职业教育扶贫政策的发展研究

陶昌学，张 楠

（1.云南财经职业学院，云南昆明 650222；2.云南民族大学职业技术学院，昆明呈贡 650504）

党和国家始终高度重视贫困问题，消除贫困，改善民生，最终实现共同富裕是社会主义的本质要求，也是党在新时代的目标和使命。习近平总书记曾多次强调，扶贫必扶智，教育扶贫是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的关键途径。而职业教育扶贫作为教育扶贫的重要组成部分，其职业性和面向生产、服务、管理一线培养实用技术技能人才的特点，在精准扶贫中发挥着不可替代的作用。

一、职业教育扶贫的政策演进

我国职业教育助力扶贫的政策可追溯到20世纪80年代，其演进过程大致可以分为：重点扶贫的起步时期、区域扶贫的推进时期、全面扶贫的发展时期和精准扶贫的攻坚时期。

（一）重点扶贫的起步时期

党的十一届三中全会后，国家迈入了经济建设的新征程，农村改革也取得显著成效，但贫困地区的温饱问题仍未得到完全解决。于是，如何提高贫困地区的农业生产能力、恢复和加快农业发展、尽快摆脱贫困成为亟待解决的主要问题，以在乡青年和农业实用技术教育培训为重点的职业教育扶贫应运而生。

从20世纪80年代开始，国家对开展职业教育扶贫更加重视，颁布了一系列政策将职业教育和扶贫二者结合起来。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出“重点发展农业职业教育，加速培养适应山区开发的各种人才。”明确了从救济式向开发式扶贫思路的转变，为改变贫困地区面貌，积极增加职业教育培养扶贫人才的智力投资。1987年10月发布《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，明确把智力开发作为促进贫困地区经济开发的根本举措，要求“以在乡知识青年为重点，认真办好农村职业技术教育和成人教育，有计划地对农民开展技术培训，使贫困户中有一个劳动力掌握1～2门实用技术。”

这一时期的职业教育扶贫政策，主要是围绕解决贫困地区温饱问题及改变其贫穷落后面貌等方面，重点是支持职业教育解决好农业和农村发展中的适用人才培养及实用技术技能的培训与教育问题，这为此后的职业教育扶贫积累了经验并奠定了坚实基础。

（二）区域扶贫的推进时期

1988年，国家教委正式部署了一项促进农民素质和生产技能提高的“燎原计划”，该计划在1991年10月国务院颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》中得以推行，要求广大农村地区积极发展多种形式的职业教育，提高脱贫致富的能力，尤其要重视并帮助老、少、边、山、穷地区发展职业教育。为进一步贯彻落实《关于大力发展职业技术教育的决定》，促进民族地区经济开发，1992年4月，国家教委发布《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》，强调“要大力发展职业技术教育，这是直接关系到地区经济振兴、社会安定和民族团结的重大问题。”提出要认识到职业教育对促进经济建设的战略地位和作用，并采取特殊政策和措施来推动民族地区职业教育的改革发展。1994年3月，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》指出，用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题，并加强对贫困县的扶持，同时积极推进农村等贫困地区的成人教育和职业教育，使大多数青壮年劳动力至少掌握一门实用技术。直至1996年5月，贫困地区职业教育的发展才有了国家法律层面的保障，颁布的《中华人民共和国职业教育法》强调了职业教育与国家教育事业及经济发展的关系，规定国家要扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展，协助妇女、失业人员及残疾人等群体接受职业教育。

这一时期的职业教育扶贫政策，主要是以助力扶贫脱贫为使命，开始在农村、少数民族等贫困地区进行职业教育的综合改革探索，并从法律层面对少数民族等贫困地区职业教育的发展给予保障，以促进职业教育在扶贫解困中进一步发挥更大更积极的作用。

（三）全面扶贫的发展时期

2001年6 月，《中国农村扶贫开发纲要》 提出“要有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进实用技术的能力和文化素质。”2002年8月，国务院颁布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，要求扶持农村、西部、少数民族和贫困地区职业教育的发展，加强东部与西部、大中城市与农村的职业学校对口支援、合作办学等工作。为进一步落实职业教育的对口帮扶，2003年11月，教育部等联合印发了《开展东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作的意见》，明确了东部与西部、城市与农村联合招生合作办学的多种形式、招生及就业要求、扶持措施，以促进经济困难学生及其家庭脱贫。2004年9月，教育部等七部门颁布的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》强调，要继续推进城乡合作与东西部联合办学等工作，加强对少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区贫困人口的实用技术培训，帮助他们摆脱贫困。2005年10月，《关于大力发展职业教育的决定》又强调要把发展职业教育作为城市与农村、东部与西部对口支援工作的重要内容，各地区要加强统筹协调，把职业教育对口支援工作与农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合。2010年11月，《中等职业教育改革创新行动计划（2010—2012年）》中继续明确了中等职业教育资源整合与东西合作推进计划，以调整结构、整合资源、合作办学、对口支援和特殊扶持为抓手，促进区域之间职业教育协同发展。

