中国共享单车发展历程及协同治理研究

■ 靳镇通 刘红

1.中国科学院大学中丹学院 北京 100049

2.中国科学院大学公共政策与管理学院 北京 100049

1 中国共享单车的发展历程

2017年8月，交通运输部等十部门联合发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》将互联网租赁自行车——“共享单车”，界定为移动互联网和租赁自行车融合发展的新型服务模式，是共享经济的典型业态之一。在2014、2015年两大共享单车企业巨头ofo 和摩拜相继成立，并于2016年在各大城市投放运营，首创中国无桩共享单车新模式。中国共享单车是在传统公共自行车的基础上结合“互联网+”技术进行融合创新的，而中国传统自行车系统一开始是从国外引进的。

国外公共自行车系统的发展大致经历了三代：第一代公共自行车系统是诞生于20世纪60～70年代荷兰阿姆斯特丹的“白色自行车计划”（将普通自行车涂成白色），因为没有防盗措施，车辆很快丢失导致计划破产，但是“公共自行车”的概念逐渐被公众所接受；第二代公共自行车是“投币自行车”，使用者需要在固定站点投币才能解锁使用车辆，使用后也需要到固定站点归还，以丹麦哥本哈根的“Bycyken”系统为代表，由于押金较少、无法准确约定使用时间，很多公共自行车变成了“私人自行车”，车辆使用率并不高；第三代公共自行车是“IT技术自行车”，通过使用信息技术，实现了对公共自行车押金和时间的控制，较好的控制了盗窃和使用时长等问题，提高了使用效率，1998年，法国巴黎率先建立了第三代公共自行车系统[1,2]。

从2005年开始，中国各大城市开始引进建设第三代公共自行车系统，这标志着共享单车在中国的出现。本文将中国共享单车的发展过程分为3 个阶段，分别是政府主导期、市场主导期、政府规制期。

1.1 政府主导期（2005～2015）

政府主导期（2005～2015）是中国共享单车发展的第一阶段，此时共享单车被称为“公共自行车”。在此阶段，由政府主导引进国外公共自行车的发展模式，开始向全国大部分省市推广建设公共自行车系统。截至2015年，中国已有近百个城区建设了公共自行车系统，最为成熟的杭州公共自行车系统拥有超过6 万辆车，平均每天使用超过25万次，成为世界上最大的公共自行车系统[3]。但是，此时的公共自行车系统是固定停车桩，使用者必须到固定站点借还，大大降低了用户使用的便捷性，也增加了系统运营成本。公共自行车系统在运营中的多种缺陷，呼唤着共享单车下一阶段的到来。

1.2 市场主导期（2015～2017）

市场主导期（2015～2017）是中国共享单车发展的第二阶段。在此阶段，企业开始针对政府提供的公共自行车系统服务的不足，结合新技术探索便于用户使用的新系统。以ofo 和摩拜为代表的单车企业利用新技术，在传统自行车技术基础上融合了移动支付和卫星定位等新技术，开创了无桩共享（互联网+公共自行车）新模式——“共享单车”。具有手机扫码就可用车、即时结算、随用随停的便利功能。极大弥补了城市公共自行车系统中的缺陷，提高了公众自行车出行效率。公众的潜在需求和资本的大量进入促进了行业的快速发展，截至2017年8月，已经有超过两千万辆的单车在运营，用户规模也超过2亿，运营企业达数十家，运营范围遍及中国上百个城市，共享单车已成为继公交、地铁之后的第三大公共交通工具[4]。第二阶段由市场提供的共享单车打破了第一阶段时政府的垄断，增强了行业的竞争性和活力，提高了共享单车行业的供给效率。但是，在这一阶段行业的快速发展导致共享单车过度投放、违规停放、潮汐式淤积、押金管理、用户信息安全等问题的出现，仅仅依靠企业和市场的力量已经无法解决，迫切需要“有形的手”——政府进行介入，来解决出现的问题。

1.3 政府规制期（2017年至今）

政府规制期（2017年至今）是中国共享单车发展的第三阶段。针对共享单车发展过程中出现的过度投放、违规停放、用户信息安全管理等问题，政府开始利用行政和法律手段进行介入，纷纷出台相应的政策规范来规制共享单车行业的发展。北京、上海等十几个城市相继出台规定限制共享单车继续投放。但是，各城市出台“限投令”之后，共享单车的各种乱象并未得到有效缓解，企业的运营维护能力仍然未得到大幅提高，潮汐式淤积、调度困难等现象仍然存在。急需政府调整治理方案，积极寻求新的能有效解决中国共享单车这种具有新特点的行业治理方案。

