论贵州省设区的市立法实践的特点

摘 要：自设区的市拥有地方立法权，全国的立法工作得到了积极的展开，成效颇丰。本文以贵州省为例，从新拥有立法权的市在立法实践过程中立法种类多样、地域特色明显的特点以及原有地方立法权的贵阳市在立法实践中城市建设与管理与制定程序规则类立法居多、立法多以修改和废止为主的特点出发，分析得出贵州省设区的市立法实践存在越权立法、缺少对地方立法的监督、地方性法规和地方政府规章存在立法矛盾的问题，提出要依法立法，科学厘清权限、加强对设区的市立法的监督、提高立法参与者的专业知识水平等对策。

关键词：贵州省;设区的市;立法实践;对策

2015年全国人大对《立法法》修改，赋予设区的市可以在本行政区域内对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定相应的地方性法规。2018年3月《中华人民共和国宪法》修改，设区的市拥有的地方立法权得到了宪法确认。自此设区的市立法实践活动不断推进。

一、贵州省设区的市立法实践的现状

目前，贵州省九个市州都拥有地方立法权，1982年《中华人民共和国地方各级人大代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）修改，贵阳市获得立法权;2015年10月，遵义、六盘水、铜仁、安顺、毕节、黔南六个市州，通过立法能力评估，成为《立法法》修订后第一批具有立法权的设区的市。2016年，黔东南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州先后通过立法评估，成为贵州省第二批拥有地方立法权的设区的市。自此，贵州新增21个立法主体——5个市人民代表大会、8个市州人大常委会、8个市州政府，贵州地方立法新格局形成。截止2020年4月贵州省现行有效法规436件，其中包括贵州省地方法规247件、市州地方法规84件、自治条例单行条例105件，由此可见，在《立法法》修改后的近5年的时间里，贵州省各设区的市积极开展立法工作，并且取得了一些成果。

（一）貴州省新设区的市立法实践特点

1.立法种类多样。贵州省除贵阳市外，其余八个市州是在《立法法》修改后围绕着《立法法》正面列举三方面制定相应的条例，在2015年《立法法》修订后共制定42部地方性法规，在围绕立法权限结合其实际情况制定了相应的实体性条例。毕节市在环境保护方面公布了两部条例，分别是《毕节市饮用水水源保护条例》和《毕节市百里杜鹃风景名胜区条例》，其他市州也公布了相应环境保护类的地方性条例，如《黔南布依族苗族自治州古树名木保护条例》等;从城乡建设与管理方面来看，除黔南布依族苗族自治州未对城乡建设与管理方面进行规定，其他市州都公布了相关的条例，如黔西南州公布《黔西南布依族苗族自治州城乡规划建设管理条例》;历史文化保护方面公布了《黔南布依族苗族自治州水书文化保护条例》等，从公布的立法条例来看，限于《立法法》正面列举三大类立法权限，或是限于针对地方性法规制定程序的本身的规范，但总体来看立法种类呈现出多样性。

2.立法彰显地域特色。从8个市州已公布的五年立法计划和立法规划来看，各市州立法结合了地域特色的特点，以毕节市为例，毕节市已生效的地方性法规《毕节市百里杜鹃风景名胜区条例》，通过立法加强风景资源保护擦亮花海毕节名片，就充分的体现了地域特色。从公布的立法规划和立法计划来看，提起审议的项目《贵州百里杜鹃风景名胜区保护条例》等7个项目也是彰显地域特色的一个很好的说明。再以《六盘水市城市地下综合管廊管理条例》为例，贵州省仅有六盘水市对城市地下综合管廊的管理进行立法，这不仅结合了六盘水市发展需要也考虑了地形地貌，也是全国首个落地山地城市综合管廊项目，依据有力的国家政策，充分利用地下空间，有效的实现城市信息化管理。

（二）较大的市立法实践的特点

贵阳市作为拥有地方立法权的较大的市。如上所述，1982《地方组织法》修改后规定，因此，贵州市成为贵州省拥有地方立法权的较大的市。从北大法宝中检索得到，从2015年《立法法》修改后贵阳市总共公布16部地方条例，其中涉及城市建设与管理类9部、历史文化保护1部、环境保护类5部，通过这些数据得出下面几个特点。

1.城市建设与管理与制定程序规则类立法居多。贵阳市在《立法法》修改后共公布16部地方条例，其中涉及城市建设与管理类就有7部，占比43.7%、环境保护类1部，占比6.3%、地方性法规制定程序规则类8部，占50%、历史文化保护0部，占比0%（如图1-1所示）。与其他拥有立法权的八个市州相比，其立法范围更加偏好城市建设与管理类居多，其次为地方性法规制定程序规则。

2.立法多以修改和废止为主。《立法法》修订之前较大的市拥有的立法权限范围比修改后拥有的权限范围缩小了很多，限于《立法法》正面列举的三个方面，而新修订的《立法法》中又同时规定允许较大的市保留旧有法规，但而随着时代发展，先前公布的条例不适应发展也在不断的修改，如《贵阳市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定》中，对《贵阳市预防职务犯罪工作规定》等二十个地方条例进行了内容上的修改，现行的条例多为近两年修订，如《贵阳市绿化条例》经过4次修订，2019年12月人大常委会批准，这些修改未对条例名称进行变更，但虽为修改其实是在行立法之实。同时，废止了一些超越立法权限和不适宜的条例规定，如《贵阳市蔬菜基地建设保护办法》等16部地方性法规。

