民法典视野下我国草原权利立法的现状、问题与完善

卢星华

(新疆科技学院，新疆库尔勒 841000)

自《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)颁布以来，我国进入了法典化时代。《民法典》被认为是人民权利保护的宣言书，《民法典》的颁布意味着我国对于民事权利的保护提高到一个新的高度。我国愈发的开始重视人民私权的保护，私权的保护对于人民幸福生活具有重要积极的意义。草原在民法当中是作为物存在民事法律体系当中的，对于物权的保障可促进经济发展和提高经济效率，因而对于草原权利的保障具有重大现实意义。现阶段我国草原保护的立法体系初具雏形，但是围绕着《民法典》对我国草原权利立法的体系化设定仍有不足，需进一步分析其中存在的问题，为将来更好的实施《民法典》夯实基础。根据《民法典》设立的理论基础，草原相关的民事法律关系主要包括草原物权法律关系和草原债权法律关系，草原物权法律关系和草原债权法律关系的核心内容是草原权利和义务，我国草原权利立法存在相关草原物权和草原债权法律规范当中。本文通过对草原权利规定的不同位阶法律法规进行梳理，发现物权和债权立法当中存在的问题，并且提出改进意见，以期对草原权利保护立法进行完善。

1 我国草原权利立法的设定现状

1.1 法律层面的草原权利立法

1.1.1基础性规范设定

根据《中华人民共和国宪法》(2018年修正版，以下简称《宪法》)第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有(由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、滩涂除外)。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《宪法》作为法律规范顶层设计的根本法，确立草原的两种所有制形式：(1)国家所有制；(2)集体所有制。同时，我国《宪法》确立草原权利保障的国家义务和社会义务，国家有义务保护草原资源的合理使用，禁止任何社会主体侵占和破坏草原的行为。根本上来讲，我国《宪法》为我国草原保护法律体系的设置提供了基础性规范，从而在立法层面上为建立形式完备的草原保护法律法规奠定了基础。

1.1.2保护性规范设定

《中华人民共和国草原法》(2013年修正版，以下简称《草原法》)中草原物权和债权的核心内容便是草原权属。《宪法》是对草原权属进行基础性规范设定，对于权利的保护主要规定在《草原法》权属一章中，而且与其他法律部门形成了体系化设定。《民法典》和《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修正版，以下简称《民族区域自治法》)与《草原法》共同形成草原权属立法体系，为国家和社会合理开发、利用草原提供了合法性依据。《草原法》第十二条确立草原权利不可侵犯的基本原则，说明了我国对草原物权进行保护的决心。草原物权的确立为草原的占有、使用、收益和处分提供了法律依据，因而《草原法》第十五条规定草原承包经营权可合法流转。草原流转的相关规定在《中华人民共和国土地承包法》(2018修正版，以下简称《土地承包法》)当中也有所体现，与《草原法》互相弥补、相得益彰。《草原法》还规定草原权利冲突的解决机制和路径，其中第十六条规定草原权属争议的前置程序，草原权属争议需先由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理，然后才可向人民法院提起诉讼。与此相关的规范设定包括《中华人民共和国行政复议法》(2017年修正版，以下简称《行政复议法》)和《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正版，以下简称《行政诉讼法》)，规定草原权利被侵害的救济渠道。总之，关于草原权属的规范为权利归属、权利使用和权利救济进行了一般和系统的保护性规定。

