民族法治在民族地区社会管理中的地位与作用

杨川渝 ， 廖 钰，2

(1. 西南民族大学 西南民族研究院， 四川 成都 610041；2. 长江师范学院 重庆民族研究院， 重庆 408100)

“民族地区” 泛指我国少数民族聚居的地区， 从法律上来看， 主要是指我国民族(区域)自治地方。 我国是统一的多民族国家， 依法建立了155 个民族自治地方， 相比我国国土总面积，其区域总体上占64%[1](P1-6)。 民族地区在我国社会管理中的特殊性和复杂性[2](P18-28)， 决定了其在国家治理体系中的重要地位。 做好民族地区社会管理与服务工作， 是促进民族地区经济社会发展、 完善国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。 党的十八大报告提出“加强和创新社会管理”①党的十八大报告指出： “加强和创新社会管理， 社会保持和谐稳定” “提高社会管理科学化水平， 必须加强社会管理法律、体制机制、 能力、 人才队伍和信息化建设。”， 2014 年中央民族工作会议提出“民族事务治理法治化”②2014 年中央民族工作会议强调“顺应历史趋势， 把推进民族事务治理法治化做深做实”。的概念， 指明了民族地区创新社会管理的可行模式和努力方向。 其根本的内涵为“民族地区社会管理主体， 要依法管理，要用法律的手段和方法促进民族地区社会良性运行， 推动民族地区重视以法治的手段解决相应的问题”[3]。 习近平总书记在党的十九大报告中指出： “坚持全面依法治国则是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”[4]2018 年中央全面依法治国委员会第一次会议上， 习近平总书记指出： “要坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导， 坚定不移走中国特色社会主义法治道路， 这为新时代中国特色法治建设指明了方向。”[5]那么， 民族法治在民族地区社会管理中处于什么样的地位? 它起到什么样的作用? 厘清这个问题有利于推动民族地区优化社会公共管理理念、 创新社会治理能力。

一、 民族法治在民族地区社会管理中的地位

民族地区社会管理， 是民族地区相应的国家单位针对民族自治地方的政治、 经济、 文化、 教育、 宗教等方面事务所进行的管理性工作[6]。如何化解民族问题， 如何调适民族与国家、 民族与民族之间的关系， 一直是公共治理的重要问题， 处理好民族事务也是民族地区社会管理必须回应的基本问题[7](P31-33)。 由于民族问题的特殊性、 多元性、 复杂性和重要性等特点， 所以民族地区社会管理必须纳入法治化的轨道。

1. 法治是民族自治地方社会管理者处理民族事务的必然要求

民族自治地方要实现社会稳定和发展， 就必须将社会管理的手段纳入法治轨道， 做到“有法可依， 执法必严”。 我国自古以来就是统一的多民族国家， 历史造就了我们国家各民族人民“大杂居， 小聚居” “谁也离不开谁” “多元一体” 的基本格局。 在民族自治地方的社会中，各民族人民长期以来形成了各具特色的交往交流交融体系， 其内在的社会文化规范也在一定程度上起到关键的协调作用。 民族自治地方政府单位在进行社会管理活动中， 不仅要善于吸收那些传统文化的有效、 进步的规范和习惯， 还要引导其在法治的轨道上运行和发展。 要做到这一点， 首先管理主体必须在实施管理的过程中建立起法治思维， 运用法治的力量促进其管理的良性运行，凡事均“以法为先” “依法而治”， 树立法律在解决社会问题中的权威性。

2. 民族法治与民族地区社会管理目标是统一的

社会管理的目标是“协调社会关系， 化解社会矛盾， 解决社会问题， 构建社会秩序， 整合社会资源， 提供社会保障， 规划社会发展”[8](P5-18)。 民族地区社会管理的目标， 除了同一般的国家社会公共管理目标相一致以外， 还有其特殊的目标， 就是促进民族发展、 协调民族关系， 促进民族团结、 解决民族问题， 以铸牢中华民族共同体意识， 达到各民族共同繁荣的目标。民族事务法治化的目标， 就是要促进民族地区民族相关事务管理纳入法治的轨道， 而法治正是当前社会公共管理的重要要求， 是转变政府职能、创新社会治理的题中应有之义。 总之， 处理民族事务是民族地区社会管理的首要任务， 民族法治是民族地区社会管理法治化的合目的性举措。