这一时期的职业教育扶贫政策，主要是围绕缩小城乡和区域发展差距的目标，通过建立政府主导、调动各种社会力量参与的制度机制，以有效增强职业教育服务经济社会发展和扶贫的能力。

（四）精准扶贫的攻坚时期

2013年11 月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”的重要思想。2014年6月，《关于加快发展现代职业教育的决定》要求加大对农村和贫困地区职业教育支持力度，根据产业发展需要建好一批中等职业学校，推进对口合作、技术推广、扶贫开发、劳动力转移培训等工作。随后，《现代职业教育体系建设规划( 2014—2020年)》进一步强调要加快贫困地区职业教育发展，围绕贫困地区产业发展和基本公共服务需求，提高职业教育扶贫的精准度，提升职业教育服务贫困家庭脱贫致富的能力。2015年6月，国家决定在贫困地区实施专项扶贫的“雨露计划”，在《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》中指出，坚持精准资助的原则，引导和支持贫困家庭劳动力接受职业教育，阻断贫困世代传递。2016年12月，教育部等多部门共同颁布了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》指出每个人都有机会通过职业教育或职业培训实现家庭脱贫，尤其是鼓励职业院校面向建档立卡等贫困家庭开展多种形式的职业教育和培训，以增强劳动者脱贫信心和志气。2017年5月，《贯彻落实职业教育东西协作行动计划（2016—2020年）实施方案》要求发挥职业教育在精准脱贫中的特殊优势，统筹开展东西部扶贫协作，推动相关省（区市）的教育对口支援。2018年1月《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》再次强调，在“三区三州”率先实施职业教育东西协作行动计划，广泛开展公益性职业技能培训，实现脱贫举措与技能培训的精准对接。2019年5月，《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》指出要加大贫困劳动力和贫困家庭子女技能扶贫力度，聚焦“三区三州”等深度贫困地区，为贫困劳动力提供免费职业技能培训，并给予补贴。2019年10月，教育部等十四部门印发的《职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划的通知》鼓励职业院校积极面向贫困退伍军人、困难企业职工、去产能分流职工、建档立卡贫困劳动力、失业人员、残疾人等重点人群的培训，促进其就业创业以摆脱贫困。

这一时期的职业教育扶贫政策，主要是针对重点人群和建档立卡户，把精准提高劳动者素质、推动经济社会发展、促进就业和阻断贫困代际传递等作为职业教育扶贫的主要任务，将“扶智”“扶志”“扶技”等多个方面相互结合，通过培养职业农民与转移剩余劳动力、职业教育与技术培训、创业培训与就业服务等方式增加职业教育扶贫的精准度。

二、职业教育扶贫的政策特征

改革开放以来职业教育扶贫的发展和国家出台的相关政策，具有以下显著特征。

（一）区域的延伸性

从职业教育扶贫政策针对的区域来看，从最早的主要面向西部地区、边疆少数民族地区、贫困山区、革命老区、农村贫困地区等，逐步延伸到较为广大的贫困乡村及城镇。

（二）对象的扩大性

从职业教育扶贫政策针对的对象来看，从较早的农村青年、贫困户扩大到了后来的城乡贫困退伍军人、困难企业职工、去产能分流职工、建档立卡贫困劳动力、失业人员、残疾人等困难人群。

（三）目标的统一性

从职业教育扶贫政策的目标任务来看，始终是将精准提高劳动者素质、推动经济社会发展、促进就业和阻断贫困代际传递等作为主要施策目标，要求将“扶智”“扶志”“扶技”等多个方面相互结合，使贫困户有一个劳动力掌握一到两门实用技术，“不让一个人掉队”，让“无业者有业、有业者乐业”。

（四）主体的协同性

治理贫困不是一蹴而就的事情，降低或消除贫困需要多方力量的共同参与，合力解决。职业教育扶贫涉及面广，其政策出台的主体涉及教育、发展改革、财政、人社、民政等相关部门，只有协同施策、健全制度机制、齐抓共管、压实责任，才能确保收到可持续的成效。

