中国共产党纪检监察制度的百年进程及经验启示

俞 玥, 李宝艳

(福建农林大学马克思主义学院，福建 福州 350002)

中国共产党纪检监察制度是贯彻落实党内监督，抓好党风廉政建设的工作机制。党的十九届四中全会提出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。”[1]完善党和国家监督体系，把制度优势转化为治理效能，有助于发展中国特色社会主义制度，发扬人民民主，彰显中国共产党人的“制度自信”。目前，学界相关研究主要聚焦于中国共产党纪检监察制度的现状、功能等方面，对其历史缘起的研究还不足。在中国共产党建党百年来临之际，回顾中国共产党纪检监察制度的历史进程，梳理其职能演变的历史脉络，总结其历史作用与经验启示，有助于深刻认识纪检监察制度，对于中国共产党在新时代推进反腐倡廉，坚持党对一切工作的领导，具有重要的现实意义。

一、中国共产党纪检监察制度的产生是党领导中国革命发展的必然要求

中国共产党成立初期就对党内纪律建设和监督工作十分重视。中国共产党纪检监察制度的产生是党领导中国革命发展的必然要求，新民主主义革命的斗争与实践的发展又推动着纪检监察制度的健全与完善。

(一)中国共产党加强自身先进性的内在要求

1921年，《中国共产党第一个纲领》提出：“在党处于秘密状态时，党的重要主张和党员身份应保守秘密。”[2]由此可见，党的一大党纲就规定了关于党内监督的内容，对党员作出了纪律规定。1922年，《关于共产党的组织章程决议案》指出：“我们的组织与训练必须是很严密的、集权的、有纪律的。”[3]中国共产党作为无产阶级革命运动的领航者，为了保证担当起领导中国革命的重任，完成民族民主革命的重大历史使命，就必须解决如何建立坚强的战斗组织，如何建立党内有效的监督体制，如何保障权力自上而下顺畅运行的课题[4]。严格遵守和执行政治纪律，是马克思主义政党的基本要求。加强党的纪律建设，是加强党自身先进性的内在要求，是维护党团结统一的重要保证，也是全面从严治党的治本之策。

(二)中国共产党适应复杂环境的客观需要

中国共产党成立之初就投入了工人运动斗争之中，并没有充分的理论准备。由于马克思主义理论水平不够高，当时构建党内监督体制，从根本上说，是为夺取政权服务的，是为了保障党内权力顺畅运行，保证党员集中统一行动，从而提高党组织战斗力。随着大革命和工农运动的发展，在党的五大召开时，党员人数增多，党员成分复杂，党内组织松散，意见分歧频发，再加上蒋介石发动反革命政变后的严重局势，加强党内监督，纯洁党的组织，就成为亟需解决的问题。党的五大通过的关于党的纪律和监察委员会的规定，是针对党内在革命形势恶化后出现的叛党、脱党等问题提出来的。大革命失败后，包括中央监察委员会主席王荷波在内的大批共产党员惨遭杀害，加之白色恐怖和党的地下工作各项条件的限制，中央监察委员会已经无法发挥实际职能作用。因此，党必须建立新的纪律监督机构来适应复杂环境，用于整顿党风[5]。

(三)中国共产党借鉴苏联经验后的自主探索

受到俄国成功经验的影响，“1920年以后陆续成立的共产主义小组，在建党取向上基本上都以俄国的列宁式政党为建党取向”[6]。中国共产党的组织管理、思想监督、监督机构建设，都是借鉴了俄共(布)的相关做法，并结合中国实际进行的。俄国十月革命胜利后不久，俄共(布)在1920年9月召开的第九次全国代表会议上成立了同中央委员会平行的中央监察委员会[7]，这给中国共产党提供了良好借鉴。列宁的检察监督思想的2个核心是“一般监督”与“垂直领导”，旨在实现“议行合一”政权架构下国家法制的统一。中国共产党在建党初期深受苏联共产党的影响，党的五大产生的中央监察委员会在人员构成、职责范围等方面均与苏联共产党监察制度相似，可以说是从苏联共产党已有的制度中翻版过来的[8]，这就大大缩短了中国共产党自行摸索的时间，降低了制度建设的难度，使中国共产党在组织上能较快地成熟起来。党的五大建构的党内3个支点的监督制度，即中国共产党对上、对下和平行监督体制，是在借鉴苏联经验后，结合中国革命实际形成的。

