可以进行法定继承。

(二)加强“三资”管理，确保农村集体资产管理严格规范

宁波市以夯实基础、健全机制为重点，推进农村集体资产管理制度化、规范化、信息化建设，着力解决“家底不清、制度不全、管理不严”等问题，确保农村集体资产管理严格规范。

第一，全面完成清产核资工作。至2018年底，宁波市已全面完成农村集体资产清产核资工作，全面掌握集体资产的存量、结构、分布和运用效益情况，并完成农业农村部农村集体资产清产核资管理系统数据录入工作，共清查核实农村集体总资产923.10亿元，农村集体净资产529亿元，集体土地71.67万公顷。如何做好清产核资工作，重点围绕三个关键环节展开，做到清查程序遵循“两议三公开”、清查方法坚持“三先三后”、清查结果实现“一表清一图明一键灵”。

第二，加强农村集体资产管理信息化建设。宁波市建立市级监管平台，建立市、县、镇、村四级联网，加强集体资产管理的数据收集、统计分析、动态查询和预警监督，全面提升资产管理的信息化水平。重点探索建立经营高效、监督有力的农村集体“三资”管理体制和运行机制，通过“地理信息+”的形式对村级集体资产实现动态、实时、无缝监管，使原来分散的信息经过汇总叠加，形成多元信息的高度融合。

第三，健全农村资产管理的监督体系。宁波市持续深入探索农村集体“三资”管理规范化，建立了会计监督、民主监督、审计监督、网络监督、检查监督五位一体的“三资”监管体系。按照“组织建设、业务工作、内部管理、队伍建设、基础设施”五方面的标准化的要求，全面开展农村集体“三资”管理服务中心标准化建设。目前，宁波市所有区县(市)均被认定为浙江省农村集体“三资”管理规范化县，3个区县(市)被认定为全国农村集体“三资”管理规范化县。

(三)规范村级小微权力运行，完善农村集体经济运行机制

通过加强组织建设、强化制度建设，着力解决“程序不严、监督不力、制约不够”等问题，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，不断完善农村集体经济运行机制，不断提升基层治理现代化水平。

第一，建立“三会”，保障“四权”，加强组织建设。农村集体经济组织通过“三会”(股东大会、董事会、监事会)，搭建起权责明确、各司其职、相互支持、相互制衡的内部治理结构，有效保障农民群众“四权”(知情权、参与权、决策权、监督权)。比如，宁海县跃龙街道北山村股份经济合作社，在合作开发过程中，充分发挥监事会监督董事会的功能，参与重大事项决策，加强协商沟通，增强了话语权，强化了监督权，保障了集体经济组织和成员的合法权益。

第二，规范村级小微权力运行，强化制度建设。按照习近平总书记“把权利关进制度的笼子，让权利在阳光下运行”的思想，宁海县首创“村级小微权力清单”制度，全面梳理涉及村级集体资产和财务管理的村级事务事项，对资金、资产、资源管理等每一项具体权利事项的运行都实行流程化和规范化，确保村级权利运行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有规范，一切规范有依据”，实现村干部“看图做事”，村民“照单监督”。

(四)拓展丰富股权权能，赋予农民更多财产权利

以集体资产股权“赋权活权”为重点，积极探索股权抵押、担保、继承和有偿退出等机制，着力解决“权能不完整、流转不顺畅、覆盖面不广”等问题，唤醒农村“沉睡的资本”，赋予农民更多财产权利，增强农民群众在产权制度改革中的获得感。

第一，着力推动农村产权流转交易。依托县、镇两级公共资源交易平台，宁波市共有9个区县(市)建立了农村产权流转交易平台。2014年以来，宁波市农村产权流转交易平台交易的农村产权以农户自有和农村集体经济组织的资源型、经营性资产为主，累计交易数量2011宗，累计交易金额达17.30亿元，其中承包土地经营权交易数为345宗，交易金额为1.90亿元，集体经营性资产交易额为5.50亿元。

第二，规范集体经济收益分配。为进一步规范收益分配，保障股东的收益分配权，宁波市农业农村局出台了进一步加强村级集体经济组织收益分配的指导意见，对收益分配的基本原则、范围对象、程序和工作要求等方面进行规范。比如，象山县丹西街道北门村规定，在有净收益分配的前提下，要首先提取净收入的30.00%资金，用于发放本村老年人的生活补助款，2018年该村55岁以上老人每人每月补助500元。又如，宁海县跃龙街道北山村规定，分红前应提取净收益的10.00%的法定盈余公积金和5.00%的法定盈余公益金用于合作社的日常管理费用、扶贫帮困、助学、助残、助老及涉及股民的公益项目。

