日本土地征收立法判例镜鉴

郭娅丽

(北京联合大学 应用文理学院， 北京 100191)

土地征收是政府解决城市公共用地问题的主要路径， 日本自上世纪城市开发过程中， 在公共用地取得方面积累了丰富的立法、 学说和判例。 反观我国， 农村集体土地征收法律规定较为粗疏， 但各地在实践中不断探索， 逐渐形成了一些共识， 主要内容集中反映在2019年8月26日第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》(1)为了区分， 将两次修正的《土地管理法》分别称之为： 2004《土地管理法》、 2019《土地管理法》。中。 本文拟对日本经验进行分析梳理， 结合我国立法情况及司法实践进行探讨， 希冀对我国农村集体土地征收制度的完善和具体实施提供镜鉴。

1 公共用地取得的任意性与强制性

日本现行土地制度是以私有制为主体的多元土地所有制， 公共用地的取得有任意收购和土地征收两种方式。 “土地征收作为强制性公共用地取得的法律手段， 是土地所有者只有在无论如何也不接受土地收购这一极限的场合才使用， 现实中公共事业必要性的事业用地几乎大部分是任意收购(2)任意收购， 日文中称为“任意買収”， 即自由买卖之意。 另有“任意取得”一词， 日本学者认为二者有细微差别， 前者背后包含着强制征收， 后者则是民法上的自由买卖。 “任意”这一词是指意思决定不受其他方面任何的强制力的状态缔结契约， 但是“收购”这一词意味着形式上取得了契约的形状， 达到契约制定的过程强制力起作用。 因此有见解认为， 作为严密的用语， 是任意取得或强制征收， 任意收购是在任意取得和强制征收之间包含有双方意思的用语， 依据哪个放在重要位置， 意思不同。”参见西埜章： 《损失补偿法コンメンタール》， 勁草書房2018年8月20日第1版第1刷発行， 第27页。 本文不作严格区分， 指不受强制力缔结的契约。， 即依据民法上的契约取得。”[1]因此， 城市开发过程中需要公共用地时， 首先是起业者(指日本公共事业营业者)与土地所有权人的协商程序， 如果双方意思表示一致， 则依照市场时价进行补偿后国家取得公共用地的所有权； 如果双方意思难以达成一致， 则向土地裁决委员会提出裁决申请， 裁决不服， 向法院起诉。 任意收购尊重当事人的意愿， 较好地平衡了双方以及利害关系人的利益， 成为最常用的一种公共用地的取得方式。

有学者认为， 任意收购具有公权力性， 体现在三个方面： ①背后的强制性。 公共用地因为没有通常替代性， 强制取得也是可能的， 所以作为所有者没有不放手土地这样的选择余地。 ②公权力的稀薄性。 法院在古坟案中作出说明， 任意收购中以征收的鉴定价格作为补偿上限， 以强制力征收为辅佐， 是采取任意收购的形式与土地征收取得同样效果的制度， 尽管这里的公权力极为稀薄。 ③公权力的不必要性。 任意收购的对价与本来的损失补偿有不同的侧面， 在公共事业用地取得补偿方面有共同性， 但是任意收购的损失补偿不要求公权力的存在。[2]28-30可见， 日本公共用地取得总体上具有任意性和强制性相结合的特点。

长期以来， 我国公共用地的取得采取征收制度， 是自上而下的一种强制性程序。 那么， 对农村集体土地是否存在类似于日本的任意收购制度呢？按照2004《土地管理法》第43条、 第63条规定， 农民集体所有的土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建设， 任何单位和个人进行建设需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地， 法律另有规定的除外。 据此， 农村集体土地作为建设用地， 必须该集体土地被国家征收， 转化为国有土地后， 再进行国有土地的有偿转让， 这一程序需要较长的时间， 而城市开发进程较快， 实践中有的地方采取农民自主腾退宅基地的办法。 以北京市朝阳区为例， 其基本运行模式是： 各乡根据政府城市规划文件确定农村集体土地腾退范围， 乡人大制定腾退安置办法， 由开发公司作为腾退方主体， 村民作为被腾退方主体， 二者签订腾退协议， 主要内容包括： 腾退时间、 补偿期限、 补偿范围、 腾退奖励等。 这种腾退体现了被腾退人一定的自主性， 但因农村集体土地所有权属于农村集体所有， 所以农村集体土地腾退必须由村民会议或村委会讨论决定。(3)《村民组织法》第24条、 《村民委员会法》第27条。