二、中国共产党纪检监察制度发展的百年进程

中国共产党纪检监察制度从建党至今，大致经历了萌芽、奠基、发展、深化和创新等5个阶段，构成了中国共产党纪检监察制度百年来历史发展的基本脉络。

(一)萌芽阶段：中央对地方的直接监督(1921—1927年)

在中国共产党成立初期，党对监督工作缺乏清晰的认识，监督模式处于初步探索阶段，受共产国际影响较大。1921年3月，俄共(布)十大作出了《关于监察委员会》的决议，规定：“监察委员会的决议，本级的委员会必须执行，而不得加以撤销。”[9]1921年7月，党的一大党纲明确规定：“地方委员会的财务、出版和政策，应受中央执行委员会的监督和指导。”[2]1922年7月，党的二大党章规定监督机构具体分为中央委员会、区执行委员会、地方执行委员会、支部、小组。1923年党的三大及1925年党的四大分别通过的修正章程均专列“纪律”一章，基本沿袭了党的二大的相关规定。此外，在组织监督方面，建党初期，中央与地方的权力配置由中央掌控，实行“中央集权制”[10]，强调地方组织要接受中央组织的监督。党的五大通过的修正党章，第一次明确党的指导原则为民主集中制。可见，中国共产党初期的纪检监察制度与苏联的监察经验密切相关。

(二)奠基阶段：中国化的纪检监察制度的形成(1927—1945年)

中国共产党学习借鉴俄共(布)专门监督机构建设的经验，不是完全照搬照抄的，而是结合中国实际，逐渐形成中国特色。中国共产党在强调党的纪律的同时，也注意制度建设，强化党内自上而下的组织管理监督。1927年5月9日，党的五大选举产生了中央监察委员会，成为党的历史上第一个中央纪律检查机构。中央纪律检查机构由7名委员及3名候补委员组成，王荷波任主席。1927年6月1日，《中国共产党第三次修正章程决案》首次设立“监察委员会”章节，将纪律检查机关的职能写入党章，这标志着中国共产党纪检监察制度的萌芽。但因当时革命形势急转直下，党的五大构建的监督模式来不及完全展开。1927年大革命失败后，八七会议决定设立党内审查委员会，以审查是否有不可靠分子潜藏于各党组织内部。当时，党的组织遭到严重破坏，党的专门监察机构作用有限。1928年 6月，党的六大通过的《政治决议案》重申了实行民主集中制的主张，充分肯定了八七会议关于秘密条件下党的活动基本原则的规定。从中央监督体制的角度来说，党的六大通过的党章取消了中央监察委员会这一专门监督机构，代之以审查委员会，其主要任务是财务检查。党的六大加强了党内财物监督是值得肯定的，但纪律检查应该比财务检查面更广、任务更重，只专注于财务检查有失妥当。1933年9月17日，根据共产国际关于在苏区建立党的监察委员会的指示，中共中央决定在中央苏区成立党的监察机构，这推动了党的纪律建设和检查工作在实践中不断向前发展。1938年，党中央召开了六届六中全会，规定了党内监察机构的“双重领导”体制，即监察委员会的决定，一般必须经过当地党委会的批准，这标志着党的组织建设和党内民主与监督建设开始走上制度化的轨道。

(三)发展阶段：党内监督模式的独立探索(1945—1978年)