第三，积极探索集体资产股权质押。自2009年起，宁波市近郊部分地区开展了农村集体资产股权质押探索，出台了股权质押的指导意见，并与金融机构联合制定了相关操作办法，明确了贷款的条件、程序、违约处理等，允许股份经济合作社股东将其所持股份作为质押担保物，向金融机构获得贷款。到2018年底，宁波市已有2266户农户通过集体资产股权质押获得贷款，贷款总额为2.50亿元。

第四，开展农村土地经营权抵押试点。目前，宁波市有江北、奉化、慈溪、镇海、象山等5个区县(市)开展了农村土地经营权抵押试点，建立了确权颁证、抵押登记、评估流转、风险处置等环节的配套政策和服务体系，创新抵押办法，实行“土地经营权+设施、大棚、农机等”“1+X”抵押登记机制。到2018年底，土地经营权抵押累计放贷8.40亿元，其中慈溪市作为全国试点县累计放贷7.90亿元。

第五，探索农村宅基地“三权分置”改革。象山县大胆探索实践，以适度放活宅基地使用权为主线，出台《农村宅基地“三权分置”实施意见》，率先开展农村宅基地“三权分置”改革，颁发了浙江省首本“三权分置”不动产证，激活了农村沉睡资源，有效促进城乡资源要素双向流动。创新农村宅基地使用权抵押机制，出台《农村宅基地使用权抵押贷款管理办法》，将农村宅基地使用经营权纳入抵押贷款范畴，2018年象山县办理抵押登记11例，获得银行授信5500余万。

(五)发展壮大村级集体经济，推动集体经济新发展

宁波市以创新农村集体经济发展方式、增强造血功能为重点，积极探索村级集体经济发展新途径、扶持新模式、运行新机制，着力解决村级集体经济发展“基础弱、渠道少、不平衡”等问题，加快实现富民强村目标。

第一，全面消除集体经济薄弱村。宁波市出台《关于进一步促进村级集体经济发展壮大的指导意见》，市级财政每年安排5000万元专项资金，以集体经济薄弱村和年经营性收入10万元以下的村为重点扶持对象，用于扶持发展村集体经济造血功能项目，培育村级集体经济稳定的经营性收入来源。宁波市制定《全面消除集体经济薄弱村专项行动实施方案》，对省定59个集体经济薄弱村，逐个进行排摸，摸清发展现状，找准薄弱原因，挖掘区位资源特色优势和潜在扶持项目，加大财政扶持力度，采取精准措施，激发农村发展活力。对省定薄弱村，完善区域帮扶机制，建立一个领导、一个部门、一家企业、一个第一书记和一个农村工作指导员的“五个一”帮扶机制，实现精准帮扶、精准脱薄。落实多项配套政策，实施村干部报酬补助政策，加强人才队伍保障，完善和落实村级发展留用地政策，扩大农村基础设施和社会事业建设的公共财政覆盖率。

第二，积极拓展农村集体经济发展新路径。宁波市坚持因村制宜、与时俱进，鼓励村级集体经济组织依托山水资源培育发展优势、盘活存量资产发展物业租赁经济、加快转型升级发展配套服务经济、把握时机加快发展新业态增收，探索多渠道、多业态、多元化的发展模式，不断拓展农村集体经济发展新路径。江北区清退、拆除集体资产清查中发现的严重脏、乱、差的群租房等，整顿、腾退严重影响环境的散、乱、污企业，腾笼换鸟，为优化资源配置、实现绿色发展提供可拓展的空间。象山县积极引导联合开发，建立镇级集体经济发展基地，推动工商资本下乡、企业人才进村，形成“资本运作、资产盘活、物业开发、农旅开发、改土流转、光伏增收、服务创收、抱团消薄”八大发展模式。

二、面临的问题

宁波市农村集体产权制度改革，进展顺利，成效显著，通过改革摸清了农村集体资产家底，完成了农村集体经济股份合作制改革，丰富了统分结合的双层经营体制的内涵，促进了新产业新业态的发展，保护了农民的权益，增加了农民的收入。但随着经济社会形势的不断变化和农村改革的不断深化，改革工作仍然面临一些新的问题，需要引起足够重视。

第一，客观上存在产权制度改革的区域不平衡性问题。除了上级的“规定动作”以外，在深入探索的“自选动作”方面，不同区县(市)之间，有些推进得快，有些推进得慢，有些做了深入探索，有些还未深入。集体经济发展也存在区域不平衡性，虽然全面消除了集体经济薄弱村，但客观上仍存在相对薄弱的乡镇(街道)和村，2018年宁波市能开展分红的村社占比仅为21.30%。

