以精准有效问责强化制度执行

文_ 庄德水

制度的生命力在于执行。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调：“要以有效问责强化制度执行，既追究乱用滥用权力的渎职行为也追究不用弃用权力的失职行为，既追究直接责任也追究相关领导责任。”这个重要论述，不仅从国家治理层面拓展了问责工作的视野和思维，而且从全面从严治党层面增强了制度执行的保障力量。也就是说，我们要主动跳出对问责工作的传统认识，从讲政治高度认识和研究有效问责对于制度执行的重要性以及制度执行问责机制的设计思路。

一、以有效问责强化制度执行的实践逻辑

我们党一直重视制度执行，促进把我国制度优势转化为治理效能。特别是党的十八大以来，制度执行成为全面从严治党的“硬核”力量，推动制度治党向纵深发展。

在理论层面，党中央强调制度执行的重要性、制度执行问责的政治价值，实现有效问责与制度执行相统一。这事实上回答了两个重要问题。一是制度执行的硬约束是什么。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上指出：“要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。”在十八届中央纪委六次全会上他进一步强调：“要完善和规范责任追究工作，建立健全责任追究典型问题通报制度，把问责同其他监督方式结合起来，以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位。”二是制度执行力的保障是什么。在党的群众路线教育实践活动总结大会上习近平总书记进一步指出：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。”“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”在党的十九届四中全会上，他进一步强调，要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。这两个问题都释放出失责必问、问责必严的强烈政治信号，其落脚点都离不开问责。

在制度层面，不断扎紧扎牢制度的笼子，出台完善一系列党内法规制度，为强化制度执行提供了工作依据。党的十八大以来，中央制定修订的党内法规的数量，占现行中央党内法规的71%，其中一些重要党内法规制度对制度执行提出了问责要求。《中国共产党党内监督条例》（2016）规定，党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）规定，党的各级组织和纪律检查机关要加强纪律执行情况的监督和检查，坚决防止和纠正执行纪律宽松软的问题。《中国共产党问责条例》（2019）规定，问责内容包括贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力、不遵守重大事项请示报告制度、党的政治建设工作责任制落实不到位等问题。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）则要求地方各级党委对本地区党内法规执行工作负主体责任，应当坚决贯彻党中央决策部署以及上级党组织决定，带头严格执行党内法规，并领导、组织、推进本地区党内法规执行工作，支持和监督本地区党组织和党员领导干部履行执规责任。这些党内法规制度规定，既明确了制度执行的政治要求，也明确了制度执行不力的问责后果，明确了制度执行问责的重点和方向，为新时代建立健全制度执行问责机制提供了工作遵循。

在实践层面，不断强化制度执行问责机制，严肃惩治违反制度规定、制度执行不力等行为，彰显制度执行的权威性。以2012年12月出台的《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》为切入口，党中央以上率下解决制度执行“老虎吃天不知从哪儿下口”的问题，形成了层层落实制度责任、层层传导执行压力的工作新格局。中央八项规定是一项严肃的制度，为了保证该制度得到执行，党中央处理了一批又一批违规干部。据中央纪委国家监委通报，仅2020年2月全国（不含湖北省）共查处违反中央八项规定精神问题8737起，处理13463人，给予党纪政务处分6013人，查处形式主义、官僚主义问题6483起，处理10231人。可以说，中央八项规定精神之所以能够得到贯彻落实，其关键在于问责是动真格的。与此同时，坚持失责必问、问责必严，压实管党治党的政治责任。数据显示，自2014年1月至2017年8月，全国共有6100余个单位党委（党组）、党总支、党支部和6万余名党员领导干部被问责，其中既有乱用滥用权力的渎职行为、也有不用弃用权力的失职行为，既有直接责任，也有相关领导责任。从实践成果来看，问责的有效性越来越强，问责的威慑力日益显现。