2019《土地管理法》第63条确认了集体经营性建设用地入市的合法性、 入市条件、 入市权能等， 是本次修法的最大亮点之一， 赋予农村集体土地所有权人对土地的处分权， 对于保护农民土地权益具有重要意义。 2019《土地管理法》第45条对城镇建设用地范围内政府实施的成片开发用地， 基于公共利益的需要， 可以依法征收， 表明我们依然坚持公共用地的强制征收制度， 而非日本的任意收购制度。 但是， 从集体经营性建设用地入市制度的确立以及征收补偿制度的完善可以看出， 随着我国农村集体组织法人制度的立法完善， 合理确定农民个体成员权与团体权利行使方式及其决议效力， 农村集体土地权利主体的自治权利将逐渐扩大， 这一点与日本的任意收购有异曲同工之处， 但是并不排除公共用地取得背后所蕴含的强制性因素， 从我国立法“抑公扬私”的理念更新趋势看[3]， 农村集体土地征收制度同样体现任意性与强制性的统一。

2 公共利益认定的渐进性与多元性

公共利益是国家土地征收的前置性要件， 是私人财产在适法前提下的财产负担， 日本立法及司法实践中对公共利益认定方面积累了丰富的经验。 日本《土地征收法》第20条规定了事业认定的四个要件， 其中第三和第四要件重点审查具体公共性， 是实践中运用最多的要件， 以此确立了公共性的抽象性标准(4)《日本土地收用法》(事業の認定の要件)第20条： 国土交通大臣又は都道府県知事は、 申請に係る事業が左の各号のすべてに該当するときは、 事業の認定をすることができる。 一、 事業が第三条各号の一に掲げるものに関するものであること。 二、 起業者が当該事業を遂行する充分な意思と能力を有する者であること。 三、 事業計画が土地の適正且つ合理的な利用に寄与するものであること。 四、 土地を収用し、 又は使用する公益上の必要があるものであること。， 而其司法判例中确定的具体标准对我们更有借鉴价值。

2.1 都市环境整备带来住民全体利益标准

1953年的日本最高法院农地改革案认为， 宪法第29条第3项所称的公共利益， 并不能解释为实际上一定要为公共所使用， 即使征收的结果使得特定个人成为了受益人， 只要政府的整体征收目的是为了公共即可。 日本学界称之为“公共的私用征收”[4]212。 其公共性一般解释为： 由于都市环境整备而带来住民全体的利益， 都市计划实现提升了生活环境， 奠定了公益性基础， 因城市计划的公益性带来具体征收个案的公益性。[5]264-265

2.2 利益比较衡量标准

1973年日光太郎杉案(5)案例概要： 栃木县的日光东照宫(祭祀德川家康神化的东照大神)有被称为“太郎杉”的具有高度文化价值的古树， 当时建设大臣为了拓宽道路， 适用土地征收法20条， 作出包含太郎杉采伐计划的土地征收裁决， 引起反对这个计划的当地住民主张其裁决违法的行政诉讼。 在这个诉讼中， 东京高裁就建设大臣的土地征收裁决， 构建对裁量权行使的方法、 过程违法这一行政裁量的新的法律框架， 取消了该土地征收裁决。中， 通过“可能实现的利益”和“可能失去的利益”反复比较， 认为“太郎杉”作为具有高度文化价值的古树， 一旦破坏将无法挽回， 与实现市民文化追求利益之间进行权衡， 法院最终驳回了该土地征收裁决， 结果县计划变更， 太郎杉得以被保存。(6)东京高判昭和48.7.13行集24卷6、 7号， 第533页。这种利益衡量的标准呈现复杂化倾向， 从物质利益到精神追求、 从单一的便利性到多元化利益， 强调生活的便利性、 自然环境景观、 民族文化价值、 宗教价值等都成为被征地国民的利益诉求， 并有案例中提出与此密切相关的精神损失赔偿诉求。