1.1.3限制性规范设定

保护性规范可贯穿于草原保护的各个方面，作为物权客体的草原应当成为立法保障的对象。基于民法中禁止权利滥用的基本原则，限制性规范是在特定领域对草原开发和利用的权利进行限制，反向对草原进行保护。相应限制性规范设定主要存在于其他法律部门当中，根据《中华人民共和国防沙治沙法》(2018年修正版，以下简称《防砂治沙法》)第十六条规定草原载畜量，限制了牧民使用草原的权利，防止过度放牧导致的土地沙化。根据《中华人民共和国农业法》(2012年修正版，以下简称《农业法》)第六十一条的规定，我国要实行以草定畜，控制载畜量，推行划区轮牧、休牧和禁牧制度，以此来保护草原植被，防止草原退化沙化和盐渍化，通过对于牧民使用权的立法限制来实现环境保护和可持续发展。根据《中华人民共和国水土保持法》(2010年修订版，以下简称《水土保持法》)第五十条的规定，禁止毁草开垦，限制了权利主体任意改变草原性质的行为，相关的规定还在《民族区域自治法》第二十七条当中有所体现。以上规范是权利行使的限制，权利转移的限制仍然规定在《草原法》第十五条当中，规定草原承包经营权可依法自愿有序流转，但是受让方必须具备畜牧业生产能力，从而限制草原承包经营权的转让自由。总之，以上从草原环境保护层面上限制草原权利的使用和处分，与草原保护规范设定一同构成草原权利的高位阶立法。

1.2 行政法规层面的草原权利立法

现行有效有关行政法规层面的草原权利规范性文件数量较多，主要包括条例、通知、意见等，主要内容包括草地确权、草地有偿使用、防沙治沙、草原生态环境补偿机制等，涵盖范围较广。例如《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014年修订)，规定草地确权的基本内容；又如2016年《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，规定草原资源的有偿使用；又如2017年《国务院关于印发全国国土规划纲要(2016-2030年)的通知》，规定要防止草地沙化；再如2016年《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》，规定草原生态保护补助政策，其内容具体为“在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏、云南、山西、河北、黑龙江、辽宁、吉林等13个省(区)和新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局的牧区半牧区县实施草原生态保护补助奖励。中央财政按照每亩每年7.5元的测算标准，对禁牧和禁牧封育的牧民给予补助，补助周期5年；实施草畜平衡奖励，中央财政对未超载放牧牧民按照每亩每年2.5元的标准给予奖励。”根据2016年《国务院关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》，我国草地综合覆盖度在2020年应达到56%，因此要加大对于草原生态补助奖励。以上内容是关于某一具体方面立法，综合性的涵盖草地经营权、防止沙化、限制草地使用等内容的规范性文件为2015年《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》，对以上几个方面内容都有所涉及。总之，行政法规层面的草原权利立法内容宽泛，对相关法律制度进行了细化。

1.3 部门规章层面的草原权利立法

现行有效有关部门规章层面的草原权利规范性文件较相关行政法规多，主要包括通知、意见、规定等，主要内容包括草地确权、生态补偿补助、禁牧轮牧、信访投诉、行政复议等内容。例如2019《自然资源部、财政部、生态环境部等关于印发〈自然资源统一确权登记暂行办法〉的通知》规定草地确权方面的内容；又如2020年《农业农村部、财政部关于做好2020年农业生产发展等项目实施工作的通知》规定要落实生态保护奖励政策；再如2020年《国家林业和草原局关于进一步加强草原禁牧休牧工作的通知》规定了关于禁牧轮牧内容。以上是权利保护和限制的相关内容，相关权利救济的内容也有所规定，例如2019年《自然资源行政复议规定》中第四十二条规定：“申请人对国家林业和草原局行政行为不服的，应当向国家林业和草原局提起行政复议”；又如2018年《国家林业和草原局办公室关于印发〈林业和草原领域主要信访投诉请求法定处理途径清单(试行)〉的通知》规定要按照法律途径处理好草权纠纷。总而言之，部门规章层面的草原权利立法范围更广、内容更多，对行政法规的内容也进行了配套和细化规定。

