我国财政涉农资金整合使用的政策困境及路径优化

江西省社会科学院产业经济研究所 周晓燕

一、引言

2017年12月，国务院印发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》提出，到2020年，构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金统筹整合长效机制。当前，我国财政涉农资金存在多头管理、交叉重复、使用分散等体制机制性问题，尤其在政策实施过程中，由于存在地区异质性，以中央财政为主要来源的财政涉农资金存在偶发性的投向不均衡、资金拨付与使用不规范、资金监管不到位、绩效考核机制不健全、政策设计不合理等困境，严重影响了国家支农政策效果和支农资金使用效益。统筹整合使用财政涉农资金，是提高财政资金配置效率的关键之举，是发挥财税体制改革牵引作用、推进实施乡村振兴战略的重要途径，更是我国“十四五”时期需要关注的重要内容。本文通过深入剖析我国财政涉农资金整合使用的政策困境，从深化涉农领域改革、建立长效机制、进行源头整合、升级管理模式、提高监督水平、对焦政策目标等六个方面提出了优化路径，为我国财政涉农资金的统筹整合工作提供了重要的理论参考。

二、我国财政涉农资金整合使用政策实施中面临的困境

自2006年我国启动全国范围内的财政涉农资金整合试点工作以来，黑龙江、湖北、广东等省份的涉农资金统筹整合工作收到了较大成效，但整体来看，尤其在经济欠发达地区，特别是贫困地区，财政涉农资金的整合使用政策在实施过程中往往陷入以下几个困境：

一是资金投向不精准，引发空间及代际的新不均。首先，地区与地区之间的不均衡。由于先天的资源禀赋及后天的发展优势不同，我国东、中、西部地区政治、经济、社会等本身存在较明显差异，其从中央财政获取的涉农资金在总量和规模上存在明显不对等，甚至出现“强者恒强、优者更优”的现实景象。其次，村与村之间的不均衡。市县在资金分配过程中会主观地倾向于自身的政治任务及个人业绩工程，于是贫困村往往成为各种产业项目、政策支持、资金帮扶的聚焦点和落脚点，而非贫困村享受的比例不足两成。加之，国家为了确保打赢脱贫攻坚战，在贫困村安排了一批非常有思想和才华的驻村干部，他们科学高效分配及运用财政涉农资金，让贫困村的脱贫项目更接地气，带领贫困村民脱贫摘帽。最后，户与户之间的不均衡。村民是涉农资金最终的受益者和使用者，但由于相关政策只覆盖部分户主，尤其是贫困户，比如在教育、医疗、住房方面贫困户能享受，而低收入的非贫困户不能享受。

二是整合政策与现实使用不一致，造成资金管理的新矛盾。首先，资金的分项下达与统一使用相矛盾。根据最新的涉农资金统筹整合文件及要求，“只要是纳入统筹范围的涉农资金，地方政府都要统一整合到一个池子”，这就要求，财政涉农资金的使用必须先统一再分项。可实际的使用情况却是，先由上级部门对涉农资金支持的项目进行评定，再根据文件或任务要求进行资金的具体分配，同时，资金的使用者是下一级政府职能部门。这就容易造成“劣币驱逐良币”的现象，同时，“纸上谈兵”的绩效考核体系不接地气，不了民生，容易打击干事者的执行积极性，出现资金管理新矛盾。其次，行政审批繁荣拖沓，与资金使用的时效性相矛盾。涉农资金中有很大一部分是针对特殊项目与行情的。但长期以来，我国行政机构职能部门繁荣拖沓，层层审批过程长久，尤其是脱贫攻坚已进入最后冲刺阶段，时间就是成功与否的关键，但遗憾的是，基本每个涉农项目资金的成功抵达均经历少则十几天多则几个月不等的时间，严重影响资金使用的时效性。

三是资金监管与绩效考核机制不健全。首先，繁多的检查考核项目，让工作人员疲于应付。以“农村饮水安全”项目为例。由于此项目涉及部门多达十几个，每个归口单位均要根据自身职能及项目评审要求进行一一对应地检查、督查、考核工作，据不完全统计，该项目共接受省、市、县各级政府及部门共20多次检查、督查及考核工作，严重阻碍了项目推行的进度，与文件精神及要求严重背离。其次，对资金整合使用的绩效考核政策难以完全落到实处。由于专业人员和相关法律法规的缺失，本该由上级主管部门统一构建考核评价体系、统一组织考核形式、统一规范内容、统一设定考评指标的工作至今没有落实，当前仍然按照简单和保守的方式进行考核，使资金的使用陷入困境。