1945年，党的七大召开，把毛泽东思想确立为党的指导思想，这标志着以毛泽东思想为指导的党内监督模式的新开端。党的七大决定取消审查委员会，恢复党的监察委员会。党的七大第一次将党的纪律写进党章，规定党的各级监察委员会在各该级党的委员会指导下进行工作[11]。同时，将党的各级监察委员会的选举由全国代表大会及各级代表大会进行改为由中央委员会及各级委员会进行，并取消平行监督。毛泽东同志在党的七大上提出的在党内实行“批评与自我批评”，是党内监督模式有别于共产国际的独立探索。党的七大形成的党内监督模式是中国共产党发展史和建设史上的辉煌成就之一。但随着解放战争的爆发，中国共产党的中心任务转为推翻国民党统治、解放全中国，中国共产党纪律监察委员会未能有效发挥作用，维护党纪的任务实际上又转移到党的各级组织部门[5]。1949年10月，中央人民政府成立后，人民监察委员会随之成立，专司监察工作，成为中华人民共和国监察制度的开端。党中央决定成立纪律检查委员会，并明确规定纪委直接在各级党委的领导下工作[12]。1956年，党的八大召开，第一次明确提出了党内监督与党外监督相结合的观点，初步形成了党内监督、群众监督、民主党派人士监督的全面监督思想。1957年以后，由于反右派斗争被严重扩大化等原因，高度集权的体制弊端凸显。1962年初，“七千人大会”发扬了党内民主，恢复了党内监督，但由于缺乏制度的保障，并没有发挥持续的效果。1962年9月27日通过的《关于加强党的监察机关的决定》规定，党的各级监察委员会监督同级国家机关党员，同时扩大地方各级监察委员会的职权，从而加强了党内监督。

(四)深化阶段：重构纪检监察体制(1978—2012年)

1978年，改革开放开始实行，除了要求以经济建设为中心外，在政治体制上也对重构纪检监察体制提出了要求。为此，党中央重新设立了中央纪律检查委员会，作为党内专门监督机构。1980年2月29日，《关于党内政治生活的若干准则》与党章、党的有关法规、党的纪检制度以及党的相关工作制度一起，构成了新时期党内监督的基本体系架构[6]。1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调要把党内监督作为中华人民共和国成立以来的十大经验教训之一。1982年9月，党的十二大通过的新的《中国共产党章程》恢复和完善了“党的纪律”专章，并把纪检监察“双重领导体制”(地方各级党的纪律检查委员会受同级党委和上级纪委的双重领导)正式确定下来。党的十二大选举产生了新一届的纪律检查委员会，并提高了各级纪律检查委员会在党内政治生活中的地位，使对权力的监督更加系统化和权威化。党的十二大重构的纪检监察体制强化了对党的领导干部的监督，废除了干部职务终身制，优化了党内专门监督机构的领导体制。在加强党的纪律检查工作的同时，1986年12月2日，我国重新恢复和确立了行政监察体制，并设立了监察部。1987年7月29日，中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》，这是改革开放初期关于党内监督的文件。1987年10月，党的十三大针对以党代政的现象，提出了党政分开的改革设想，规定党的纪律检查委员会不应处理法纪和政纪案件，而应管好党纪党风，这是中国共产党领导制度的一项重大改革。党政分开，才能使党总揽全局、协调各方，这对强化党内监督具有重大意义。1997年2月，中共中央办公厅转发了中央纪委关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法。这五项制度的实施，加强了同级纪委对同级党委的监督作用，是纪检监察制度的重大发展。进入21世纪，纪检监察领导体制由双重领导向上级纪委直接领导转变。2002年11月，党的十六大报告要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，这说明党中央要进一步加强纪检监察制度建设。2004年4月，中共中央正式决定，派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导[13]，该举措以派驻制度为突破口，实现了纪检监察领导体制的深化改革。2008年5月，《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》颁布，进一步加强了党内监督，发挥了纪检监察制度反腐倡廉的作用。

(五)创新阶段：党内监督思想的不断成熟(2012年至今)

