流域生态补偿的含义及特点

张景然 田欣宇

（山东理工大学，山东淄博255000）

1 流域生态补偿的内涵

概括地说，流域生态补偿概念包括2层意义，即人类与水的关系、人与人的关系。其中，人与水之间的关系，是流域生态补偿的本质性问题，是对流域生态环境的补偿；人与人之间的关系，是流域生态补偿的延伸层面，是流域生态保护的外部化、对流域生态补偿更为深入的理解。流域生态补偿的目的在于保护流域的生态系统功能，积极地促成人类与自然的和谐关系［1］。作为制度，其把流域生态系统的服务价值或生态保护、生态损坏和发展机会成本作为依据，并通过财政、税收、市场等一系列手段，最优化生态保护者与受益者、破坏者的经济利益关系，从而使生态保护者与受益者之间的关系得到最佳的平衡。这一定义包括流域生态补偿定位、基本特征、补偿内容、政策路径和补偿范围等一系列重要内容，具体表现为4个特征。

第一，补偿涉及的利益相关者全面。根据“谁开发，谁破坏，谁受益，谁污染，谁保护，谁恢复，谁补偿，谁付费”的原则，流域环境与自然资源环境的外部费用由开发利用人承担，实行流域生态环保职责，补偿有关耗损，并为占用流域环境容量而支付费用，流域生态保护受益人有义务向流域生态保护人支付费用。

第二，补偿内容广泛。一是对已经被破坏的流域生态环境进行补偿，称为恢复和治理费用补偿；二是对未被破坏的流域生态环境进行补偿，即污染防治和保护费用补偿；三是对因保护流域生态环境受到负面影响而遭到负面影响的居民进行补偿，即发展机会的成本。

第三，补偿方式灵活。根据我国情况，流域生态补偿的大原则是由政府引导，市场调节，因此，补偿方式包括国家财政补贴、财政转让支付、税收减免、税收返还、国家和地方扶持建设工程、技术交流及人员训练等方面，通过生态补偿政策和企业核算系统的结合以提升企业者的社会责任，引导生态补偿市场化运营［2］。

第四，补偿有法可依。律法为政府贯彻执行关于生态补偿的方针和政策提供了保障，人们对流域资源的开发利用行为也得以规范和约束。

2 流域生态补偿的不同学科诠释

2.1 环境经济视角下的流域生态补偿

流域生态补偿机制是对环境经济“污染者支付”经典原则的延伸和应用，其涉及流域生态环境保护领域。其内容有：在一些政策措施的支持下，流域生态保护实现外部化，而生态保护的成果则由生态保护的“受益者”承担；制度的设计会刺激这种流域生态环境的足够供应，同时也会解决流域生态环境中这种特殊的公共物品消费“搭便车”问题［3］；制度创新为流域生态投资者提供了合理的报告，激发了流域上下游人们投资生态保护，从而使生态资本升值。

2.2 流域管理视角下的流域生态补偿

在流域管理的视角下，基于可持续发展理论，利用和保护或修复水资源协议，以复原和保持流域水资源服务功能，对开发与保护工作中利益主体之间的外部问题进行补偿和赔偿，通过政府、市场、法律等手段，实现可持续的流域管理和水资源可持续利用。简单地说，流域生态补偿实质上是重新安置资源，调整和改善自然资源的开发使用或保护生态环境的相关生产关系，最终促进自然环境保护与社会生产力发展。

2.3 财政视角下的流域生态补偿

从财政角度来看，流域生态补偿研究主要是解决“如何进行补偿”问题，包括政策路线选择和资金来源管理等。以政府为主体的生态补偿政策，包括公共财政、税收及专项资金、税收优惠及发展援助政策、经济合作政策等，以引导市场参与生态补偿政策，包括市场一对一交易、可配额市场交易、生态标志（环保）等。在资金管理上，要把握5个主要内容：一是建立公共产品标准开支体系，以确保生态系统的自然平衡；二是建立以提高资金利用绩效为目的的生态补偿工具系统；三是建立以衡量资金用于最终利用的生态补偿标准制度；四是建立资金保障制度，以确保公共产品的基本需求；五是以提高募资绩效为目的的生态服务的功能交易［4］。