基于中国共享单车的发展历程分析可以看出，共享单车的治理仅仅依靠政府或市场任何一方都会出现造成供给和管理效率的低下，真正有效提高治理效率的途径应该是政府、企业的共同参与。

2 协同治理理论框架

协同治理理论是一种新兴的理论，是协同学和治理理论的交叉结合，它强调治理主体的多元化和各主体间的协同合作，对于治理过程中涉及多个治理主体（特别是含有企业、公民、社会等非政府组织）的情况，适合采用协同治理理论进行解决[5]。根据协同治理理论的定义可以总结出其具有以下几个方面的特征，第一，协同治理强调参与者的多样性；第二，协同治理注重多元主体之间的协同合作；第三，协同治理理论尊重各方参与者的意见，注重通过协商共同制定行动规则。中国共享单车的治理过程中出现了企业、政府、公众等多方主体，政府、企业等单一主体无法依靠自身力量提供有效治理，各方有合作的需求和愿望。通过分析发现，共享单车的治理与协同治理的内涵具有很强的契合性。燕继荣分析了政府在管理中存在的缺陷，提出了政府与社会合作的新政府治理创新之道[6]。欧黎明等认为面对日益多元化的社会，协同治理能够整合各种社会资源，提高社会管理的效率[7]。何水认为协同治理能够充分发挥社会、企业等组织等优势，弥补政府在公共事务管理中的能力和效率的不足[8]。由此可见，协同治理理论对于我国共享单车的治理具有很强的指导意义。

根据协同治理理论，可以整合出政府、企业、公众三元协同治理分析框架，如图1所示。根据中国共享单车的发展历程，在政府主导期，仅仅是政府部门出于公共利益的需要，为公共自行车系统的发展提供建设、运营等服务，并且建设相应的配套设施，如修建自行车道，规划停车区域等，企业不参与建设和运营，公众只接受服务，也不参与治理过程。在市场主导期，由企业根据市场需要自行提供共享单车服务，针对运营中出现的各种问题，也仅由企业或市场通过技术手段、市场机制进行解决，政府和公众也不参与。但是这两个阶段都存在着治理缺陷，仅仅依靠政府或企业一方的力量是无法有效提供共享单车服务的。如图1利用协同治理框架，有效引入第三方治理主体，可以充分发挥企业和大众的治理能力，由企业开发利用新技术解决发展中出现的问题，社会大众通过遵守规范、文明用车、及时举报不法行为等来更好的促进共享单车健康发展。加上政府内部各部门的协同，可以更好为共享单车的发展提供有利基础设施、市场条件和政策支持，也为行业问题的治理提供更高效率[9]。

3 中国共享单车治理困境

3.1 政府主导期

图1 共享单车协同治理框架

在政府主导期，共享单车服务是完全由政府进行提供的，对应的共享单车运营管理和治理也是政府负责。此时，由于建设和运营都是由政府垄断提供的，不仅造成共享单车服务的供给效率低下，也造成了公共自行车系统运营效率的低下，全国上百个公共自行车系统绝大部分都亏损严重，只能靠政府补贴才能勉强运营下去。此外，此时公共自行车系统的使用体验并不好，固定桩的公共自行车降低了用户使用的便利性，也降低了自行车的使用率。政府主导期共享单车的治理仅局限于自行车安全的保护，对于共享单车的运营效率和用户的使用便利考虑较少，限制了共享单车的发展规模。

3.2 市场主导期

在市场主导期，共享单车服务是由企业提供的，企业通过技术创新，改进了原来的公共自行车系统，使有桩共享变成无桩共享，通过移动支付和卫星定位技术不仅方便了用户注册、使用单车，也方便了企业对单车位置、用户骑行数据的管理。但是，企业的治理具有很大的局限性。其追求利益最大化的本性造成了共享单车的过量投放、押金管理、用户信息安全、运维能力建设不足等问题等不到有效解决。企业的运营调度能力无法及时有效跟上共享单车数量的增长，造成了共享单车“潮汐式”淤积和调度困难，给城市管理和公众安全出行带来了挑战。此外，针对治理过程中出现的押金管理、用户信息安全保护、自行车道路建设、停车区域规划等涉及面比较广、比较复杂的问题，市场变得束手无策。市场主导期出现的治理困境，呼吁新治理力量的加入。