2.3 利己性变更征收地块的专业性判断标准

这种情况主要是指在具体征地案件中， 特别是在农村地区， 对土地的征收补偿近乎于无偿提供， 在征地计划决定过程中介入其他因素， 如实践中往往有部落长变更法线、 或者当地人协议决定变更法线而将自己的土地包含在事业地或排除出事业地， 由此引发土地所有者的请愿事件。 这类事件中， 被征收土地可能不是专业性技术判断， 可能有某些利己性变更， 对此主张应否定其公共性。[6]

2.4 社会通念裁量标准

赋予行政厅广泛的裁量权， 依据社会通念， 考虑有无可替代性基础上， 判定该土地征收方案的公共性所在。 可见， 日本土地征收判例中对城市规划决定合法性的判断逻辑为： 作为城市规划本身已经过广泛的意见征询等合法程序， 在此规划之下的每个小规划相当于一个个的整体利益叠加， 其具有的公共利益性决定了土地征收的合法性。

在我国农村集体土地征收实践中， 多数情况下公共利益并非双方争议焦点， 在地方性立法中甚至并未将公共利益限定为集体土地征收的限制条件， 如东北、 西南地区的立法。 在2019《土地管理法》第45条修改过程中， 对公共利益界定所列举的情形之一， 因城市开发而进行的集体土地征收有不同意见[7]， 其实质上是对公共利益的认定存在不同理解所致， 我国司法实践中对此很少作出阐释， 一定程度上也影响了公众对于公共利益认定的模糊认识。 以上日本判例对公共利益的具体认定标准值得借鉴。 在调研中， 我们也欣喜地看到我国法院在这方面所作出的努力， 如应彭年诉朝阳区政府信息公开二审案中， 法院判决认为：“一审法院判决认定， 现有证据能够证明本案项目已经取得北京市发展和改革委员会的项目批准文件、 北京市规划委员会的规划意见以及北京市国土资源局用地预审意见等。 本案项目建设目的是改善当地居民的居住环境、 提高居民生活质量， 已取得的立项批准文件、 规划意见、 土地预审意见等文件均确定本案项目为朝阳区分钟寺桥西北侧地区的回迁安置项目， 属于保障性安居工程， 且列入了2013年国民经济和社会发展计划， 故符合公共利益和土地利用总体规划。”(7)北京市高级人民法院(2015)高行终字第2148号。这里对该征收项目的规划合法性依据作出了详细的阐释， 特别是对项目建设目的采用整体利益提升标准阐释， 值得肯定和效仿。 因此， 我国对公共利益的认定， 在立法确立抽象性标准的基础上， 还需要法院在个案中不断丰富公共利益认定的具体标准， 作出更多权威性阐释， 利于提升民众对公共利益认定的认识。

3 损失补偿的公益性和私益性

3.1 补偿原则

对于补偿原则， 立法概括表述为： 适当且合理。 学界以是否以市场价格补偿形成了两种对立的学说： 完全补偿与适当补偿， 前者是指全额补偿被征收财产客观的市场价格， 后者则仅补偿合理的市场价格。 司法实践中的判例对此有较为复杂的解读， 有学者以1953年“农地改革案”、 1973年“仓吉市城市规划案”、 2002年“关西电力变电所用地征收案”梳理了最高法院看似从适当补偿到完全补偿、 再到适当补偿的矛盾态度变化过程， 认为《土地征收法》其实是完全补偿与适当补偿的交错。[8]

