海岛生态补偿研究综述

崔旺来,奚恒辉,陈骏玲

(1.浙江海洋大学经济与管理学院 舟山 316022;2.浙江海洋大学海洋科学与技术学院 舟山 316022)

0 引言

生态补偿是以促进人与自然和谐发展为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,以政府和市场等手段,调节相关者利益关系的制度安排[1]。生态补偿机制是建设生态文明的八大制度之一,建立健全生态补偿机制是落实我国生态文明体制改革的重要抓手,也是实现习近平生态文明思想的必要环节[2]。目前,无论是在学术研究[3-6]还是国家政策制定方面[7-9],生态补偿的关注和应用都越来越广泛。国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出到“2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖”[7]。

海岛是我国国土的重要组成部分,也是重要的生产、生活、生态空间和载体,更是海洋保护与利用的重要支点[10]。海岛生态环境脆弱,一旦遭受破坏难以修复[11-12]。但是近年来,随着人们对海岛资源利用和开发程度的加剧,海岛岛体破坏,植被砍伐等现象层出不穷,海岛生态系统面临着严峻的挑战。《全国海岛保护工作“十三五”规划》指出“开展海岛生态服务功能价值评估、生态损害和生态补偿研究”[13]。但是,相比于流域、森林等领域,海岛生态补偿的研究和实践都还比较缺乏。此外,在海岛生态补偿的研究和实践过程中也逐渐出现一些问题困扰着研究者和决策者。因此,需要对海岛生态补偿现有的研究成果进行系统、全面的梳理和总结,为海岛生态补偿的进一步研究和实践提供参考和依据。

1 海岛生态补偿内涵

“生态补偿”这一概念与西方国家“生态系统服务付费”(Payment for Ecological Services,PES)比较接近。国际上比较主流并产生较大影响的关于PES的定义是Sven Wunder[14]对PES的定义,即PES是生态环境服务使用者和生态环境服务提供者之间的自愿交易,这种交易是以协定的自然资源管理方式获得外部生态环境服务为支付的条件。它的原则是生态系统受益者向生态系统服务提供者支付相应费用,以激励服务提供者持续提供生态系统服务。国内的生态补偿理论是在对森林生态效益补偿和矿区恢复等实践探索中逐步演化并发展起来的[15]。随后生态补偿在山水林田湖草等生态系统治理和生态保护修复中得到广泛的研究应用并取得了显著效果。海岛是重要生态功能的储存库[16],是兼具海洋和陆地特点的生态空间[17],是海洋经济发展的重要依托,是构建海洋生态文明的蓝色屏障[18]。目前,我国海岛资源开发利用的程度不断加剧,生态补偿作为海岛生态环境保护的重要措施之一逐渐得到重视和应用。但是由于各学者学科背景的差异以及研究领域的不同,海岛生态补偿的概念尚未形成比较统一、公认的界定标准。

李峰[19]认为无居民海岛开发过程中的生态补偿机制,就是按照“谁破坏、谁恢复,谁受益、谁付费”的原则,要求生态破坏者对受损或者由于保护而放弃未来价值的生态环境进行补偿,或者通过财政转移支付来修复无居民海岛开发过程中造成的生态环境损坏,最终实现人类社会与自然界的和谐发展。李晓冬等[20]认为海岛生态补偿是通过生态补偿机制来发挥作用,达到“破坏者赔偿、使用者付费,保护者补偿”的效果,从而保障海岛产业发展和生态环境保护相互促进、相互协调的一种制度或机制。李锋与李晓东等学者是国内最早思考和研究海岛生态补偿的一批学者,他们对海岛生态补偿的内涵界定同时包含了海岛生态的损害性赔偿和海岛生态的保护性补偿,没有将两者区分开。另外一些学者则认为海岛生态补偿更侧重于一种激励性的手段,强调“保护者补偿”这个原则。如马骁骏等[21]认为海岛生态补偿机制的实质应该是一种协调各方利益、鼓励海岛生态保护、促进海岛地区全面可持续发展的环境经济政策。刘超等[22]认为无居民海岛生态补偿是指政府及海岛管理部门将海岛生态保护成本、开发机会成本及生态服务价值纳入核算体系,通过财政转移支付、专项经费或市场交易等行政及市场方式,对无居民海岛开发商的生态保护行为给予合理补偿的一种促进海岛生态保护的激励手段。

总的来看,海岛生态补偿的内涵分为两个方面,一方面是海岛生态破坏者对遭受损害的群体和个人进行损害性赔偿,以减少海岛生态损害行为;另一方面是生态受益者、使用者对海岛生态的保护者进行激励性补偿,以促进保护海岛生态行为,增加海岛生态效益。但是随着生态补偿机制的研究和发展,海岛生态补偿的内涵也更加强调对生态保护者进行激励性补偿这个原则。