四是资金整合政策设计不合理。主要是指对于具有公共产品属性的涉农资金来说，其在政策设计时依然存在失灵问题。比如资金配套政策在基层难以完全落实。对于绝大多数涉农项目，上级部门都要求下级部门按比例配套，少数项目即使没有明确配套，但由于项目实施缺口非常大，同样也存在隐形配套要求，而对于基层政府来说，本身就存在财力吃紧、项目繁多、资金困顿等问题，实在是欲哭无泪了；再比如，部分地方存在工作任务层层增加的习惯，让解决基层问题的能力大打折扣，甚至变成了阻碍项目顺利进行的关键因素。这在脱贫攻坚量化指标和具体工作任务的实现上体现得淋漓尽致。有些部门擅长“深度”解读国家政策，能将“三分”做到“七分”，能让“不好做”变成“必须要”，于是一个项目下来，基层工作人员往往会脱一层皮，而效果不简单的会好。另外，部分地方性政策存在短视化问题及合理性有待加强。

三、政策建议

虽然财政涉农资金的统筹整合政策存在各种困境，但该项政策的推行及实施有利于全面规范涉农资金的使用范围及形式，有利于从整体上提高财政资金的使用效益，有利于政府机构明确职责分工并进行精简合并，有利于财税体制改革朝新时代“十四五”规划的目标和任务靠近。具体来讲，可以从四个方面进行路径优化：

首先，继续深化“放管服”改革，营造良好的办公生态。一是明确央地权责，激发主动作为。进一下下放财政涉农资金及项目的审批权，在充分调查取证的基础上，上级主管部门做到“顶格放权”。即能下放的权利必须下放，不能下放的权利有选择的下放，将人性化和自由化充分诠释在行政工作中，赋予地方更多自主，激发地方政府积极主动作为；二是肃清资金管理乱象，勇做排头兵。中央要形成专门统一的财政涉农资金工作领导小组，各级政府也要相应成立对接的工作小组，对财政涉农资金具体所处部门、规模总量、项目类别、结构、考核指标体系、管理办法、政策实施效果等进行全方位调查研究，以真凭实据制定统筹整合之策。三是县级政府严格按照财政资金使用规律，不交叉、不重复、各有侧重、各自申报、承担建设任务，不断提高涉农资金使用效益。

其次，推进源头整合，构建财政涉农资金统筹整合长效机制。一是对现有财政涉农资金参与的项目进行逐一排查，对于完全不符合当前发展实际的项目要及时清退，对有需求但不必须的项目可以缓和，而对于急需项目又会产生长期正面效应的项目要加大扶持力度，同时做好配套服务工作。二是在准确把握现状基础上，顺应发展大势进行统筹整合长效机制的构建。由各级财政部门牵头，联合发改、国土、农业、水利、工信、林业、城建等部门，充分发挥农业发展基金“大类别使用”功能，打通资金使用及流向通道，进一步拓展统筹整合及使用空间。

最后，升级管理模式，提高监督水平。根据财政涉农资金使用项目分类，列出两种清单：一种是约束性任务清单。此种清单上的项目是必须严格按照国家指定的用途进行使用，同时由于其具有应急、专项等特性，不需要纳入统筹整合范围，但必须专人专管，而且要高标准严要求，不允许出现一丝失误；另一种称为指导性任务清单。即根据各地实际作出的项目安排，项目虽然没有必须性，但财政资金的支出方向、目标用途、最终效果等必须明确，资金需要进行统筹整合，而且需要进行严格的绩效考核。同时，通过改革工作机制，切实减轻基层负担，实现管理及监督水平的双提升。尤其是针对同一种项目，尽量将考核频次降到最低，让基层工作人员有时间推进资金项目，有手脚进行项目的规划、设计及思考和总结归纳，以更好更高效实施财政涉农资金项目。