二、贵州省设区的市立法实践存在的问题

（一）越权立法现象依旧存在

所谓越权立法就是指有立法权的主体，没有理清自己的立法权限，超越立法权限或滞后于上位法而被废止。如《贵阳市环境噪声污染防止条例》，该条例因制定较早，规定比较单薄，上位法《环境噪声污染防治法》和《贵州省环境噪声污染防治条例》规定则严整和具体得多，存在整体滞后于上位法的情形，已无存在的必要，贵阳市人大常委会做出废止决定，并报贵州省人大常委批准废止。同时，部分地方性法规也存在照搬上位法的现象，条文不具有针对性，如铜仁市《沿河土家族自治县非物质文化遗产保护条例》（以下简称《沿河土家族非遗保护条例》）第七条规定人民政府支持和鼓励单位和个人捐赠资金保护非遗，该条款完全照搬《贵州省非物质文化遗产保护条例》（以下简称《贵州省非遗保护条例》）第八条之规定，《沿河土家族非遗保护条例》作为下位法，应该是对《贵州省非遗保护条例》的细化明确，但该条例并没有就如何鼓励和支持的方式以及捐赠途径进行细化明确，进而导致条例落实难等问题。

（二）缺少对设区的市立法的监督

从现行《立法法》可以看出，赋予设区的市地方立法权限其立法精神是为了使地方具有更多管理本市的自主权，从而督促其治理本市的行为，设区的市根据其自身的实际情况，制定与本市的居民生活息息相关地方性法规。现行的《立法法》并没有针对立法权进行监督的规定，在实践中监督主体为上级立法机关，即各地方人大。但从现行的行政管理体制来看，地方人大因其财力、物力都和人民政府有着密切的关系，因而不可避免的会导致地方立法偏向地方政府利益，这是一直以来不断困扰这我国中央与地方之间权力关系的问题。在地方立法实践中，政府应当保持中立地位，不能即是仲裁者又是参赛者的角色，地方人大虽然承担着立法、监督等职能，但实践中地方人大很难对地方政府立法决策产生实际的影响，没能发挥地方人大应有功能。同时，因立法机关在法律上的具有的优越性和行政机关实践中的优越性存在，最终导致立法缺少有效的监督。

（三）地方性法规和地方政府规章的矛盾

《立法法》第八十二条规定设区的市人民政府可以根据本行政区域管理的需要在不予相关法律法规冲突的情况下制定相应规章。但在具体实践中产生究竟哪些事项需要制定地方性法规，哪些事项需要制定地方政府规章模糊不清的問题，其中《贵阳市政府数据共享开放条例》和《贵阳市政府数据共享开放考核暂行办法》就出现地方性法规的立法实践范围和地方政府规章的制定范围的重合的现象，双方都规定就信息的采集汇聚和数据平台的管理内容都是依托“云上贵州”这一平台为数据的共享、传输提供载体，其存在大部分重合的内容。因此，在判断应该选择制定地方性法规还是地方政府规章时，设区的市很难给出一个的明确的答案。

三、贵州省设区的市立法实践的建议

（一）推进科学立法厘清立法权限

进行科学立法，最关键的问题是厘清立法权限的问题，立法活动必须在结合当地实际情况下，根据其立法权限、立法事项范围，且无直接上位法依据的前提下展开立法工作。《立法法》中设区的市地方立法权所涉事项必须作出肯定式的列举，权力机关作出明确的解释，最好能细化到具体的事项，同时列出不能涉及的范围，而不是用等字加以概括，从而更好的指导设区的市地方立法，防止出现越权立法的现象。

（二）加强对设区的市立法的监督

在立法实践的过程中，最基本的强化地方人大在地方国家机关体系中的主导性和独立性地位。政府应当保持中立的地位，既然已经以仲裁者的身份出现，就不能再充当参赛者的角色。地方人大虽然承担了代表、立法、监督等职能，因此要发挥人大代表的功能，发挥其在立法过程中的主导作用，减少立法所带来的弊端，探讨将立法规划所需的财力、物力等纳入财政预算，增强人大立法的自主性。同时，要发挥人民群众的作用，让人民群众感受立法活动离自身并不远，地方立法机关在制定地方性法规时应当将大门始终向人民敞开，通过座谈会、论证会等多种形式听取民众的意见，增强立法的民主性，让立法真正接地气，成为民主监督的一个平台，人民群众共同监督。

（三）提高立法参与者专业知识水平

要保证立法的技术水平，就需要建设高素质立法专门队伍。加强对立法工作者法学功底的要求，真正推进法治专门队伍的专业化、正规化，提高立法工作者的职业素养和专业水平。此外，初步建立从符合条件的法学专家以及律师中招录立法工作者，与高校建立培养政法专业毕业生中选择立法人才的计划;法律顾问制度和专家咨询制度;落实立法工作人员的立法专业培训制度。

参考文献

[1] 郑淑娜：《中华人名共和国立法法释义》，北京：中国民主法制出版社，2015年第3版.

[2] 封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京：北京大学出版社，2008年版。

[3] 李飞：《加强和改进省（区）人大常委会对设区的市立法工作的审批指导》，载《中国人大》2020年第1期。

基金项目：本文系贵州民族大学民族法治研究生教育创新基地课题研究成果，课题编号：2019zx021。

作者简介：刘享（1993—），女，汉族，贵州民族大学，2018级硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。