3.2 补偿时间

补偿时间包括两个时间点， 一是补偿计算的基准点， 1951年《土地收用法》中下达收用裁决时的价格计算以进行补偿， 2002年《土地征收法》修改为发布事业认定告示时的价格， 并乘以权利取得裁决为止物价变动所得修正率得出的额度。(8)《日本土地征收法》第71条。这种修改有其背后深层的理由， 认为从公共用地的正当性利益需求出发， 不能因征收补偿费用过高而成为公共用地征收的障碍， 土地征收是个人财产应承担的公共负担， 属于该土地所应承担的内在制约， 是被征收土地的积极限制。 最高法院在关西判例中支持了该观点， 以后案例中也延续了这一观点。 如在岡山市计划道路商业化决定等请求事件中， 为了缓解交通堵塞而进行道路整备， 但是财政负担加重， 预算环境严峻， 相关负担具有极高的公共性， 作为土地这一私有财产内在制约应当忍受的性质……道路因为是供一般人们利用的共同设施， 作为道路网为了避免对大家通行造成障碍， 有必要体系化和综合性整备， 该土地的所有者有应当亲自适当整备要利用共同设施予以协力以及负担的社会性责任。(9)平成14年2月19日 岡山地裁 平12(行ウ)10号事件概要：A市经营旅馆的原告，旅馆的土地在a市计划道路区域内，计划决定以来经过30年，旅馆的增改建因基于计划法的限制受到的损失，超过了一般性忍受的范围，对该计划事业施行计划者的被告，请求损失赔偿。对原告的限制不属于道路法所说的因土地取得或使用的损失，因土地价格下降的损失在土地征收时点上被填补，作为原告主张的损失证明没有，驳回原告请求。在这个意义上， 土地征收的损失补偿具有公益性特点， 采取合理补偿原则。 二是被征收土地经过了较长时间而未被征收的情形。 有的土地计划决定超过30年以上， 参照计划区域内事业全体的进展情况， 以及其后社会经济条件的变化， 该计划事业的必要性自身消灭， 但是变更决定未实行而长期搁置， 认为属于伴随公共福祉的实现而课以特别的牺牲。 但藤田宙靖法官认为， 本件建筑限制不能说是特别牺牲， 对于超过了60年长时间被课以负担的情形， 没有考虑期间， 而单纯从建筑限制的程度加以考虑没有必要补偿损失的观点， 大大地存在疑问。”[2]92-93

3.3 补偿范围

补偿范围除包括土地损失本身的补偿之外， 还包括因失去土地所遭受的其他损失， 称之为通常所受到的损失(10)《土地征收法》(通常受ける損失の補償)第88条、 第71条、第72条、第74条、第75条、第77条、第80条及び第80条の二に規定する損失の補償の外、離作料、営業上の損失、建物の移転による賃貸料の損失その他土地を収用し、又は使用することに因つて土地所有者又は関係人が通常受ける損失は、補償しなければならない。， 包括耕地、 房屋、 残地、 沟等， 具体内容区分为金钱补偿和实物补偿， 金钱补偿又分为财产权补偿、 生活权补偿、 精神性损失补偿、 事业损失补偿。 《土地征收法》第88条规定了“通常损失”， 损失补偿主要针对客观价值， 不包括主观价值， 一般解释为不包括精神性损失。 这种观点在早期学说及判例中成为主流， 但后来认可精神性损失的观点出现。 “一般来说， 对精神性损失的补偿可以认为不必要， 但是精神损失的补偿一切都不需要的观点不能采纳， 特殊场合例外地应当有认可的余地。”[9]326-327判例中主要针对三类案件引发对精神性损失补偿必要性的争论： 失去祖先传来土地的精神痛苦； 迁居产生的精神痛苦； 失去文化财产价值的精神痛苦。[2] 129-131判例中相互矛盾的判决已经出现， 如东京迁居请求精神损失补偿案件一审和二审判决不同。(11)东京地裁认为，申请人的迁居是别无选择，因迁居丧失了之前亲密的生活环境，融入新环境需要被迫承受精神和肉体负担，失去常年形成的居住利益，依靠事后的金钱性补偿无法完全再现之前的生活，宪法保障的居住自由是形成人格权基础的重要利益，因征地带来的不是暂时性居住，而是作为终生的住所利益，站在这个立场，具有不是作为单纯的主观性利益能够舍弃的性质。这种与自己生活密切联系的个别性利益，一旦失去，应不能轻易置换其他东西的非替代性的性质，将其作为单纯的财产性损害，相对方知事的主张是失当的。参见东京地决平成15.10.3判时1835号，第34页，转引自西埜章第130页。(12)二审中出现相反的观点："因为迁居到市内附近居住地，和现住居经济性、社会性、文化性同一的地域社会，乃至地缘社会范围内充分可能，因此，不是因迁居而直接失去故乡和居住利益，其精神性、肉体性负担，对土地建筑物的金钱补偿，能够充分填补……金钱补偿或恢复原状是可能的，认为代替性回复或者金钱补偿能够充分填补。"东京高决平成15.12.25讼月50卷8号第2477页。转引自西埜章第131页。总之， 就征收的损失补偿范围， 呈现范围逐渐扩大的趋势， 从直接损失到生活权补偿， 从物质性补偿到精神性补偿， 更加注重人的居住利益、 精神痛苦等方面， 体现了对于人的常住性居住权方面人格权的尊重， 具有重视私权保护的特点。