3.3 政府规制期

针对市场主导期出现的一些复杂性问题，为了有效维护公共利益，政府开始利用行政和法律手段进行介入，希望通过提供相应规制来解决出现的问题。但是，政府仍然采用管理传统行业的办法来管理共享单车，对共享单车出现的新特征关注不够。例如，针对过量投放问题，北京、上海等多个城市都出台了“禁投令”，希望通过强制手段粗暴快速解决问题，忽视了市场运作规律和公众出行的实际需求。

政府已经出台的政策基本都涉及交通、规划、公安等多个部门，多部门的职责相互交叉，造成了很多领域的共同管理。由于各部门之间缺乏协同，虽然出台了政策，但是各部门都不去管，最终政策并未得到有效实施，这也造成了政策出台后的治理困境。此外，公众作为共享单车服务的对象也是重要的利益相关者，在共享单车的治理过程中并没有扮演好自己的角色，造成了乱停乱放和违规骑行等现象的不断发生。政府并没有采取有效的措施来约束公众的行为，也没有为公众提供有效平台来加入共享单车的治理。在政府部门介入后，共享单车的治理并没有显著改善，仍然存在着种种的困境，迫切呼吁新的理论来指导解决现存的困境。

4 中国共享单车的协同治理对策

前文所言，共享单车是共享经济的一种创新形态，是由市场提供的公共服务，也是一种新型商业模式。在经济学中，非排他性和非竞争性是公共产品需求或消费的基本特征，私人物品恰好相反，而准公共产品是介于公共产品和私人产品性质之间的某类物品，如医疗服务、非义务教育等一些需要支付相应费用才能使用的产品，由市场提供的共享单车服务是需要支付租赁费用的产品，为用户提供交通出行服务，介于公共产品和私人产品性质之间，属于准公共产品的范畴[10]。共享单车服务是由公众的交通需求推动产生的，是一种值得肯定的公共服务供给，也是共享经济模式的一种创新，这是一种全新的包含“市场主导、政府引导、公众参与”的公共服务供给模式[9]。但是，创新的供给模式必然会带来很多新的、复杂的治理问题。涉及多个主体参与的共享单车发展问题，仅仅依靠公共部门等单一治理主体无法承担整个治理过程。因此作为共享单车服务提供者的企业和享受服务的大众，也需要参与进来，和政府共同承担起共享单车行业的治理任务，突破单一治理主体的局限，形成多主体协同治理新模式。

4.1 政府——内外协同维护公共利益

中国共享单车从刚开始的政府主导期到后来的市场主导期，是企业利用新技术回应公众需求的过程，整个共享单车服务由各大共享单车企业提供。共享单车是一种由市场提供的公共服务，解决了城市交通接驳和“最后1公里”出行问题，提高了公共服务供给效率，受到公众欢迎的同时也为缓解城市交通拥堵、构建绿色出行系统提供了契机。企业在解决共享单车问题时能力有限，为了维护公共利益，更好的解决行业发展问题，政府应该采取积极态度，利用行政和政策手段承担起相应治理责任。

为了达到各地政府政策文件要求的效果，我们不仅需要在治理过程中考虑多方治理主体的加入，还需要考虑在两个方面进行协调。一是，政府内部的协调。在政府内部，不仅需要交通、市政等部门进行自行车道路规划，还需要银行部门对企业的用户资金进行安全监管等等。因此，政府为了扮演好自己的角色，必须对内部的各部门进行统一协调，一起为共享单车的发展和治理提供助力。二是，政府外部的协调。在政府外部，需要政府与企业、公众多方协调，找准自己的角色定位，共同治理行业出现的困境。

首先，在政府部门内部，对涉及到共享单车发展问题的各部门要统一协调，打破部门壁垒，为共享单车的发展提供良好环境。城市交通主管部门要及时组织编订行业发展规范，制定相应的停车区域管理办法，组建行业信息化监管平台对行业运营情况实施动态监管。城市建设和国土规划部门在配合交通部门的前提下，应尽快完善全市的慢行交通系统，改造建设自行车道，保障共享单车长远健康发展；公安和工商部门，应配合保障企业财产安全和经营便利，依法打击盗窃、损坏车辆等犯罪行为，监督查处不正当竞争的企业。

其次，政府应该积极与共享单车企业合作。针对由企业主导提供共享单车服务存在的企业无法解决的问题，政府部门应该及时补位，承担起相应责任，与企业合作，及时提供规范化管理、规避可能存在的行业风险。由于共享单车是由企业进行投资和运营，为了追求盈利和规模，各大企业在各地纷纷过度投放车辆，提高自己的运营规模，一时之间形成了“共享单车围城”现象。不仅严重降低了使用效率，而且造成了大量的资源浪费。政府部门应该及时和企业联系，通过合作寻求科学的车辆投放运营数量，对各城市单车运营数量进行总量控制、合理分配。针对市场上各大企业车辆质量参差不齐的情况，政府部门应该及时出台管理办法，制定共享单车质量标准，保障用户用车安全。由于大量资本的进入，共享单车行业内形成了恶性竞争，各大企业通过不断烧钱来补贴用户，为了规避行业可能出现的风险，政府部门必须及时采取措施，通过行政监管规范市场运行。