1.4 地方性法规层面的草原权利立法

现行有效有关地方性法规层面的草原权利规范性文件数量较多，主要包括办法、条例、决定等，主要内容包括法律的具体实施办法、生态环境保护、禁牧休牧、生态补偿、纠纷调解、行政复议、公益诉讼等内容。例如，新疆、内蒙古、西藏、陕西、吉林、青海、黑龙江、甘肃、四川等省份的地方性法规都根据《草原法》进行具体性规定，制定草原保护办法或条例，部分自治州、自治县和草原地区也制定了具体的草原保护办法或条例。一些地区对生态环境保护进行规定，例如《木垒哈萨克自治县生态环境保护条例》(2020年修正版)，主要内容为保证草畜平衡，科学确定载畜量，从而禁牧休牧。一些地区对禁牧休牧单独进行规定，例如陕西省、保定市、丰宁满族自治县、庆阳市、张家口市等地区都单独制定了禁牧条例。在生态补偿方面有《甘肃省环境保护条例》(2019)；草地争议发生纠纷时，有《甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法》、《青海省人民调解工作条例》等地方性法规，还有《山东省行政复议条例》(2009年修订)。关于公益诉讼的内容规定在2020年《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中，其中规定要加强新疆检察机关对于破坏草原的公益诉讼职责。总之，地方性法规层面的立法针对性较强，具有地域性，主要根据各地情况制定符合地方特色的立法。

1.5 地方政府规章层面的草原权利立法

现行有效的地方政府规章层面的草原权利立法相对较少，包括办法、规定、细则等，主要内容包括草原管理、禁牧休牧、草畜平衡、草原野生植物采购、草原承包经营权流转、行政复议、行政诉讼等。例如，2011年《辽宁省草原管理实施办法》对草原管理进行了规定；2012年《甘肃省草原禁牧办法》对禁牧休牧进行了相关规定；2012年《甘肃省草畜平衡管理办法》对草原草畜平衡进行了详细规定；2018年《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》对草原野生植物采集收购进行了规制；2006年《西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法》对冬虫夏草采集进行了规制；2012年《青海省草原承包经营权流转办法》对草地承包流转进行了详细规定；2008年《哈尔滨市行政复议规定》对草地行政复议的受理范围进行了规定；2014年《河北省行政机关行政应诉办法》对相关草地的行政诉讼纠纷进行了规定。总之，地方政府规章层面的草原权利立法虽数量较少，但涵盖范围较广，回应了高位阶立法对于草原权利的保护。

2 我国草原权利立法存在的问题

2.1 立法重环境管理轻私权保护

根据《草原法》第一条目的条款中包含的立法价值，前半段内容“为了保护、建设和合理利用草原”为《草原法》奠定了基调。第一条将“保护、建设”草原放在“合理利用”之前，意味着草原生态保护是优先价值目标，因而第一条后半段将“改善生态环境”和“维护生物多样性”作为优先目标，其次才是“发展现代畜牧业”，最终实现“促进经济和社会的可持续发展”。总而言之，《草原法》的目的条款体现了对于草原环境保护的重视，轻视权利主体对于草原的利用、使用和收益。在此目的条款的基调下，草原立法更多注重对于草原环境的管理和保护，忽视了对于私权的保护。例如，《草原法》第二章便规定了草原权属，虽说已意识到草原权利保护的重要性，但除此之外其他章节大部分内容是关于规划、建设、利用、保护、监督检查、法律责任等方面内容。在高位阶民事立法当中，还可见到关于私权保护条款，但是在低位阶立法当中鲜有见到，更多的内容是关于草地确权、纠纷解决等，反而在最低层级的地方政府规章当中存在关于草地经营流转方面的内容。可见，整个法律体系都存在轻视私权保护的问题。

草原环境管理与私权保护并不是完全冲突和矛盾的，两者互有交叉。环境权应是一种自然资源的协同权，可使得人类利用自然资源时价值最大化[1]。通过对环境权的保护，使得权利主体间接受益，因为环境权具有较强的公益性，因而是通过加强环境管理整体受益进而使得个体受益。草原环境管理就是通过加强环境权的保护促进公益，从而实现人与自然的和谐发展。但是，目前草原立法存在有所偏废，更加注重对于环境权的保护，忽视对私权保护，不利于人享有权利的主体地位。