2012年党的十八大以来，党中央将法治纳入治国理政的基本方式，不断创新纪检监察制度，对腐败现象予以重拳出击。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上再次强调严明党的纪律的重要性：“谁都不能拿政治纪律和政治规矩当儿戏。”[14]全面依法治国和全面从严治党的战略布局要求必须抓好领导干部的监督这个薄弱环节，这必然推动巡视制度的改革创新。2015年8月，党中央修订后的《中国共产党巡视工作条例》成为巡视制度的基础性文件，强调“对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督，实现巡视全覆盖、全国一盘棋”，确保了巡视监督不存在禁区。2013年至2016年9月，全国纪检监察机关处分101万人[10]，充分展现了纪检监察制度将纯洁党风落到实处的决心。2016年10月，中国共产党第十八届中央委员会第六次会议审议通过了《中国共产党党内监督条例》，全面加强对党员干部的监督，这对于贯彻落实党要管党，从严治党的方针具有重要意义。2016年11月以来，我国在北京、山西、浙江等3个区域推进国家监察体制改革试点工作。在不断的调整和实践中，监察机制运行中存在的问题陆续得到解决，这标志着中国特色纪检监察体制新阶段的开端[15]。2017年10月，党的十九大宣告中国特色社会主义进入了新时代。党的十九大报告专门对健全纪检监察制度作出了具体部署，指出要“将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公”[16]。至此，国家监察委员会和地方各级监察委员会纷纷成立，形成了更为广泛的监督合力。新时代，纪检监察制度改革的重点在于惩治腐败现象。为了实现国家监察全覆盖，深入开展反腐工作，2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》发布；同月23日，国家监察委员会在北京揭牌，负责全国监察工作，实现了纪检监察制度的伟大创新。2019年10月，党的十九届四中全会召开，将党的十八届三中全会提出的强化权力运行制约和监督体系与党的十九大提出的健全党和国家监督体系融会贯通起来，为新时代纪检监察工作指明了方向，在中国共产党纪检监察史上具有重大意义。党的十九届四中全会指出，要推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接[1]，这细化了纪检监察体制的内容，促使党内监督思想不断成熟，形成了独一无二的“中国方案”。

三、中国共产党纪检监察制度的历史作用

中国共产党探索出的具有中国特色的纪检监察制度，走出了正确的政治路线，使党组织从狭小的圈子里走出来，变成全国性的、群众性的大党。

(一)为党的纯洁性和党员队伍的健康发展保驾护航

中国共产党自成立以来，一直注重党风廉政建设和反腐败斗争，将党内监督工作置于党的统一领导下，通过党内监督进行自我净化，始终保持党的先进性和纯洁性。党的八七会议通过了《党的组织问题议决案》，要求所有党部委员会即刻成立审查委员会，迅速“审查各该党部之党员有否不可靠的分子”[17]。土地革命战争时期，苏维埃政府内出现官僚主义、贪污腐化等不良现象，对党的事业造成严重危害。1933年8月8日，党中央分别设立中央、省、县层面的监察委员会，其职责是维持并执行无产阶级政党的铁的纪律，保证“党内思想和行动的一致”[18]。党的五大构建的监督模式自建立以来，党内思想监督与制度监督相辅相成，共同为全体党员的行为提供了规范，保证了党的纯洁性和党员队伍的健康发展。

(二)为发扬党内民主提供了制度保障和组织保障

为了在组织上保证党内监督，在毛泽东同志的建议下，中国共产党在成立之初就建立了党的纪律检查委员会。中国共产党纪检监察制度充分发挥了党员民主监督的作用，切实保障了党员的监督权，畅通了党员监督的渠道，使党员用好批评与自我批评武器，积极同党内不良倾向和不良行为作斗争。纪检监察制度的有效运行，使党组织和党员着眼于人民利益，正确地贯彻党的路线方针政策，正确地运用人民赋予的权力，严格地遵守民主集中制的各项制度。民主集中制原则在全党的贯彻执行，有助于发扬党内民主，有助于党解决自我监督难题。总之，纪检监察制度通过党内监督带动其他监督，保障了人民群众监督党和政府的权利，为发扬党内民主、实现人民当家作主提供了制度保障和组织保障。

(三)为维护党的团结统一作出贡献

中国共产党纪检监察制度在中国革命、建设、改革进程中的不断完善，为维护党的团结统一提供了坚强的制度保障。中国共产党人因时而变，创造性地将民主主义运用于党内监督实践，不断拓宽监督渠道，将自上而下的监督与自下而上的监督相结合，将思想监督与制度监督相结合，凝聚了监督合力，团结了革命队伍，壮大了革命力量。党在整风整党运动中，严厉查处贪污、浪费行为，依法处置失职党员干部，不仅提高了监察机构的工作时效性，还促使广大党员心往一处想、劲往一处使，增强了人民群众对党和政府的信任度和满意度。纪检监察制度的发展，推动了中国民主革命统一战线的建立和中国改革开放的历史进程，为增强党组织的凝聚力、向心力与战斗力作出了重大贡献。