二、有效问责是强化制度执行的政治保障

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。党的十九届四中全会通过的《决定》强调，各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。全党全社会特别是党员领导干部这个“关键少数”要切实执行制度，既要靠内在自觉，又要靠有效问责。问责既可以唤起党员、干部的责任意识，又可以向党员干部施加责任压力，为强化制度执行提供政治保障。

有效问责是强化制度执行的认识机制。思想是行动的先导，树立制度意识是制度执行的思想基础。现实生活中，有的党员领导干部仍然不收手、不收敛，甚至有的严重违纪违法，其要害在于制度意识缺失。有的党员领导干部仍受人治思维影响，习惯于以言代法，不习惯用制度管权管人管事，甚至将个人意志置于制度之上，妄图突破党纪党规的约束。从当前党内法规制度的执行情况来看，一般的制度执行模式是先由中央颁布制度，接着由各级党组织逐级传达精神，然后组织党员集体学习或个体自学，最后纳入工作计划或形成实施方案。在这一过程中，制度意识的形成是一个正向的观念灌输过程，受教育、宣传、学习、培训机制的限制，不同党员领导干部会形成不同的制度观念。与之不同，问责是一个事后追责机制，在问责过程中，制度意识的形成是一个反向的行为刺激过程。事前的宣传教育可以提高党员领导干部的思想觉悟，让党员领导干部知晓制度的目标和追求的高线，事后的责任追究可以强化党员领导干部的责任意识，让党员领导干部知晓制度的红线和行为的底线。动员千遍，不如问责一次。只有使问责真正严起来，才能达到“问责一个、警醒一片”的震慑效果。有效问责无疑能够倒逼党员领导干部从内心深处树立对制度的敬畏，从思想深处认同制度的权威，进而主动用制度约束自己，真正达到“从心所欲不逾矩”。只有坚持制度面前人人平等、制度执行没有例外，对失职失责行为敢于亮剑，对不担当不作为现象敢于惩治，才能让制度发力生威，使尊崇制度、执行制度成为党员、干部的行为规范和价值追求，筑牢制度执行的思想根基。

有效问责是强化制度执行的纠偏机制。当前，制度执行偏差是一个通病，主要有以下形式。一是消极性执行，主要表现为缺乏政治意识，没有充分认识制度执行的重要性，缺乏制度执行的积极性、主动性，以致制度只能说在嘴上、写在纸上、挂在墙上、晒在网上，就是落实不到行动上。二是选择性执行，主要表现为缺乏大局意识，从本地区本部门利益出发，对自身有利的制度规定就执行，对自身不利的制度规定就不执行，甚至在执行中搞双重标准，制度要求严格时就执行，稍一放松就不执行，或者在执行时喜欢讨价还价，容易的就执行，有难度的就不执行，千方百计规避监督。三是抵抗性执行，主要表现为缺乏核心意识，漠视具体制度规定，不愿执行制度规定，阳奉阴违，我行我素，甚至超越制度的限制和约束，以致制度规定在具体执行过程中陷入“空转”。四是变通性执行，主要表现为缺乏看齐意识，没有全面理解中央政策和制度要求，以“结合实际”或“特殊化”为借口，另搞一套有利于自己的“土政策”“土办法”，甚至打着改革创新的旗号对党中央的决策部署和制度要求随意变通，以致党中央的决策部署和制度要求在贯彻中严重走样变形。以上问题严重影响了制度本身的权威性和有效性。要解决这些问题，必须发挥问责的威慑力，让失责必问、问责必严成为管党治党的常态，一旦出现消极性、选择性、抵抗性、变通性等制度执行偏差的苗头性、倾向性问题，就及时采取措施加以纠正。