2.2 权利保护立法缺乏明确性和体系性

草原高位阶立法中基础概念缺乏明确性，严重影响了低位阶立法的法律概念的界定。例如，《草原法》第二条第二款规定：“本法所称草原，是指天然草原和人工草地”，何谓天然草原？何谓人工草地？并未进一步确定，这导致了低位阶立法当中对于“草原”的界定缺乏标准，也对草原环境保护和权利保护的体系化设定造成了一定困难。部分地区的低位阶立法尝试对“草原”的法律概念进行界定，例如2019年《河北省人民代表大会常务委员会关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定》的第二条规定：“本决定所称草原是指具有草原生态功能或者适用于畜牧业生产的天然草原和人工草地”，强调草原的生态功能和生产功能；又如《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》(2018年修正版)规定：“草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山、草坡及疏林草地、灌丛草地；人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。”从草原的不同形态来进一步界定“草原”的概念；再如2011年《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》又进一步详细规定：“所称草原，包括天然草原和人工草地。天然草原是指由草本植物和半灌木构成的植被群落及其着生地；人工草地是指通过播种、灌溉等人工耕作方法形成的改良草地、退耕还草地等，不包括城镇草坪。”总之，以上对于“草原”的界定都脱离不了《草原法》中的规定，高位阶模糊的立法模式不能满足执法者的需求，因而低位阶立法希望通过对草原类型化设定提供便于实施的法律规范。

法律概念具有三大功能：表达功能；认识功能；改进法律、提高法律合理化程度的功能[2]。我国草原立法对于基础法律概念的界定仍未实现这三大功能，也不利于草原权利的保护。基础概念表述不明，也导致草原权利保护的体系化设定无法展开。对于草原概念的界定不足，无法分层次合理的对不同的权利类型进行保护，是现阶段我国草原立法存在的较大问题。

2.3 权利限制缺乏科学性和合理性

现阶段的草原权利限制主要包括主体限制和草原物权权能限制，通过主体限制和草原物权权能限制促进草原保护。主体限制是针对草原经营主体的准入进行限制，筛选具有经营能力的主体对草原进行管理，例如《草原法》第十五条规定：草地承包经营权的受让方必须具备畜牧经营能力。草原物权权能的限制，主要通过禁牧、休牧、轮牧的方式限制权利主体对于草原的利用。主体限制立法集中在高位阶立法，草原物权权能的限制在高位阶立法和低位阶立法都普遍存在，一定程度上体现了重环境管理和保护、轻私权保护的特点。根据《草原法》第十五条规定，草地承包经营权的受让方必须具备畜牧经营能力，此规定立法目的在于草地的使用主体一定要具有畜牧管理能力才能保证草地的合理使用和利用，但是畜牧经营管理能力评价主体、评价标准和法律效力欠缺，使得此条款缺乏可操作性。根据《民法典》、《土地承包法》，草地流转需要签订草地经营权流转合同，在草地经营权流转合同签订并进行草地经营权属的变更登记后，如果受让方确实不具备畜牧经营能力，导致草地受到严重破坏，草地经营权流转合同效力和侵权责任主体无法确定，这些都是现阶段相关立法无法解决的问题。

在草原物权权能限制方面，高位阶立法在防沙治沙、水土保持、农业管理各方面对草原物权权能限制都有规定，但是其内容较为笼统，因而低位阶立法通过对其具体性规定便于法律的实施。例如，2016年《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》规定就较为细致，对于具体省份的具体补贴标准和补贴时长都规定的较为具体；又如在地方性法规层面，全国很多地方都单独制定了相关的禁牧休牧条例，以此避免草原由于人类的过度使用导致退化，进而保护生态环境。目前看来，低位阶立法通过具体性规定使得草原物权权能限制有法可依，但是缺乏科学立法和合理立法。2016年《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》当中一刀切的补贴时长和补贴标准，导致各地无法因地制宜制定相应的补偿措施，并且其中补贴费用过低，对于禁牧休牧的中央财政每年给予每亩7.5元补贴，对于未超载放牧的中央财政每年给予每亩2.5元补贴。可见，其补贴费用过低，缺乏弹性机制。地方性法规层面的禁牧休牧条例，大多规定在禁牧休牧的管理层面，而不是侧重于对草原物权权能限制的生态补偿层面，体现的立法理念是重环境管理、轻私权保护，因而缺乏科学性和合理性。