2 海岛生态补偿主客体

生态补偿主客体研究即“谁补偿谁”,为构建生态补偿机制的关键点,是后续补偿机制深入实施的重要支撑[23]。生态补偿的本质是对许多利益主体之间的责任和权利的一种平衡和再分配机制[24]。海岛生态补偿主客体的界定是海岛生态补偿实施的前提和基础,一些学者对此进行了研究。

马骁骏等[21]以受益和损益为标准进行海岛生态补偿主客体的划分。将相关利益群体分为“损害者”“受损者”“受益者”“生态保护者”。其中“损害者”指的是对海岛生态环境造成破坏的群体或个人。“受损者”包括两方面,一是由于海岛生态破坏遭受损失的直接或间接受损者,二是因保护生态而失去发展机会的利益受损者。“受益者”是指直接或间接受益于海岛生态环境的群体或个人。“生态保护者”指的是对海岛生态进行保护并做出贡献的个人或群体。姚秋芬[25]在进行中国海岛旅游开发生态补偿机制研究时,认为海岛生态补偿的主体包括在海岛旅游资源开发利用过程中获得了相应的利益却没有承担相应责任的企业和个人、各级政府和海岛旅游资源管理行政部门以及涉及环境保护的非政府组织等,客体包括由于海岛环境破坏遭受损失的海岛当地居民以及生态环境本身。肖建红等[26]通过研究海岛旅游绿色发展生态补偿标准,阐述了海岛旅游的生态补偿机制,明确了相关主客体,认为生态补偿的主体是进入景区并消费生态资源和产品的各类游客,客体则是提供生态资源以及维护海岛生态系统的管理者和其他个人或组织。本研究也搜集了一些海岛生态补偿相关实例进行研究(表1),以进一步明确海岛生态补偿的主客体。

表1 部分海岛生态补偿研究案例

从现有的研究和实践来看,海岛生态补偿主客体的确定是按照“破坏者赔偿、使用者付费,保护者补偿”的原则进行。如马晓骏[21]、姚秋芬等[25]以及表1中实例1,强调在海岛开发过程中对海岛生态造成损害的个人和群体对海岛生态进行损害性补偿(赔偿)。而肖建红等[26]以及表1中实例2、实例3,认为作为海岛生态的使用者或受益者(游客等)要对海岛生态系统进行付费补偿。此外国家作为海岛生态系统的所有者以及国民意志的代表,需要对海岛生态环境负责,即如表1中实例4、实例5、实例6体现的则是国家或地方通过纵向转移支付的方式对海岛生态的保护者(地方政府或个人)进行补偿,以激励和促进其对海岛生态进行保护和修复的行为。

综上,海岛生态补偿的主体包括海岛生态的受益者、使用者以及对海岛生态环境造成破坏的个人或群体,客体则是海岛生态环境的保护者、利益受损者以及海岛生态环境本身。总之,海岛生态补偿主客体的界定应该根据相关利益群体在海岛生态损害或保护中的责任和权利关系加以确定。

3 海岛生态补偿标准

补偿标准是生态补偿的核心,关系到补偿的效果和可行性[15],合理的补偿标准能够充分调动生态服务提供者参与生态保护的积极性[32],同时生态补偿标准测算量化是实施生态补偿机制的关键和难点[33]。生态补偿的标准过低则会导致生态补偿制度效率低下,若补偿的标准过高,则会导致相关利益方失去生产积极性[34]。

总的来看,目前生态补偿标准核算主要有基于生态系统服务价值的核算[35-37],基于机会成本的核算[38-40],以及基于意愿调查(支付意愿、受偿意愿)的核算[41-43]。也有一些学者运用多种方法综合评估生态补偿标准[44-46]。生态系统服务价值法是通过对生态系统所提供的服务价值进行量化估算,进而确定相应生态补偿标准的一种方法。机会成本法则是通过对生态保护者由于保护生态环境而丧失的机会成本或应有的收益进行估算,从而计算生态补偿标准的一种方法。根据Macmillan的研究结果,生态补偿的补偿标准是与生态系统服务的提供者的机会成本直接相关的[47-48]。意愿调查法是通过对生态补偿中各相关利益群体的支付意愿和受偿意愿进行调查,进而确定生态补偿标准的一种方法。