四、中国共产党纪检监察制度百年实践的经验启示

回顾中国共产党纪检监察制度演变的百年历程，不难发现中国共产党在不断探索执政条件下实现自我监督的历史性课题。回顾历史，新时代的纪检监察制度改革可以借鉴如下经验启示：

(一)必须建设有中国特色的监察道路

党的七大形成的党内监督模式体现了强调民主集中制、强调集体领导制度、强调批评与自我批评的中国特色。当前，要建设具有中国特色的监察道路，就要继续发挥制度优势。中国共产党纪检监察制度改革的优势就在于维护党中央权威和集中统一领导，党内监督和群众监督并重，使人民群众的监督意识和监督能力在制度框架内得到进一步提升。要深入推进纪检监察制度改革，就要实现制度建设与时俱进，依规治党和依法治国相得益彰，使全党在政治上更加团结、思想上更加统一、行动上更加一致。建设党的纪检监察制度，一方面，要注重从党的纪律监督实践中汲取营养；另一方面，要注重从中国传统政治文化中汲取营养，吸收和借鉴人类政治文明的有益成果，形成中国特色。

(二)必须突出党在纪检监察制度中的地位和作用

党的事业是要靠党的领导干部带领全体党员和人民群众共同努力奋斗来完成的。将纪检监察工作置于党的统一领导下，通过监督进行自我净化，能起到始终保持党的先进性和纯洁性的作用。党的十九大报告强调，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”[16]。这是健全纪检监察制度的内在要求，也是确保党内监督良性运转的基本保障。在党内监督体系中，党的集中统一领导是最根本的内容，党中央集中统一领导是监督权威的来源，没有党中央这个权威，监督工作就难以执行。要坚持以《中国共产党党内监督条例》为依据，把监督工作作为党的各级组织和主要领导干部的重要责任，有效约束各级党组织和广大党员、干部、公职人员的行为，推动全面从严治党向纵深发展。各级党组织和纪检监察机关要加强对制度执行的监督检查，强化制度执行力，牢牢把握纪律对党员和组织的强制力、凝聚力和感召力。

(三)必须始终把反腐败斗争作为纪检监察制度改革的目标

腐败问题不同于一般刑事犯罪和经济犯罪，反腐败是政治性很强的工作。构建具有中国特色的纪检监察制度，关键在于加强对中共党员领导干部的监督，防止权力滥用，从而保持党组织的纯洁性。进入中国特色社会主义新时代，增强拒腐防变和抵御风险能力是我们党在长期执政条件下面临着的两大历史课题。加强对权力的制约和监督，是解决当前少数干部滥用职权、贪污受贿、违法乱纪等问题的根本举措。要强化党委对反腐败工作的领导，全力构建防腐机制，加强对党员干部的经济审查，追责腐败分子，同时提升党员干部抵制诱惑的自觉性。只有依据党章党规党纪管党治党，集中全党力量，坚决遏制腐败蔓延势头，严厉惩治腐败分子，才能形成巨大的威慑力；也只有加快建立制度体系，才能把权力关进制度的笼子里，建设廉洁政治。

(四)必须以改革创新精神不断完善纪检监察制度

党的十八大以来，我们党铁面纠风、铁腕反腐，这本身就是自我革命、改革创新的一种表现。党的十九大以来，中央狠抓“老虎”，不放“苍蝇”，逐步形成了权威高效的监督体系。随着中国特色社会主义进入新时代，我们党要完成自己肩负的历史使命，贯彻落实党的十九届五中全会精神，强化政治监督，提升治理效能，完善行政体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，在“十四五”新征程中继续推动纪检监察工作高质量发展。只有勇于改革创新，才能永葆生机和本色。面对“四大考验”“四大危险”，党的监督工作必须要更新理念，将手中的权力置于社会监控之中，渐进式扩大民主，形成良好的整合机制，增进监督工作绩效，善于凝聚民情民意，善于化解社会矛盾。完善纪检监察制度，要加强主流意识形态建设，增强社会主义核心价值观的感召力，重视对中国传统意识形态资源的开发和创新；要用科学的监督机制来配置监督资源，调动各方面的监督积极性；要拓宽党内监督途径，重视协商民主形式的研究和利用，创造和谐的监督环境，坚持以改革创新精神推进纪检监察制度的不断完善。