三、以有效问责强化制度执行的实践策略

新时代要以有效问责强化制度执行，既要发挥问责本身的威力，体现一般问责工作的规范化、科学化，也要从制度执行要求出发，体现制度执行问责工作的精准性、独特性。

建立健全制度执行问责机制。在问责体系方面，目前与问责有关的专门性党内法规制度包括《中国共产党问责条例》（2019）、《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》（2019）、《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（2015）、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（2010）、《党政干部问责暂行规定》（2009）等。除此之外，其他一些重要党内法规制度在工作原则或主要内容中涉及制度执行的责任要求和问责规定。可以说，当前制度执行问责规定已成为党内法规制度内容的一个标配，制度执行问责机制已初具成型。在此基础上，要进一步完善制度执行问责机制的内在要素，比如问责主体、问责对象、问责程序、问责后果、问责反馈等内容，真正把制度执行问责贯穿于制度建设之中，进而融入政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，让每一项党的建设都有相应的制度执行问责保障。与此同时，要对制度执行作出可量化、可考核、可追责的具体规定，让制度执行本身有标准和参照。在具体应用中，制度执行问责要坚持政治引领，从增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的高度来审视制度执行的有效性，不能把制度执行简单地理解成传达学习、方案制定等规定动作，而要从是否达到政治效果、法纪效果、社会效果来审视制度执行情况，见人见事，确保根本制度、基本制度、重要制度在执行过程中不走样。问责要针对不同党内法规制度内容以及制度执行环境，分析制度执行过程中出现的表层性问题和根源性因素，切中制度执行偏差问题的命门，提出相应的问责要求，杜绝庇护纵容。更重要的是，问责制度本身也有一个执行到位的问题，要保证问责不纵不枉，精准有效，以问责制度的有效执行保证制度执行问责的顺利进行。

建立健全制度执行评估机制。制度评估是以有效问责强化制度执行的有力抓手。党的十八大以来，一些地方党和政府创新开展制度廉洁性评估工作，重点对制度的程序设计、责权统一、职权设置等内容进行评估，评估结果对开展制度执行问责提供了工作支持。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）规定：“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任，推动党内法规实施。”该规定明确了评估的重点是执行情况和实施效果，其目的是督促执行责任、推动制度执行。制度执行评估具有法定性，可以对制度本身进行全面“体检”，全面考察某项制度的执行情况，发现制度执行偏差背后的体制性机制性因素。当前，要进一步创新制度执行评估机制，重点是创新评估方式，改变以往自上而下的调研检查方式，综合运用对照检查、专家评估、社会评估、分析性评估、预测性评估等方式开展评估工作；要优化评估结果的运用，针对评估发现的问题和提出的可行性建议采取相应的反馈措施，要求相关责任部门和负责人及时反馈整改或改进情况，形成人人有责、人人尽责的工作局面。

建立健全制度执行的监督机制。习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”在十九届中央纪委四次全会上他进一步强调：“要完善全覆盖的制度执行监督机制，强化日常督察和专项检查。要把制度执行情况纳入考核内容，推动干部严格按照制度履职尽责、善于运用制度谋事干事。”加强对制度执行的监督，首先要聚焦“关键少数”，强化近距离、常态化、全天候的日常监督，通过实地调研、听取汇报、个别谈话、列席民主生活会、提出纪检监察建议等多种形式，掌握第一手鲜活资料，精准分析研判政治生态。与此同时，要坚持结果导向，把制度执行责任落实到个体，通过严格的考核评价机制，把制度执行情况纳入责任制考核和述职考评范围，作为党员领导干部年度考核评定、提拔和评先评优的重要条件。

建立健全容错纠错机制。习近平总书记针对容错纠错提出“三个区分开来”原则，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。由此可见，对于在制度执行过程中存在的问题，要综合考虑问题发生的主观动机、客观条件、程序方法、问题性质、后果影响、处置行为等情况，认真甄别、准确研判，并视情节对具体执行人员给予问责、减责、免责。容错纠错机制旨在保护那些作风正派又坚决执行制度的干部，宽容干部在制度执行中的失误，解决干部执行制度的“后顾之忧”。

总之，以有效问责强化制度执行，要立足于国家治理体系和治理能力现代化，凝聚执行制度的思想自觉、政治自觉、行动自觉，真正把制度执行转化成党员干部内心深处的坚定信仰。