（五）路径措施的精准性

从职业教育扶贫政策的路径措施来看，职业教育扶贫政策从区域锁定、对象建档立卡、目标一技之长、有业可就、有业可乐，“不让一个人掉队”等方面形成了完整路径及政策措施体系。

三、新征程对职业教育扶贫攻坚的政策呼唤

2020年是脱贫攻坚决战决胜之年，也是“十三五”规划收官之年和全面建成小康社会之年。而即将到来的“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。如何面对我国发展不平衡不充分、农业基础还不稳固、城乡区域发展和收入分配差距较大、民生保障存在短板等方面的突出问题，如何巩固扶贫攻坚成果及进一步增强其可持续发展的动力与能力，2020年8月24日习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上的讲话，为职业教育扶贫攻坚后所需要研究的新情况、把握的新趋势、作出的新规划、提出的新对策指明了方向，应着重学习领会并把握好以下方面。

（一）以辩证思维看待职业教育扶贫攻坚取得的阶段性成果

职业教育作为扶贫攻坚的有效途径和手段，在“十三五”期间发挥出了重要作用并收到了较为明显的效果，但提高劳动者素质、推动经济社会发展、促进就业和阻断贫困代际传递等任务和使命永远在路上，在新形势、新阶段和新征程上，迫切需要针对我国发展不平衡不充分、农业基础还不稳固、城乡区域发展和收入分配差距较大、民生保障存在短板等方面的突出问题，在如何巩固扶贫攻坚成果，如何努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展方面深入思考和研究，制定并实施营造长期稳定可预期的职业教育服务经济社会发展的政策制度环境。

（二）全面总结新实践，不断推进理论政策创新

进一步深入调查研究，查清实情，全面及时总结“十三五”期间职业教育扶贫的生动实践，坚持从实践中来、到实践中去，使职业教育服务经济社会可持续发展的理论和政策创新更加有依据，更加符合新时代发展的国情和地方实际，更加体现先进性和科学性。

（三）促进职业教育向以服务可持续发展为重点的转向

总体政策方面，职业教育应从服务经济社会发展的政策着力重点，以支持扶贫攻坚为重点的方面，逐步转向以支持增强可持续发展能力提升的方面，转向支撑和服务解决发展不平衡不充分、农业基础还不稳固、城乡区域发展和收入分配差距较大、民生保障存在短板等突出问题方面，转向共建共治共享拓展社会发展新局面，并支撑服务实现更加充分、更高质量的就业方面，转向健全全覆盖、可持续的社保体系方面。

（四）不断增强职业教育服务可持续发展的政策精准性

具体政策方面，应从以下方面把握好其精准性。

1.有利于激发职业教育可持续发展服务对象的动力。随着经济社会的发展，制定并完善相应标准，建立动态调节机制，锁定相关区域、相关群体、相关家庭、相关人员，并建档立卡，给予特别的可持续发展服务支持政策，逐步实现均衡发展、农业基础稳固、城乡区域发展和收入分配差距缩小，确保民生，确保更加充分和更高质量的就业，不断开拓共建共治共享的社会发展新局面。

2.有利于凝聚职业教育可持续发展服务主体的合力。通过各级综合改革领导小组，加强对教育、发展改革、财政、人社、民政等相关部门的协同，共同施策、健全制度机制、齐抓共管、压实责任，形成主体合力，确保相关政策收到可持续提供动力的成效。同时，切实落实深化产教融合的相关政策，加快推进职业教育招生考试制度、集团化办学、校企联合培养等教育综合改革，加大财政支持力度，不断增强职业教育服务可持续发展的能力。

3.有利于促进职业教育可持续发展服务途径和方式的丰富。完善健全职业教育服务可持续发展的法律法规。在现有相关法律法规基础上，结合经济社会发展的新形势和新需要，体现国家意志，不断完善健全职业教育服务于经济社会的可持续发展、服务于人的不断成长发展、服务于人民群众日益增强的物质文化新需求的法律法规。

促进职业教育服务可持续发展的方式多元化。结合新时代科技革命和产业变革的新形势，对接新业态、新技术、新职业等对技术技能人才培养的新需求，导向“互联网+”“物联网”等技术的推广应用，推动相关地区、相关人群打破时间、空间界限及屏障，促进区域经济和人的可持续发展；全日制与非全日制结合、线上与线下结合、在校与在岗结合、教育与培训结合、学历与非学历结合、基础教育与高等教育结合等构建职业教育服务可持续发展的终身教育与培训体系；构建人才培养培训、技术指导服务、产品项目联合开发、产品生产与营销服务等紧密结合的产业化可持续服务体系，确保“一个都不掉队”。