在海岛领域,生态补偿的研究和实践都还比较缺乏,在已有的一些海岛生态补偿研究和实践中,基本上也是采用以上几种方法进行生态补偿标准的核算。如肖建红等[28]运用生态系统服务付费法和条件价值法对普陀山岛、桃花岛等4个海岛旅游生态补偿标准进行了估算。肖建红等[49]运用海洋渔业生态标签制度(MFELS)、生态系统服务付费(PES)和市场替换法(MRM)对海岛旅游绿色发展生态补偿问题进行了研究。汪运波等[27]通过生态足迹法估算了海岛型旅游目的地生态补偿标准。

这些关于海岛生态补偿标准的核算方法各有利弊及其适用范围。对于能够估算生态系统服务价值或损害价值的海岛可采用生态系统服务价值法。这种方法计算客观,结果能够很大程度上反映生态补偿价值,但是数据需求大,计算复杂。对于难以直接估算海岛生态系统服务价值或生态损害价值的可以采用机会成本法估算海岛生态保护者和生态“损益者”损失的机会成本从而计算生态补偿标准,或者采取条件价值法来了解利益相关者的支付意愿和受偿意愿从而估算生态补偿标准。目前这两种方法应用比较广泛,但是操作过程中受人为因素的影响较大。在实际的应用过程中,通常会采取两种及以上的方法来综合估算海岛生态补偿标准。此外,海岛生态补偿的实例还非常匮乏,应该增加海岛产权交易实例和海岛生态补偿实例,推动海岛生态补偿标准核算体系的完善。

4 海岛生态补偿方式与途径

通过哪种方式或途径进行补偿对海岛生态补偿结果的好坏有着直接影响。制定补偿方式时,首先应该考虑补偿方式是否符合实际主体的属性以及补偿对象的属性,其次还应考虑实际的开发活动类型、补偿方式的实际可行性、补偿方式的可持续性等[50]。

目前,海岛生态补偿的主要方式包括资金补偿、实物补偿、政策补偿等。其中,资金补偿是最直接的补偿方式,应用也最为广泛。目前海岛生态补偿领域最主要的资金补偿方式包括海岛游客对海岛居民支付的现金、资源使用费、生态破坏赔偿金等;实物补偿能够提高物质使用效率,解决受补偿者部分生产要素和生活要素,改善受补偿者的生产和生活条件,增强生产能力[51],主要包括海岛生态破坏者或生态“受益者”对生态“损益者”提供同一实物或等价实物的补偿。政策补偿是上级政府对下级政府的权力和机会补偿。具体分为两个方面:一是国家授权地方政府,可以根据本地区海岛开发的实际情况,具有制定政策的优先权和优惠待遇。二是各级政府对补偿客体实施优惠政策[25]。

生态补偿途径包括政府补偿途径和市场化补偿途径。目前,我国海岛生态补偿仍然是以政府为主导,比如“蓝色海湾整治行动”专项资金以及“中央海岛和海域保护资金”。政府补偿途径对生态补偿有较大的推动作用,但是也逐渐暴露出资金缺口大、覆盖不够全面、补偿差异化体现不足等问题。陈燕玉[52]认为在新时代应当完善生态补偿机制,大力引进市场化补偿方式。李文华等[53]认为政府要加大对企业的激励,提供资金、技术等支持,并鼓励、引导企业和社会建立生态补偿基金,以促进补偿途径的多样化。此外,2018年12月《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中也明确指出“亟需建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制,激发全社会参与生态保护的积极性”[8]。因此推进海岛生态补偿市场化势在必行。

5 海岛生态补偿政策与法律

生态补偿的政策与法律既是生态补偿的实践表现,也是生态补偿的支撑以及实施依据。本研究按照时间顺序梳理了国家及地方关于海岛生态补偿的一些主要的政策与法律。为海岛生态补偿的进一步研究和实践提供参考。

自1990年国务院发布的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》首次提出“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁利用谁补偿”的环境保护方针后[54],我国的生态补偿在政策和法律层面陆续发展起来。随后《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、“十七大报告”“十八大报告”、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都对生态补偿机制建设提出要求,指明方向。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”,这在法律上对生态补偿进行了明确,从此我国生态补偿机制建设迈上一个新台阶。随后国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出,“加快推进法制建设,研究制定生态保护补偿条例,鼓励各地出台相关法规或规范性文件,不断推进生态保护补偿制度化和法制化”[7]。2019年《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》提出“到2020年,市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立,全社会参与生态保护的积极性有效提升,受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境初步形成”[8]。这极大地推进了生态保护补偿的市场化进程。2019年11月国家发展和改革委员会关于印发《生态综合补偿试点方案》提出“到2022年,生态综合补偿试点工作取得阶段性进展,资金使用效益有效提升,生态保护地区造血能力得到增强,生态保护者的主动参与度明显提升,与地方经济发展水平相适应的生态保护补偿机制基本建立”[55]。各种政策法规的出台使生态补偿逐渐走向规范化和制度化(图1)。

