昌都市易地扶贫搬迁安置点后续产业发展现状及对策

牛明光 牛继平

摘要    产业发展是贫困户脱贫的重要途径，要充分发挥龙头企业、合作社带动作用，进一步完善土地流转机制，加快土地资源整合，实现资源高效配置与集约利用。本文介绍了易地扶贫搬迁安置点的后续产业发展现状及经验，分析了存在的问题，并提出了产业发展相应的建议，包括加大资金投入，统筹协调发展;提升公共服务，保障后续发展;创新经营模式，完善产业链条;强化技能培训，拓宽就业渠道等，建立“利益共享、风险共担”的联结机制，最终形成一个完整的产业链，实现农牧民增收、企业盈利、产业发展的目标。

关键词    易地搬迁;安置点;产业配套;特色产业;西藏昌都

中图分类号    F323.8        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）22-0208-03                                                开放科学（资源服务）标识码（OSID）

为深入贯彻落实习近平总书记在中央政治局第三十九次集体学习时的重要讲话精神，贯彻落实中央和区党委、政府关于脱贫攻坚系列决策部署，全面深入了解昌都市易地扶贫搬迁安置点资源条件、生产生活资料、基础设施、产业发展等基本情况。易地搬迁是党中央、国务院高度重视的民生工程，是2020年实现全面建成小康社会的重大举措[1]。国家计划在“十三五”期间对近1 000万建档立卡贫困人口实施易地搬迁，着力解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口脱贫问题[2]。分析后续产业发展面临的困难，总结易地扶贫搬迁安置点后续产业发展的有益经验，提出切实可行的解决方案。创新开展“六个坚持”以及“重镇、干线、开阔、开放、开发、搞活、安全”的扶贫工作方针，主动作为，自我加压，超前谋划，使易地扶贫搬迁工作稳步推进。同时，为做好易地扶贫搬迁安置点后续产业配套工作，昌都市紧紧围绕易地扶贫安置点情况，结合安置点贫困人口致贫原因、资源分布特点，按照“活、大、特、强、优、精”的产业发展目标，认真规划易地扶贫安置点后续产业发展，为全市精准扶贫、精准脱贫提供了强大助力。

1    易地扶贫搬迁安置点的后续产业发展现状

昌都市紧密结合区域特点、自然条件、资源禀赋、致贫返贫特征等因素，以生存条件恶劣、资源匮乏、地方病等特殊区域贫困群众“挪穷窝”为重点，扎实推进易地扶贫搬迁工作。“十三五”期间，全市计划实施易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口20 774户103 361人，占全区易地扶贫搬迁总人口（26.3万人）的39.3%。自2016年以来，昌都市开工建设易地扶贫搬迁安置点共268个，涉及建檔立卡贫困人口19 225户99 095人（不含贡觉、芒康两县因“三岩”跨市搬迁涉及建档立卡易地搬迁4 044人及八宿县跨市搬迁至拉萨羊八井涉及的222人）。目前，268个安置点已经全部完成建设任务并实现入住，完工率和入住率均达100%，安置点配套基础设施和公共设施基本到位。按照每个安置点配套1～2个产业项目的工作要求对易地扶贫安置点进行了产业项目配套。目前，全市268个易地扶贫安置点共配套产业项目428个，其中完工377个，解决搬迁点就业人数达5 398人，实现55 182名群众脱贫，受益人数达83 814人。

2    易地扶贫搬迁安置点后续产业发展的经验

2.1    坚持易地搬迁与产业发展相结合，突出规划先行，科学建设扶贫开发园区

昌都市坚持搬迁安居、产业乐业，将易地扶贫搬迁与产业配套同步实施，提出以“重镇、干线、开阔、开放、开发、搞活、安全”十四字方针和“六靠、五方便、两避让”为指导，以实现“八个全部自给”为目标，在全市11个县（区）建设扶贫开发区，统筹规划易地扶贫搬迁、产业发展、道路交通、教育卫生、公服中心等基础设施，以产业带动能力作为易地扶贫搬迁规模确定的重要指标，整合资源要素，创新发展措施，确保贫困群众“搬得出、留得住、有事做、能致富”。11个扶贫开发区规划总覆盖面积33 667 km2，占全市国土总面积的30.97%，规划红线面积1 054 km2，计划投资251.8亿元（其中：产业投资153.41亿元，易地扶贫搬迁安置点投资98.39亿元），共规划建设安置点252个、安置群众34 139户163 991人，规划建设产业片区46个、建设扶贫产业7大类727个产业项目。