2.4 权利救济缺乏多样性和有效性

有权利就有救济，这是一句法律箴言，这对于草原权利保护而言仍然适用。根据《草原法》第十六条规定，基层政府处理是草原权属争议解决的前置程序。在相应的低位阶立法当中，无论是部门规章还是地方性法规和地方政府规章，都对草原权利救济方式进行了规定，主要是通过信访投诉、纠纷调解、行政复议、公益诉讼等方式来维护草原权利。根据相应立法内容，发现权利救济的方式偏向于行政机关救济和行政诉讼的方式来进行，较强的公权色彩是草原权利救济的典型特点。《草原法》第十六条的规定，直接堵塞了直接进行私权救济的途径，这为草原权利的保障设置了障碍。例如，如果草原权利主体发生了权属争议，其只能向基层政府寻求救济，然后才能提起行政诉讼，不能直接提起民事诉讼，导致权利主体的救济渠道过窄，缺乏多样性。从权利救济的公权力色彩浓厚的特点来看，这也不利于私权的保护，因为无论是草原物权还是草原债权，从权利的体系性来看都是《民法典》所保障的基本权利，无法通过民事诉讼的方式来解决纠纷显然堵塞了私权的救济渠道，使得权利救济的有效性大打折扣。

3 我国草原权利立法的完善路径

3.1 转变立法理念，重视权利的司法保护

根据《草原法》第一条，此目的条款显然已经不符合现阶段和今后我国草原权利立法的价值取向，应当予以修改。对于私权的保护并不意味着权利主体可以滥用自身的权利。在立法目的上，生态价值和经济价值两者不可偏废，在保障基本的生态价值的理念上，应当促使权利主体有效合理利用草原，尤其是在现阶段我国要全面实现小康社会、全面脱贫的情况下，对权利合理限制能为脱贫减少障碍。现阶段我国草原权利立法重视物权的静态保护，缺乏债权的动态保护[3]，立法的主要内容涉及物权权属的保护，但是对于草地流转经营的立法内容较匮乏。加强草地流转可以使得草原经营管理市场化，可使得草地资源最大效率的利用，促进草原经济的发展，进而使得牧民们总体上受益。因而，低位阶立法要改变立法模式，加强对于债权的保护，促进草地流转，发展草原经济。在法治的框架下，合理解决草地流转导致的相应纠纷。总之，在《民法典》颁布之际，我国草原权利立法应当转变立法理念和思维，促进草原权利的保护和完善。

3.2 重视权利保护体系化，分类并整合规范内容

我国《民法典》编撰的核心理念在于体系化，通过提取公因式的立法模式，减少立法成本，提高立法的体系性和逻辑性。现阶段，我国草原权利立法缺乏体系性、科学性和逻辑性，导致高位阶立法与低位阶立法缺乏衔接，低位阶立法在一定程度上缓解了高位阶立法操作性不强的问题，但是低位阶立法质量较差，难以形成有效的指引作用。目前，我国草原立法采取一元化的方式进行，例如《草原法》中“草原”的界定。法律概念在一定程度上应当由日常概念所形成，但是法律概念应当具有日常概念一般所不具有的特点。现阶段的“草原”法律概念无法实现改进和完善法律的功能，反而为各个层级立法重视草原环境管理提供了便利。我国的自然资源可划分为经营性与公益性自然资源[3]，那么我国的草原资源也可划分为经营性草原和公益性草原。通过对草原进行划分和分类，能协调草原的生态价值和经济价值。我国《草原法》应放弃从自然属性上来界定“草原”的法律概念，应从草原对于人类本身具有的经济效益、生态效益和社会效益来划分并界定不同类型的草原。对于经济效益较大的草原，在兼顾生态效益和社会效益的基础上可界定为经营性草原，放宽对于此类草原的合理使用。对于生态效益较大的草原，在实现其经济价值时要保证其生态价值的平衡，可界定为公益性草原，需要着重保护其生态环境。在高位阶立法分层立法的引导下，低位阶立法应当改变其单一的重视草原环境管理保护的立法模式，根据不同类型的草原完善并细化相关立法，从而促进草原权利的保护。总之，我国现阶段草原立法应改变重环境管理和保护的立法模式，高位阶立法应对草原进行合理分类，从而引导低位阶立法加强私权保护，形成私权保护的体系化。