图1生态补偿国家层面的主要政策与法律

海岛生态补偿的政策法规是在国家生态补偿总体政策法规下发展的。2010年3月《中华人民共和国海岛保护法》正式实施,海岛保护正式进入法制化的轨道。随后2012年4月,《全国海岛保护规划》中明确指出“国家依法安排海岛保护专项资金,用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动,国家在海岛收取的各类生态补偿资金要专项用于海岛生态保护与恢复”[56]。2017年2月《全国海岛保护工作“十三五”规划》出台,明确指出“开展海岛生态服务功能价值评估、生态损害和生态补偿研究”[13]。期间各地也出台了一些关于海岛、海洋的生态补偿政策法律,如,2018年4月厦门出台了《厦门市海洋生态补偿管理办法》;2019年6月山东出台了《山东省海洋生态补偿管理办法》,7月出台了《山东省长岛海洋生态保护条例》;2019年10月广西出台了《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》。这些条例或办法都对海域海岛生态补偿机制的发展和实施进行了规定。海岛生态补偿制度的完善和发展离不开相关政策法律的支撑,加快出台海岛生态补偿的法律法规,推进海岛生态补偿制度化和法制化任重道远。

6 总结与展望

21世纪是海洋的世纪,海岛是海洋的重要组成成分,建设海洋强国离不开对海岛的科学开发与保护。随着人类对海岛的进一步开发利用,海岛生态问题日益受到关注,而海岛生态补偿作为海岛生态保护和海岛可持续发展的有效手段和机制,必将得到更广泛和深入的研究。目前学者对海岛生态补偿的研究已形成一定基础,海岛生态补偿的研究体系已经初步构建;补偿的内涵已有比较明晰的认识;补偿的主客体得到初步的界定;补偿标准的估算方法有一定的应用;补偿方式不断拓展。但是总的来看,海岛生态补偿无论是理论研究还是实际应用仍非常薄弱,一些关键问题尚待深入研究。

加强海岛生态补偿研究跨学科交流合作。海岛生态补偿不仅涉及海岛生态保护,还涉及海洋经济发展、陆海统筹治理、社会公平等其他方面。如海岛生态补偿主客体的界定涉及法律关系的确认以及产权的界定;补偿标准的核算涉及生态评估、经济核算;补偿方式的选择涉及社会效益、政府管理等。因此,需要综合应用生态学、经济学、地理学、法学等学科的知识来研究海岛生态补偿。加强跨学科、交叉融合的研究也有利于海岛生态补偿研究进一步向纵深发展。此外,还要加强遥感等地理信息技术在海岛生态补偿中的应用,同时运用统计与计量分析手段推动海岛生态补偿研究向科学化、精确化发展。

完善海岛生态补偿标准核算体系。补偿标准的确定是海岛生态补偿的核心也是难点。总的来看,专门针对海岛生态补偿标准的研究和实践都还十分匮乏,对于已有的几种生态补偿标准核算方法,应该根据其适用性、可行性以及具体情况选择应用。未来,海岛生态补偿标准的核算应该更加科学化、系统化,要进一步应用地理信息技术、经济学和生态学领域的最新研究成果,拓宽海岛生态补偿的核算方法,使海岛生态补偿标准的核算系统化和规范化,并建立海岛生态补偿标准核算体系。

拓宽海岛生态补偿方式。目前海岛生态补偿仍然是以国家的专项资金补偿以及财政转移支付为主,这在一定程度上支持了海岛生态的保护,但也限制了海岛生态补偿的进一步发展。因此,未来的海岛生态补偿既要加大中央政府财政转移支付力度,加强地方政府与海岛管理部门对海岛生态补偿的支持力度,更加充分发挥市场资源配置效率,比如进一步建设生态资源的产权交易市场、完善自然资源有偿使用制度等。积极调动民间资源和力量,努力探索多元化、市场化的海岛生态补偿方式和资金渠道。

丰富海岛生态补偿实例,加快海岛生态补偿法制化。目前海岛生态补偿的实例和产权交易的实例都还十分匮乏,导致海岛基础数据严重不足,这在很大程度上制约了海岛生态补偿标准的核算以及市场化运行的步伐。因此政府应该进一步引导海岛产权交易,完善产权交易市场,大力推广海岛生态补偿制度在海岛生态保护相关领域的应用和实施,推动海岛生态补偿市场化。建立海岛生态补偿的资料库、数据库,为补偿的进一步实施和研究提供支撑。此外,还要进一步完善海岛生态补偿政策法规体系,加快海岛生态补偿制度化、法制化进程,为海岛生态补偿的实施提供制度保障。