2.4 社会学视角下的流域生态补偿

从社会学的角度分析，流域生态补偿就是基于保证公正，根据不同的利益相关人对政策的熟悉程度和态度，其与该政策的利益或与利益相关者的潜在联合，以及其影响政策的能力，对其进行利益相关人的分析，确定其利益关系的群体和重要程度，调整相关利益者之间的利益冲突。公正原则是由受益大于成本的区域对受益小于成本的区域进行补偿，也就是流域生态补偿基本原则“受益者补偿，保护者受益，损失者受补偿”［5］。

2.5 法学视角下的流域生态补偿

从法律角度研究的流域生态补偿，更多地从公平和秩序的角度，研究与生态补偿有关的利益关系，探讨上下游流域生态资源的分配。其内涵指国家依法或社会主体依约，为达到保护和恢复资源系统，实现公正的社会目标，对危害或增加资源环境的行为，由资源环境发展利用者或其他受益者缴纳税款，或承担支出或提供其他补偿措施；对保护或建设资源环境和利益损害的主体给予一定的合情赔偿。

3 流域生态补偿的特点

3.1 流域生态系统服务的受益方和受损方相对明确

承受损失的区域和受损范围内的产业规模等比较易确定，流域内提供生态系统服务的供应方也比较好明确，是因为我国每条河流的流域以及集水区的边界划分明确，与此同时，流域范围内的居民数量以及分布在流域内的产业位置固定。此外，对于流域内水质、水量以及用户用水流量的变化等监测体系正逐步完善，水价计算模型也已建立完成，因此获益的一方额外获益的水资源的价值也很好衡量。总的说来，受益者和受损者可以利用更客观的损失成本和流域生态系统服务价值，通过合理谈判完成对受益者的补偿。

3.2 流域水质的保护和水量的控制是核心内容

流域生态系统的服务以保护流域的水质、消费、价值为主，并以保护水质、控制水量为主。de Groot的23种生态系统服务分类系统阐明，保持和提高流域生态系统服务，只需控制流域水质和水量，流域生态系统服务是“保护伞服务”的充分体现。保护流域水质和控制水量涉及土地用途转变、工农业生产方式的转变、排污权和水权交易。一是土地的用途转变。流域附近的土地多用途于农业、畜牧业等对水质污染较为严重的产业，为了提高和维持水源质量，需向对水质影响较小的土地利用方式（如林业等）转变；为控制流域水量，更优化地保持水土和调控径流量，土地应由传统的农业用途向林业用途转变［6］。因转变土地用途所带来的额外成本损失和发展机会损失由土地所有者担负，为使相关方利益均衡，流域周边土地所有者成为受损方，应得到补偿。流域生态补偿中，涉及流域土地利用方式转变的典型案例主要有澳大利亚的盐分蒸发信托、哥伦比亚的土地征用和土地管理合约、厄瓜多尔的土地征用和水域保护、印度的土地管理合约、美国的集水区土地征用和种植合约及美国的土地征用及保护地役权等。二是工农业生产方式的转变。为保持和改善流域水质，流域周边传统的工业和农林牧业生产经营方式需要向对水质影响较小的清洁生产和有机农业等生产方式转变。高耗水的生产模式向低耗水的生产模式转变能有效控制流域内的水量，在这一过程中，水源流经地区土地所有者将投入更多的成本并负担相应的成本损失和发展机会损失，并得到相应的补偿。流域生态补偿中，涉及生产方式转变的典型案例有美国的土壤污染物消除。三是排污权交易。为保持和改善流域水质，在一定的水环境容量下，为减少污水排放负担和污染治理的投入成本，保障流域水质，对流域附近的产业实施排污权交易政策，并对其设置排污限额。四是水权交易。流域附近的产业可以通过水权交易制度，对其设置一定的用水额度，以实现控制流域水量的目的，在节水的同时使得产业生产方式转变为低耗水的环境友好型。水权交易成功的典范有印度的用户收费和可交易水权系统、南非的河流减量许可证等［7］。

3.3 流域生态系统服务的跨区流动性突出

空间流动性是大部分生态系统服务的特点，其中流域生态系统服务的流动性极强，因为流域本身就具有强流动性。而流域生态系统的改善，是因为流域内的土地拥有者转方式、调结构、实行水权交易、积极进行排污等的行为。最后通过生态系统的可跨区性带到了下游地区，下游地区人民由此获利，因此下游地区的人民应补偿上游土地所有者。