我国关于农村集体土地的补偿制度。 首先， 补偿原则。 2004《土地管理法》第47条规定， 按被征收土地的原用途给予补偿， 《土地管理法征求意见稿》第47条规定， 按照原用途， 兼顾国家、 集体、 个人合理分享土地增值收益， 给予公平合理补偿， 采用了区片综合地价补偿标准， 应当考虑土地资源条件， 土地产值、 区位、 供求关系， 以及经济社会发展水平等因素综合评估确定， 并根据社会、 经济发展水平， 适时调整区片综合地价标准。 2019《土地管理法》第48条中表述为“征收土地应当给予公平、 合理的补偿”， “至少每三年调整或者重新公布一次”。 由此可见， 我国并未采取按照市场价格完全补偿原则， 而是采取适当补偿原则。 其次， 补偿时间。 从2004《土地管理法》第47条的表述看， 是否比照国有土地上的房屋以征收决定公告之日作为计算基准日， 对补偿的基准时间并未明确。(13)《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条。此外， 我国集体土地征收过程中， 同样存在同一征地项目不同批次腾退搬迁的情况， 有的超过10年以上， 随着土地价格涨价， 带来前后不同批次的被征收人之间的损失补偿的巨大差距。 立法应借鉴日本法和我国国有土地征收补偿的规定， 明确规定基准时间。 第三， 补偿范围。 2019《土地管理法》第48条第2款规定， 补偿范围包括土地补偿费、 安置补助费以及农村村民住宅、 地上附着物和青苗等的补偿费用， 并安排被征地农民的社会保障费用。 将农村农民住宅作为独立的补偿对象， 并规定安排被征地农民的社会保障费用， 可见主要是对土地财产性损失的补偿。 对于精神损失赔偿， 基于我国农村集体土地的公有制性质， 以及我国关于精神损失补偿的司法解释， 不予认可。

总之， 农村集体土地征收的损失补偿， 与日本征收立法相比， 同样蕴含着公益与私益的平衡， 土地用途变更后、 土地开发强度变更后的增值收益如何分配， 是在土地的生存保障功能基础上土地发展权所包含的内容[10]， 基于2019《土地管理法》对经营性建设用地入市土地增值收益分配并未提及， 而是由国务院制定具体办法， 因此， 对土地征收的适当补偿， 需要进一步加以完善。

4 结 语

以上基于日本土地征收的立法学说判例的梳理， 结合我国有关农村集体土地征收立法及其实施进行探讨， 有以下几点可以借鉴：

首先， 公共用地取得遵循强制性前提下扩大权利主体的任意性。 即使在日本土地私有制下， 公共用地的取得基于公益性而具有公权力性， 我国实行土地公有制， 农村集体土地的权利主体有其特殊性， 保护农民土地权益， 需要进一步完善农村集体经济组织法人制度， 探索农民个体成员权与团体权利行使方式， 土地权利主体依据法律规定的条件和程序享有决定是否被征收的权利， 即是任意性的体现。

其次， 公共利益的认定标准需要在司法实践中形成指导性案例。 立法中对公共利益的认定比较原则， 城市开发建设用地可否认定为公共利益争议最大， 日本司法判例首先对规划的合法性进行审查， 逐步确立多元标准。 我国司法实践中应注重结合有关国土空间规划、 土地利用总体规划、 城乡规划、 专项规划等有关立法进行判定， 通过最高法院的指导性案例确立具体标准， 利于为法院审理案件提供可参照的裁判规则。

最后， 损失补偿的基准时间和范围决定土地增值利益的归属。 日本立法对损失补偿的基准时间修改为征收公告之日， 旨在从公共用地的公益性出发， 征收公告之日到裁决之日的补偿利益不属于被征收人。 我国政府获得土地非农使用增值收益后， 主要用于城市基础设施建设， 采用区片综合地价考虑了未来增值空间， 且每三年进行一次调整， 所以采征收公告之日作为基准时间， 与我国采取的适当补偿原则一致， 利于平衡同一地块不同时期被征收人的利益， 防止土地食利者阶层出现。 此外， 在补偿范围上， 随着国民权利意识的觉醒， 新型权利的出现， 补偿范围呈现扩大趋势， 司法实践需因应农民土地发展权的主张作出回应。