以人民利益标准推进制度体系改革完善

李海青

制度建设与治理现代化都是为了切实保障与实现人民群众的各方面权益，不断满足人民日益增长的美好生活需要，让改革发展的成果惠及全体人民。应该以人民政治立场与人民利益标准来审视与推进我们制度体系的改革完善，而在地方治理中，领导干部则应牢固树立和秉持为人民执政的权力观

新冠肺炎疫情首先在武汉爆发，由于初期防控不力，疫情在全国蔓延。在疫情防控过程中，暴露出地方政府治理方面存在的诸多问题，需要及时总结探讨。国家治理现代化的推进是一个系统工程，在当代中国，其不仅包括中央高层的顶层设计、整个宏大制度体系的实际建构，也包括地方治理能力的不断提升。地方治理作为国家治理现代化的重要方面，主要是指县、市（包括地级市）层面的治理。改革开放以来尤其是中国特色社会主义进入新时代以来，我国的地方治理现代化不断推进，但毋庸讳言，问题与挑战依然存在，传统治理模式的转变任重道远，地方治理能力仍需进一步提升。以下重点强调三点。

第一，必须强化地方治理中的初心意识。最近反思疫情，有的人把问题归结为体制因素，但任何体制都是人执行的，制度体制再完善，执行的人出了问题，制度体制也不会得到很好的贯彻落实。这就是通常讲的“徒法不足以自行”。同一制度体制下，不同领导干部能否做到真正坚守初心，秉持正确的人民观与权力观，其施政行为可能有很大差异。是不是真正不忘初心，心中是不是真正装着人民，是至关重要的。有了初心、不忘初心，即使制度体制有一定局限，也可以把影响尽可能最小化，人民利益尽可能最大化。没了初心，循规蹈矩，或者只考虑自身，再好的体制也未必不出大问题。制度与人的关系从来都是相互的、辩证的，制度当然会决定官员的行为，但不能决定官员的所有行为。地方治理中，领导干部要心中有民，时刻以初心来反思、校准自己的行为，敢于担责，而不能遇事推诿、敷衍塞责、麻痹大意、无所作为，必须确立改革发展的人民利益标准。

其实，为人民谋幸福既是我们党的初心，也是推进国家治理现代化必须秉持的最根本价值准则。制度建设与治理现代化都是为了切实保障与实现人民群众的各方面权益，不断满足人民日益增长的美好生活需要，让改革发展的成果惠及全体人民。就此而言，应该以人民政治立场与人民利益标准来审视与推进我们制度体系的改革完善，而在地方治理中，领导干部则应牢固树立和秉持为人民执政的权力观。正如习近平总书记强调的：“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。全心全意为人民服务，是我们党的唯一宗旨，也是马克思主义权力观同资产阶级权力观的根本区别。”

第二，必须强化地方治理中的为民负责机制。如果说初心意识强调的是思维与价值观层面，为民负责机制强调的就是制度设计层面。这种地方治理中的为民负责机制主要包括以下三个层面。就信息与情况的掌握而言，领导干部必须及时把握地方治理中存在的各种风险点与症结点，了解民众之所难、之所急、之所想。这一方面要求领导干部要进行有效的调查研究，深入基层、深入民众，下马看花。习近平总书记多次指出调查研究是“我们党的传家宝”，是做好各项工作的基本功，强调领导干部要放下架子、扑下身子，接地气、通下情，“身入”更要“心至”，开展深入细致的调查研究，抓住老百姓最急最忧最怨的问题，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，真正把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上。另一方面要求注重通过民主机制来把握具体实际与现实情况。调查研究是自上而下，民主机制是自下而上，两方面的渠道与机制相结合，对于具体情况的把握必然会更全面、更真实、更迅速。当前，在民主的各项机制中，通过报刊媒体尤其是网络传媒进行的民意表达与问题显现尤其重要，地方治理必须对之高度重视、有效利用，而决不能只知管控，不知鉴别、采纳。就对地方领导干部行为的制约而言，必须增强地方民众在领导干部选任与政绩评价中的作用。领导干部为政一方，是地方治理的答卷人，而地方民众是地方治理的阅卷人，领导干部治理行为的效果当然应该由地方民众来评价。探索有效方式，进一步发挥民众对于地方领导干部选任与政绩评价的作用，可以推动其更好做到对老百姓负责，切实实现对上负责与对下负责的有机统一。而如果地方老百姓对于地方领导干部的行为无法形成有效的制约，地方领导干部或者主要对上负责，或者懒政怠政，既不对上负责，也不对下负责，肯定是无法真正提高地方治理能力的。就对地方领导干部的奖惩而言，应以地方治理的实际效果，包括制度体系是否健全完善、治理力量是否协同参与、改革发展是否扎实推进、风险危机的应对是否及时有效，特别是人民是否具有获得感、幸福感、安全感，作为关键性的评判标准。确实，尽管治理的评价标准众多，但所有方面的治理绩效最终必须落实到人民的实际利益满足与实际感受上才是合理的，因为人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应是衡量我们一切工作得失的根本标准。对于地方领导干部的奖惩而言，同样需要以此为根本依据。

第三，必须赋予地方必要的裁量应对之权。构建合理有效的中央地方关系始终是国家治理现代化的核心内容。在全面深化改革的语境下，中央必须选择性集权以保障自身足够的权威，但也必须赋予地方相应的自主权限，特别是面对问题与危机时的自由裁量与应对之权。新时代，各种问题相互叠加、各种风险相互交织，各种突发事件与不可测因素不断出现，如果地方在有些领域缺乏相应的治理权限、消极等待上级决策，将会贻误时机，不利于问题迅速有效解决。基于此，明确地方政府在地方治理中的职责权限极为重要。这种职责权限的明确一方面可以通过清单式的内容列举作清晰规定，这主要针对的是确定的问题与领域；另一方面则可通过赋予地方政府相应的自由裁量权，这主要针对的是难以预先确定的风险类别、风险程度与必须作出及时回应的突发问题。特别是随着现代政治与社会的发展，列举式的权责规定尽管仍然十分必要，但日益显现出其局限性。这是因为，如上所述，地方政府作为有效政府需要应对大量风险，需要时时刻刻面对不断变化的新情况新问题，而清单列举式的权限规定往往很难穷尽应该包括的所有内容，难免规定上有所局限、有所疏漏，在这种情况下，权力机关如果缺乏自由裁量权，就无法因时因地制宜进行治理，无法灵活、及时、有效地化解风险、应对挑战。就此而言，现代社会中的地方治理要求具有一定的自由裁量权。对于地方自由裁量权的行使在国家治理现代化的制度设计中应予以高度重视并作出相应规定。