3. 法治是民族地区社会管理创新的重要手段

现代公共管理学强调， 要运用法治的手段促进公共事务管理的规范化、 协调化、 程序性和稳定性， 主张用法律的手段提升管理的效率， 促进管理目标的实现。 民族地区社会管理、 公共管理， 是国家治理体系整体中居于重要地位的一部分。 其特殊性主要在于， 其对民族事务的处理、协调和管理方面。 在民族地区社会管理中， 运用法治的手段处理民族事务， 既是对传统社会管理思维和方法的超越与创新， 也是处理较为复杂的民族事务的最佳措施， 还是防范化解不可控社会危机因素的内在要求。 在新时代、 新阶段， 创新民族地区社会管理， 就是要不断推进民族事务法治化， 做到“有法可依， 执法必严”， 树立法律的威严， 形成“人人守法， 法守人人” 的地方管理与治理新格局。

二、 民族法治在民族地区社会管理中的作用

1. 民族法治对促进民族地区社会管理规范化起到领航作用

从宏观上看， 国家在管理民族事务中， 重视法治的作用， 是对传统民族事务管理模式的超越。 国家在处理民族事务中， 越是能够发挥法治的作用， 就越是能够实现民族问题的预防和解决。 国家整体推进民族法治， 也给民族地区的社会管理工作法治化提供了可能和基本的遵循。 地方管理要紧跟国家治理， 要在国家治理的整体诉求中， 发挥地方管理的补短板作用， 自下而上地发挥法治的约束性和调节民族关系的效率作用。民族事务法治化在这个过程中， 起到了引领民族地区社会管理的规范化和程序化的作用， 更加有力转变政府职能， 促进社会积极参与到自我管理当中。

2. 民族法治是保障民族地区社会管理目标得以实现的重要举措

上文已经指明， 民族法治与民族地区社会管理目标在一定程度上是弥合的。 国家多次重要会议， 均提出推进法治建设， 在强调民族事务法治化方面也表现出重大的决心。 民族地区社会管理， 最终是要促进民族地区经济社会发展， 满足各民族人民对美好生活的向往， 社会管理越是高效， 社会运行越是畅通， 民族地区的发展必然在法治的轨道上不断前进。 各族人民在法治的高效调节作用下， 更加铸牢中华民族共同体意识， 更加互为倚仗共谋发展， 更能早日打赢脱贫攻坚战， 实现民族地区的小康社会建设目标。 因此，推进民族法治就是推进社会管理终极目标的实现。

3. 民族法治有利于构筑良好的社会管理模式

学术界认为， 社会管理目标应该为“小政府、 大社会”[9](P45-47)， 但是如果缺乏必要的监督和规范作为支撑， 社会管理将很难高效运行，甚至滋生腐败或者社会不公平等问题， 甚至诱发民族问题， 给西方资本主义势力和民族分裂主义以可乘之机， 极不利于社会的稳定和国家的治理。 只有将社会管理的方方面面， 特别是在民族地区社会管理中， 那些涉及民族事务的方方面面纳入法治的轨道， 法代表人民的利益， 代表正义和公平， 法能促进社会和谐和长治久安。 重视法治才能促进社会管理向创新社会治理的转型， 才能为促进民族地区社会发展创造条件。 同时， 法治也为化解、 防范民族地区社会问题的产生提供了科学解决方案。

三、 优化民族地区社会管理 发挥民族法治的助推作用

法治是人类共同创造的文明成果， 依法调整民族关系、 处理民族问题， 是多民族国家的共同选择[10]。 将民族工作纳入法治化轨道， 既是建设社会主义法治国家的客观要求， 又是促进民族关系形成和发展的 “助推器”[11](P2-8)。 当前，应该继续优化和完善民族法治相关的法律法规体系， 可以从以下四个方面入手。