3.3 加强合理解释立法，以科技促进草原保护

我国《民法典》确立了公序良俗原则和绿色原则，要求权利主体不得滥用权利损害公序良俗，也要求权利主体在行使权利时要注重有效率的利用资源和保护生态环境。当前阶段，我国草原立法通过对主体限制和物权权能限制，促进草原的合理利用和保护。目前存在的问题之一在于主体限制可操作性较差，并且法律效力不明确，甚至在立法层面对草地流转设置了障碍。对此，可通过法律解释[4]的方式来探讨主体限制条款的适用问题。我国《民法典》规定，违反法律、行政法规强制性规定的民事法律行为是无效的民事法律行为，但是要区分这里的强制性规定是效力性强制性规定还是管理性规范[5]，若为效力性强制性规定则无效，若为管理性规范则有效。根据主体限制条款的立法目的来看，其主要是为了加强对于草原经营主体的管理，而非直接涉及草地流转合同的效力问题，因此主体限制条款是管理性规范，违反此项规定的草地流转合同依然有效。至于违反规定导致草原环境受损，是否会导致出让方和受让方承担连带责任的问题，现阶段也无法通过《民法典》来判断，但是对于草原环境的保护应当是一种社会义务。如果出让方在出让草地的过程中有故意和重大过失的恶意行为，应当要承担相应责任。对于物权权能的限制问题在于缺乏弹性机制，对不同区域不同情况没有科学合理区分。我国的生态补偿采取的一刀切方式，没有区别对待不同地区，主要原因在于没有建立一套合理的生态补偿机制。合理的生态补偿机制是建立在科学的监测机制、评价机制和实施机制层面上的，监测机制就是对我国草原地区进行生态监测，并通过合理的评价方式测评当地草原生态环境的脆弱性并进行评级，进而通过政策施行分类限制草原开发强度，最终保护草原的生态环境，实现人与自然的和谐发展[6]。我国现阶段加强引进科学手段进行监测的立法较少，目前所知的仅仅为2019年《国家林业和草原局关于促进林业和草原人工智能发展的指导意见》，通过引进人工智能，加强草原生态保护具有至关重要的意义，在今后的草原保护立法当中应当有所侧重。总之，我国草原权利立法应当加强法律解释合理适用法律，并且促进科学技术在草原保护当中的合理运用。

3.4 修改相关立法，促进权利救济渠道多样化

现阶段我国草原权利救济手段呈现出救济渠道单一、公权力色彩浓厚的特点，主要原因在于我国草原立法方向出现偏差，重视草原保护的公权力手段，忽视私权的保护，因而需要通过修改立法来保证草原权属纠纷能通过私权救济的方式进行。《草原法》第十六条规定草原权属纠纷存在政府调解的前置程序，希望草原权属纠纷解决方式以行政调解、行政复议和行政诉讼为主。根据《民法典》、《土地管理法》的规定，我国草地承包经营权可自由流传，可促进草原经济的发展，发展市场经济。如果仍然采用单一的救济方式，显然不符合我国现有的立法体系。因此，要通过立法区分草原权属纠纷是行政纠纷还是民事纠纷，对纠纷的解决方式进行分流。对行政纠纷，可采取行政调解、行政复议和行政诉讼的方式；对于民事纠纷，可让当事人进行选择纠纷解决方式。私权救济的基本特点在于减少公权力的干预，通过当事人双方自行进行协商或者进行民事诉讼的方式来解决纠纷。通过立法促使权利救济渠道多样化，才能合理妥善的解决纠纷，保护公民的基本权利。