4.2 企业——多方合作提高服务质量

院企合作，以技术驱动发展。共享单车的发展是由企业利用新技术进行推动的，为公众出行带来了极大的便利。但仍存在很多技术和管理上的问题，需要企业积极主动作为，承担治理责任。面对共享单车发展中遇到的技术问题，企业应与科研院所、研究机构积极合作，建立研究中心，不断孵化新技术，探索用技术解决运营中遇到的管理问题。例如，开发利用电子围栏技术解决共享单车科学停放问题，利用大数据平台解决单车调度问题。

政企合作，共同管理。企业还需要积极配合政府，遵守和落实各项规章制度。当然，面对不利于行业发展的规范，企业也应该积极与政府协商沟通，及时反馈自己的建议，与政府协同商议提供更科学的解决方案。企业通过技术手段，掌握了大量用户信息和出行数据，可以通过战略合作方式，探索“数据共享、共同管理”模式，与政府一起为用户信息安全和信用体系建设提供决策支持，还可以为政府未来城市交通规划提供更详尽的出行数据。通过多方合作既可以促进企业为公众提供更高质量的服务，也可以更好地促进政府、企业间的协同合作，为共同引导、治理、规范共享单车健康发展提供帮助。

4.3 公众——积极参与维护公共秩序

文明用车，主动监督。进入共享单车政府规制阶段，中央和地方政府相继出台一系列制度规范，除强调共享单车企业的责任外，还增加了对公众的要求。例如，天津市的规范明确说明，车辆的停放，企业、政府和公众（用户）三方都有责任。北京市共享单车指导意见也明确鼓励社会公众参与治理。在共享单车治理过程中，公众具有不可或缺的作用。公众不仅应当自觉遵守企业制定的单车使用规则，还应当遵守政府出台的法律法规，文明使用共享单车出行，并及时制止和举报周围乱停乱放、涂改破坏车辆等行为，充分发挥第三方监督作用，与企业、政府一起共同促进共享单车用户诚信体系的建设。公众在文明骑行、规范停放基础上，可以利用共享单车企业的APP 平台及时举报违规停放行为，还可以通过志愿者活动不断进行文明宣传，提高大家的文明停放意识和公民素质。

主动参与，献言献策。公众作为使用者，对共享单车使用情况和存在问题有着更为清楚的认识，更应该主动参与共享单车的治理过程，维护公共秩序。公众可以通过协同治理框架，积极参与决策，反映自己了解到的情况、问题并及时反馈协同治理情况。通过举报违规、违法用户，投诉违法企业，监督政府公共服务落实情况。公众还可以通过自身的使用体验，积极为共享单车规章的制定献言献策，在政府部门针对共享单车治理征求社会意见时，积极提出建议，为中国共享单车的治理提供多方位探讨。

5 结语

共享单车是中国经济发展过程中的新兴事物，是共享经济的一种创新发展模式。首先，我们要对其发展采取鼓励和包容态度。目前，经过市场自己不断调整，ofo小黄车因为运营困难已经逐渐退出市场，摩拜单车也因资金困难被美团整体收购，其它规模较小的共享单车企业更是纷纷倒闭，整个共享单车行业，逐渐进入了理性和精细化发展阶段。其次，针对共享单车发展过程中出现的各种复杂性问题，我们需要从新审视。共享单车发展涉及到多个主体，仅依靠政府或者企业已经无法有效解决。通过多元主体间的协同合作，可以为共享单车治理提供了新的研究路径。这样既能够高效解决中国共享单车在发展过程中遇到的复杂问题，也可以进一步推动公众“最后1公里”出行和交通接驳问题的解决。

随着互联网等新技术的发展，通过共享经济提供的各种公共服务项目将越来越多，中国共享单车的发展历程也为共享经济的发展提供了宝贵的实践经验。通过协同治理，可以充分发挥共享经济中各主体的治理能力，有效解决单一主体治理能力不足的问题。政府倡导合作，及时提供规范化管理、规避行业风险；企业利用新技术，配合政府落实各项政策；公众积极参与治理，监督企业运营和政府行为。多方协同治理，是共享经济实现有效治理的重要途径之一。