2.2    坚持资源禀赋与市场需求相结合，突出产业先导，着力打造特色品牌

各县（区）紧紧瞄准易地搬迁安置点贫困群众，把安置点产业项目布局作为重中之重，为使产业扶贫项目更贴近群众实际，在选择易地搬迁安置点之前，通过走访搬迁户和开展产业调研，坚持把产业扶贫到户与易地扶贫搬迁安置点建设工作相结合，与区域主导产业发展相结合，结合区位优势、资源禀赋和自然条件，科学制定农牧业特色产业布局，认真筛选产业扶贫项目，大力发展“蓝天圣洁”品牌，推进“五大养殖基地”和“七大种植基地”建设，全力培育以绿色无公害蔬菜、芒康葡萄酒、八宿荞麦酒、洛隆糌粑、类乌齐牦牛肉等为主的系列农牧特色产品，确保搬迁群众通过发展致富产业，实现拥有稳定的收入。自2016年以来，围绕易地扶贫搬迁安置点，新建葡萄、藏药材、干果等特色农业种植基地3 066.67 hm2，发展卡若香猪、红拉山鸡、阿旺绵羊、奶牛养殖和类乌齐牦牛育肥总规模达24.4万头（只），牛羊肉、奶、蔬菜、糌粑自给率高达90%以上。

2.3    坚持群众意愿与简单实用相结合，突出就业为主，强化搬迁群众技能培训

坚持把转移就业作为有劳动能力搬迁群众脱贫的主要途径，对搬迁群众中具有劳动能力和就业愿望的贫困群众开展摸底调查，通过采取自下而上的方式，全面掌握搬迁人口就业状况、年龄结构、文化层次、劳动能力、就业意愿等内容，根据实际情况制定培训计划。按照“五实”要求，创新“1+N”精准军旅式培训模式，采取集中与分散相结合、工种与需求相结合、引导与意愿相结合的方式，精心组织搬迁群众开展技能培训工作。培训内容涉及建筑施工、家政服务、摩托车维修、餐饮客房服务、保安保洁、挖掘机操作、装载机操作等20余种转移就业技能，涉及果树栽培、蔬菜大棚种植、花卉栽培、青稞种植等10余种实用技术。2016年举办农牧民技能培训班245期，培训搬迁安置点及周边群众15 200人。

2.4    坚持县（区）定位与发展前景相结合，突出因人施策，因地制宜发展特色产业

各县（区）结合本县（区）“十三五”总体发展规划，统筹推进易地扶贫搬迁点特色产业发展。边坝县实施了“百户万只鸡”工程，建设了康巴土鸡孵化养殖场，现拥有大小藏鸡4 000余只，孵化藏雏鸡3 000余只，为马秀乡、草卡镇、沙丁乡、热玉乡群众免费发放了逾1.5万余只雏鸡进行养殖。江达县实施卡若香猪养殖项目，卡若香猪养殖数量达到1 000头以上，带动建档立卡贫困户39户141人，实现人均增收3 000元以上。贡觉县依托资源优势，大力发展阿旺绵羊产业，完成“昌都阿旺乡绵羊”地理标志注册，2016年阿旺绵羊总存栏7.3万只，带动建档立卡贫困群众162户756人，每年人均增收2 000元。三岩石锅产业项目，带动群众35户149人，实现人均增收2 300元。洛隆县实施良种生产基地建设项目，建设一、二级青稞良种繁育田667.72 hm2，为其他县（区）提供青稞良种2 000 t，产生了经济效益1 000万元，受益建档立卡贫困群众达924人。类乌齐县完成人工种草逾666.67 hm2，年产鲜草3 500 t，能缓解3 000 hm2天然草场载畜压力。类乌齐县卡玛多乡卡玛多村开展玛雄藏瓷器加工，带动贫困户35户154人脱贫致富。卡若区在沙贡乡学徒村、俄洛镇约达村建立青储玉米饲料基地24.47 hm2。带动建档立卡贫困户116户222人。八宿县在同空村建设“洒咧营地”，以合作社的运营方式解决了10人就业，带动群众有43户161人增收。察雅县在烟多镇如给村建设新型日光温室22栋，在吉塘镇姆栋村建设新型食用菌大棚10栋，带动两村建档立卡贫困户26户167人脱贫致富。

3    安置点发展后续产业存在的问题

3.1    产业发展资金缺口较大，金融撬动落地困难

因自治区到位产业发展资金有限，产业贷款是解决资金缺口的唯一途径。目前，自治区虽然出台了《中国人民银行拉萨中心支行关于进一步落实精准扶贫金融政策和信贷资金的安排意见》（拉银发〔2016〕118号），但是产业扶贫贷款仍然存在诸多问题，使得产业扶贫贷款迟迟没有进展。一是在产业贷款中，相关商业银行要求贷款必须以项目为主体进行，项目收益、还款能力必須经过评估，而昌都市涉及的产业贷款项目种类及数量繁多，很难通过相关商业银行审批程序。二是各县（区）产业扶贫项目以扶持型项目为主，有些产业项目发展周期较长，短期内无法带动群众增收及偿还贷款。产业扶贫项目前期投入较高、见效时间较长、市场风险相对较大，产业扶贫依赖政府扶持、政策支持、企业带动的情况十分突出。