第二，产权制度改革对农民增收的促进作用还不明显。2018年宁波市村社人均分红744元，仅占当地农村居民人均可支配收入的2.2%，并且78.7%的村社没有分红。农村集体产权制度改革的核心目的是维护农民合法权益、增加农民财产性收入，缩小城乡收入差距，但目前产权制度改革对农民增收的促进作用还不明显，仍需强化。

第三，产权制度改革的方式方法还需进一步完善。成员资格界定与股权管理随着社会的发展变化仍面临新问题。新增人口仍需解决谁具有成员资格、自然取得还是申请取得、取得成员资格以后又该如何管理等问题。成员界定标准不清、不可持续等问题经过日积月累以后可能会引发新的社会不稳定因素。股权如何设置，股权静态管理还是动态管理，股权流转封闭运行还是在什么范围内运行，股权如何有偿退出，如何继承赠与，如何抵(质)押担保，都是需要高度关注的大问题。

第四，农民集体资产的股权权能还有待继续完善。农民获得的集体资产股权，完整权能应该包括占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承和赠与等权能。对于这些权能，现行法律规定各有不同。目前农村集体股权在登记、变更、注销上还缺乏规范的操作标准，管理体系还不完备。抵押、担保等权能的实施还存在着诸多法律和制度上的障碍，导致相关业务总量增加不大，也无法大规模推广。股权的继承、赠与、退出等相关管理办法还需要在实践中进一步修正完善。由于股权只能在社内流转，导致农村集体股权的价值难以真正体现。

第五，农村集体经济的长效治理机制尚未有效形成。农村集体经济组织一般借鉴现代企业治理模式，努力成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的经济组织，以独立的产权主体的身份代表农民集体对外进行经营活动，以促进集体经济发展，降低集体经济经营风险。对于集体资产规模大的村，日常经营管理的压力大，存在政经不分、缺乏现代企业治理机制等问题，有可能出现干部权责不清、决策不民主、资产管理不透明等系列影响。

三、下一步的建议

在广泛试点的基础上，农村集体产权制度改革正在向纵深推进，一些发达地区着眼于新形势下的新突破，已经做了很多前瞻性探索，下一步如何将改革继续引向深入，是需要共同思考的重大问题。

第一，提高农村集体产权制度改革的质量。一定要树立改革永远在路上的心态，继续深化改革，巩固改革成果，提高改革质量。针对客观上存在的产权制度改革区域不平衡性问题，需要进一步加大后进地区的改革力度，提高经济薄弱村的门槛标准，加大财政扶持力度，采取精准措施，实现精准脱薄。

第二，关注农村集体产权制度改革的基层创造。要大胆探索、不断创新，发现、总结、提炼、认可然后推广基层的创造。一些基层创造，能够有效促进农村新产业发展，能够不断完善乡村治理体系，能够赋予农民对集体资产的更多权能。比如，象山县通过农村宅基地“三权分置”改革实践，适度放活宅基地使用权，激活了农村沉睡资源，打破了工商资本利用农村资源面临的制度壁垒，有效促进城乡资源要素双向流动。又如，宁海县探索的“村级小微权力清单”制度，规范了村级小微权力运行，有效解决政策下乡最后一公里问题，农村矛盾明显缓和。

第三，将农村集体产权制度改革与乡村振兴有机结合。农村集体产权制度改革，关系架构实施乡村振兴战略的制度基础。现代特色农业、乡村旅游等新产业新业态的蓬勃发展离不开农村集体产权制度改革的制度支撑。象山县村庄梳理改造、江北区社区转型，使得村庄环境更加美化、公共功能更加完善，促进了生态宜居。象山县探索实施“村民说事”制度，宁海县探索实施“村级小微权力清单”制度，是乡村治理的典型基层创新，丰富了基层协商民主的有效实现形式，促进了乡村治理有效和乡风文明。最后，农村集体产权制度改革的核心目标就是要增加农民的财产性收入、实现共同富裕。因此，一定要将农村集体产权制度改革与乡村振兴有机联系起来。

第四，探索发展壮大集体经济的有效路径。改革是手段，目的是发展壮大集体经济、增加农民收入。各地要坚持因村制宜，探索多渠道、多业态、多元化的发展模式。在产业发展上，有些是现代特色农业，有些是物业租赁经济，有些是服务配套经济，有些是乡村旅游等新产业新业态，集体经济发展可以呈现经营业态多元的特性。在地区发展上，要发挥好比较优势，城郊区可以发展好物业租赁经济、服务配套经济，农区可以发展好现代特色农业，自然风景区可以积极探索“农旅结合、农文结合、农商结合”，不同地区都可以找到壮大集体经济的发展路子。从生产性服务业到生活性服务业，从田间到餐桌，都可以为发展壮大集体经济提供丰富的想象力。