1. 完善民族区域自治法及其配套立法， 提高民族地区社会管理的法治运行效率

法治是社会管理主体绩效评估的重要指标之一， 党的十八届四中全会提出要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容， 纳入政绩考核指标体系[12](P85-92)。 因而， 民族地区的社会管理绩效的提升， 必须回应其社会管理中的法治化建设水平。 民族区域自治法相应的配套法规、 规章、 制度等， 既是促进民族区域自治制度在民族地区社会管理中运行高效以及提升民族地区经济发展、 社会进步、 民族团结的重要保障， 也是民族地区高效社会管理、 有效进行资源配置、 创新社会治理的重要支撑。 因此， 创新社会管理， 推进社会管理主体管理与治理能力高效化、 现代化， 就必须坚持完善民族区域自治法及其配套立法。

2. 转变传统管理视角， 用好用活社会主体与管理主体的互动优势

政府作为社会管理的主要承担者， 其被管理者在民族地区则表现为各民族人民。 社会主体不是毫无生气的管理服从者， 他们也有其自身内在主动性和优势性。 只有将社会主体的优势和需求吸收到社会管理者的管理工作中去， 在互动中以法的程序进行议事， 并将这种模式纳入法治化的轨道进行不断优化， 让各民族人民通过此过程参与到管理决策和法律制定中去， 从而发挥主人翁精神， 以推动更深入地转变政府职能， 发挥其服务精神和协调精神。 通过社会主体与管理主体的互动， 创新民族法治运行模式， 也更加有利于巩固各民族人民团结一体的精神， 达到铸牢民族地区中华民族共同体意识的法治社会管理实效。

3. 强化法治建设， 促进公平正义， 助推民族地区社会管理现代化

民族地区社会管理创新， 是在民族地区当前社会管理的必备条件下， 通过不断提升民族地区社会管理实效， 促进民族地区政治、 经济、 文化和教育等方面事业发展， 维护良好的民族关系，发展民族团结精神， 产生各民族人民共创美好生活的社会收益、 实现国家长治久安的目标。 多民族聚居既是民族地区的一大特色， 也是一大优势， 多元的文化造就了民族地区特有的文化传统优势。 只有通过法治建设， 完善相关的民族法律法规体系， 切实做到公正司法、 严格执法、 人人守法， 社会公平正义的精神就会在社会管理的过程中得以彰显， 社会管理水平才能得以提升， 人民才能安居乐业以追求更美好的生活。

4. 依法进行社会管理， 做到“干预有道、管理有方”

法治精神， 就是要切实树立按照法律法规的基本要求办事， 民族地区社会公共管理必须依照法律的授权和规定进行行为。 法是人民意志的表现， 是被认可的社会规范， 具有强制性， 违法将受到相应的追责。 因而， 新时代依法治国的基本国策下， 民族地区社会管理必须在法治的轨道运行， 这同时也有利于管理主体明确自身的权力和工作范围， 做到干预社会事务的法律授权性， 管理事务及程序方法的合法性、 规范性[13](P16-21)。只有在法治的轨道进行社会管理， 才能引导民族地区人民正视法治精神， 凡事以法律为准则。 这样也能够推进激发民族地区的社会活力， 促进社会发展和文明进步。 总之， 只有依照法律的授权、 程序和规定进行社会管理事务， 才能实现管理得法、 推进社会和谐、 巩固民族团结、 提升人民幸福。

四、 结语

创新社会管理的关键是转变政府职能， 促进社会管理手段向社会治理模式的创新与升华。“社会治理” 作为一种社会管理的新思路， 其内涵仍然是在社会管理的框架下构建的。 社会管理的主体除了以政府单位为主体， 还有其广义下的主体即社会力量的参与性管理， 从这个角度上来说“社会治理” 是广义的“社会管理”。 民族地区社会管理长期以来以政府主导为特色， 管理缺乏社会活力， 社会监管、 社会干预、 社会控制较多， 放权及社会组织参与较少。 吴大华认为：“新时代的社会主义民族法制建设要以党的十九大精神为指引， 深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想， 着力构建更加完备的民族法律规范体系、 更加高效的民族法治实施体系、 更加严密的民族法治监督体系、 更加有力的民族法治保障体系。”[14]当前民族地区社会管理主体必须深入进行社会体制机制改革， 重视法治精神的引领性作用， 加强民族法治意识宣传与教育， 重视民族地区公民守法、 敬法、 讲法行为模式的培养， 将法治的精神贯穿到创新社会管理的方方面面。