《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》解读

近日，财政部、农业农村部、中国银保监会、国家林业和草原局联合印发了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》。意见提出，通过提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设等多方面举措，推动农业保险高质量发展，更好地满足“三农”领域日益增长的风险保障需求。其中涉及森林草原保险诸多内容，为森林草原保险的未来发展指明了方向。

推动我国农业保险改革

目前，通过各方的协同推进，我国已成为世界第二大农业保险国家。同时，我们也清醒地认识到，农业保险保障水平仍以种子、化肥等直接物化成本为主，保生产成本刚起步，与发达国家保农民收入相比，保障的总体水平仍然偏低。保险产品供给、保险机构服务与农业现代化和乡村振兴的需求相比，还有相当大的差距。此次出台的《指导意见》，从顶层设计上明确了加快农业保险高质量发展的指导思想、基本原则、主要目标、保障措施等，是在新的历史时期推动我国农业保险改革发展的重要举措，是今后一段时期开展农业保险工作的根本遵循。

一是首次明确了农业保险的政策性属性。此前，社会各界对财政补贴型险种是否属于政策性业务具有一定争议。此次《指导意见》明确提出“农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，对推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等具有重要作用”，这赋予了农业保险明确的政策目标，要求其承担一定政策职能，同时明确提出“推进政策性农业保险改革试点”。

二是拓展了农业保险的内涵和外延。在目前农业保险涵盖种植业、养殖业和林业的基础上，《指导意见》提出进一步拓宽农业保险服务领域，探索开展一揽子综合险，将农业生产设施设备、农民短期意外险等一并纳入农业保险服务范围，满足农户多元化的风险保障需求。同时鼓励探索开展“农业保险+”，加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用，推进农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具联动。

三是突出强调了提质增效、转型升级的要求。《指导意见》坚持问题导向和目标导向，提出了一系列加快农业保险高质量发展的创新性举措。根据《指导意见》要求，我国农业保险的发展目标更加明确，顶层设计更加统一，财政支持更加有力，地方责任更加清晰，基础设施更加完善，管理要求更加严格。同时，《指导意见》在提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等方面都进行了部署安排。以《指导意见》出台为标志，我国农业保险进入了高质量发展的新时期。

《指导意见》明确，到2022 年，稻谷、小麦、玉米三大主粮作物农业保险覆盖率达到70%以上，收入保险成为我国农业保险的重要险种，农业保险深度达到1%，农业保险密度达到500元/人。到2030年，农业保险持续提质增效、转型升级，总体发展基本达到国际先进水平，实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局。

我国林草保险发展空间巨大

推进林业草原事业现代化建设，必须解决林草生产面临的灾害与风险，这离不开国家层面的有力支持。国家林草局是《指导意见》联合发布的4家单位之一，可见森林保险在农业保险业务中的重要地位和作用。《指导意见》对推动林草保险事业高质量发展具有纲领性作用。

政策性森林保险从2009年启动试点，至今已整整10年。10年来，我国森林保险快速发展，规模已居全球第一，覆盖了全国77%的省级行政单位，森林保险的风险保障能力达到14 521.60亿元。10年间，森林保险制度逐步建立，政策不断完善，规模不断扩大，不仅保护了森林资源，稳定了林业生产，推动了林业改革，在林业防灾防损、精准扶贫、推动林业行业的精细化管理方面也发挥了重要作用，显现出巨大的发展潜力和广阔的发展空间。

我国已经是森林保险大国，但还不是森林保险强国，森林保险仍然处于发展的初级阶段，发展不平衡不充分的问题尤为突出。从近5年对森林保险基本指标的监测来看，森林保险增长动力不足，呈现出总体平稳、局部波动萎缩的发展态势。公益林保险违规风险高、商品林参保率较低、赔付率长期低位运行、品种和地域差异明显以及操作层面存在的不规范不到位等一系列问题始终难以破解，已成为制约森林保险持续发展的瓶颈。林草保险产品供给、保险机构服务与林草现代化发展的需求相比，还有很大的差距。

为此，根据党中央、国务院要求，国家林草局积极争取，密切配合，与财政部等相关部门联合开展深入研讨和调研，立足完善森林保险制度设计，以服务林草现代化发展、推动林草改革、保障林草经营主体收益为目标，开展了大量工作，为森林保险写入《指导意见》奠定了坚实基础。

完善林草保险顶层制度设计

一直以来，森林保险缺乏专门的顶层设计，制度安排未能体现森林保险区别于农业保险的特殊性和复杂性。《指导意见》提出“适时调整完善森林和草原保险制度，制定相关管理办法”，为解决这一矛盾明确了政策方向。为了落实文件要求，国家林草局已经起草了《森林保险管理办法》，并已提交财政部和银保监会。

《指导意见》提出，扩大农业保险覆盖面，提高保障水平，拓宽服务领域，优化运行机制，完善大灾风险分散机制，加强基础设施建设，规范市场秩序，推动农业保险高质量发展。根据意见要求，森林与草原保险也将扩大保险补贴政策覆盖面，将资源丰富且尚未开展森林草原保险工作的省份纳入补贴范围；扩大补贴险种覆盖面，将地方特色经济林保险产品纳入中央财政奖补政策范围；增加保险品种，推动探索价格、产量、收入、气象指数等保险品种；提高中央财政保费补贴标准，特别是提高商品林保险补贴标准。

针对森林保险赔付率过低和服务不规范不到位等问题，相关部门将加快推进《森林保险示范性条款》《森林保险查勘定损标准》等规范性文件的出台，引导保险机构加大林业防灾防损投入，构建林业防灾防损和大灾风险分散机制，开展森林保险风险区划工作，推动森林保险条款制定得科学合理。同时，加大森林保险的宣传，一方面，提高林业生产经营主体对森林保险政策的认知和理解，引导其充分运用保险工具管理生产经营风险；另一方面，引导职能部门、科研院所和保险机构等各界对森林保险加强共识，合力推动保险政策、制度的不断完善。

从2016年起，国家林草局和银保监会们每年共同编写《中国森林保险年度发展报告》，全面展现当年森林保险相关政策，总结市场建设中的实践与创新，阐释森林保险在新时代林业现代化建设中的重要作用。发展报告已经连续编印出版4 年，成为中国森林保险的重要参考文献。

加强林草保险体制机制创新

《指导意见》明确，到2022 年，要基本建成功能完善、运行规范、基础完备，与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合、中央与地方分工负责的多层次农业保险体系。负责人表示，林草保险要与林草现代化发展阶段相适应、与林草生产经营主体的需求相契合就要进一步加大创新力度，创新森林草原保险的体制、机制、产品类型和经营模式，不断提高森林保险的保障水平，力争覆盖完全成本以至保障收入。

近年来，随着市场需求的逐步释放，互联网、大数据、云计算等信息技术的快速发展，森林保险新产品、新技术、新机制不断涌现，为促进森林保险的转型升级和创新发展提供了有力支撑。但就目前情况看，从政策性森林保险的角度，较低的保障水平和更广泛的覆盖面短期内难以改变。林草部门将积极推动有条件的地方探索从保物化成本、生产成本、完全成本到产量保险、价格保险、收入保险的转变；推动实行因地制宜、分级分档的商业性森林保险产品结构，使产品更加适应林业生产经营者的需求；引导保险与金融的深度融合，借助森林保险发展保单贷款、融资租赁、产权流转等市场交易活动。（本刊综合）