3.2    产业发展创新规划不够，新兴产业规模有限

受自然、地理、环境、市场、投资等因素影响，安置点产业规划目前仍然以第一产业为主，种植业、养殖业规划比率较高，旅游产业、电商产业及相关服务行业规划比例较低，产业结构调整力度有待进一步加大。同时，受贫困群众受教育水平、文化程度、思想解放程度等影响，大部分群众仍然只能从事种植、养殖、虫草采挖，劳动力解放不够，劳动技能提升有待加强，部分群众“等靠要”思想仍然存在，创新驱动力不足，创业主攻方向面窄。龙头企业较少，除个别企业能够带动部分地域贫困群众发展产业脱贫致富，多数企业经济实力不强，自身运作仍然存在一定困难;农牧民合作社虽然多，但是大多数科技含量不高、产品结构单一、品牌意识不强、产品加工转化率较低，生产、加工、销售等环节衔接不紧，导致生产出来的商品成本太高，市场竞争优势不强。

4    推动易地扶贫搬迁安置点后续产业发展的建议

坚持易地扶贫搬迁与新型城镇化、转变农业发展方式相结合，依据不同的搬迁安置模式，立足安置区资源禀赋，充分考虑搬迁群众生产生活习惯，加强职业技能培训和就业服务，提高搬迁群众的就业创业能力，因势利导发展易地搬迁点产业项目。

4.1    加大资金投入，统筹协调发展

后续产业发展是搬迁群众最关注关心的主要问题，要从根本上脱贫致富，需要有釜底抽薪式的配套脱贫举措。为提高产业贷款效益，尽快发挥金融撬动作用，建议相关商业银行能否将产业扶贫项目分批次、分类别进行审批并打包贷款。建议各级政府在制定易地扶贫搬迁规划时统筹考虑产业发展规划，特别是借鉴经济开发区、产业园区成功经验，依托自身自然资源，用好援藏资源，统筹做好规划。坚持一个规划覆盖全面，学习中国扶贫第一村——宁德市赤溪村、古田华润希望小镇、闽宁镇福宁村等小康示范村镇建设经验，将搬迁安置点建设成为美丽宜居、设施配套、文明富裕的新型城镇、村居，切实解决搬迁群众后顾之忧，使搬迁群众搬得出、能稳住、有工作、能致富。

4.2    提升公共服务，保障后续发展

搬迁点基础设施和公共服务水平是群众愿意搬迁的重要制约因素[3]。着力保障搬迁点饮水安全和生产生活用电需求，大力改善交通条件，保障安置点群众生活、生产的有序进行。加强安置点的卫生医疗设施建设，确保群众在就医方面方便快捷。在基础设施建设和公共服务配套工程建设中尽量安排易地扶贫搬迁群众参与项目建设，实现持续增收、稳定就业、全面脱贫、共奔小康。

4.3    创新经营模式，完善产业链条

产业发展是贫困户脱贫的重要途径，龙头企业、合作组织带动是搬迁群众快速就业增收的有效措施。建议充分发挥龙头企业、合作社带动作用，进一步完善土地流转机制，加快土地资源整合，实现资源高效配置与集约利用，根据本土资源发展特色产业，利用互联网和企业的帮助发展订单农业，建立“利益共享、风险共担”的联结机制，最终形成一个完整的产业链[4]。特别是依托水能、太阳能、风能等资源优势，大力实施光伏扶贫、水能扶贫、风能扶贫等绿色能源扶贫工程，持续增加贫困群众收入。引导扶持搬迁群众充分利用迁出地原有房屋、承包地发展特色种养经济，对有条件有意愿利用迁出地原有房屋、承包地发展特色种养的搬迁户，应加强资金、技术等方面的扶持，帮助搬迁群众增加经营性收入。

4.4    强化技能培训，拓宽就业渠道

实现搬迁群众在迁入地稳定就业是易地搬迁最大的成果体现。建议搬迁安置点政府多渠道多层次组织搬迁群众就业，积极开发、衔接就业岗位，通过衔接当地各类企业，拓展贫困群众转移就业渠道，对吸纳搬迁群众稳定就业的用工企业，给予税收优惠，鼓励企业积极吸纳搬迁群众就业。充分发挥农牧民合作组织、施工队、运输队的作用，尽量吸收当地贫困群众参与工程项目建设，让贫困群众在项目建设中增加收入。创新培训方式，提高搬迁群众就业技能培训实效，根据搬迁群众就业创业需求和意愿，采取灵活多样的方式，对有意愿有能力的搬迁群众进行技能培训，增强搬迁群众的创业就业能力。重点开展种植养殖、雕刻绘画、手工制作、摩托维修、家電维修、面食加工、理发等技能培训，推动农牧民群众不离土、不离乡参与特色农牧业、乡村旅游业发展，实现就地就业，就近增收。

5    参考文献

[1] 侯茂章，周璟湖南易地搬迁后续产业发展研究[J].经济地理，2017，37（8）：176-181.

[2] 国家发展改革委.全国“十三五”易地扶贫搬迁规划[R].2017.

[3] 张军庆.平定县易地扶贫搬迁后续扶持工作现状及对策[J].山西农经，2020（1）：144.

[4] 关于进一步强化易地扶贫搬迁后续扶持工作的意见[N].广西日报，2020-02-14（009）.