浅析公共治理理论视角下的洞庭湖环境治理

陈果

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410006）

1 洞庭湖区的环境治理现状

洞庭湖区位于湖南省北部，长江荆江河岸以南，是长江流域中重要的吞吐调蓄型淡水湖，起到了调节水域生态，集水防洪的作用。又因其得天独厚的地理位置以及自然气候，使得湖区自然资源丰富，是全国著名的农产品、水产品基地，区位经济优势不言而喻。洞庭湖区居民依托水资源进行经济活动与社会活动，使湖区经济快速发展，周边百万居民需要洞庭湖，也依靠洞庭湖生存。但经济发展的同时，也导致了洞庭湖生态破坏和环境污染。为了发展农业、水产养殖业和工业，洞庭湖区曾大面积围垦湖泊，与湖争地，导致湖泊面积一再萎缩，水域生态系统遭受破坏；农药以及生活废弃物不经任何处理直接排放到沟渠和河流中；渔民过度捕捞，湖中渔网电网密布，渔船在湖区横行；造纸厂产生的大量工业废水排入湖中，导致洞庭湖区水质严重恶化；习总书记曾几次在湘考察工作，面对严峻的洞庭湖区环境生态问题，提出了“牢固树立尊重自然，顺应自然，保护自然的生态文明理念，推进绿色发展，循环发展，低碳发展，真正把环洞庭湖生态系统的一山一水，一草一木保护好”的指示和“共抓大保护，不搞大开发”的指导方针。随后湖南全省各级政府纷纷响应习总书记的指示，扎实落实沟渠塘坝清理，畜牧养殖污染整治，工业企业排污整治等专项行动，长沙等地设立针对洞庭湖研究的专项办公室，推行洞庭湖立法活动。经过积极的治理，洞庭湖区生态环境已得到初步改善。尽管洞庭湖区水质大部分已达到规定标准，但从2019年5月在长沙举行的中央第四生态环境保护督察组对湖南省开展“回头看”情况反馈会上的反馈中可以看出，目前洞庭湖区生态环境依旧存在问题。督查组在会议中指出，近年来湖南省大力推进洞庭湖环境保护工作，推进解决一批突出生态环境问题，但洞庭湖区污染防治工作还有明显短板，生态环境保护形势依然严峻。问题主要表现在：一是洞庭湖城区以及农村生活污水污染管网设施滞后，排污模式落后，大量超标污水排入河湖；二是工业园区管理混乱，环洞庭湖区纺织类化工类企业存量依旧很多，工业污水偷排现象严重；三是水产养殖，畜牧业污染问题依然严重，禁养区内仍有16家畜禽养殖场、678家养殖专业户逾期未关停退出。

2 奥斯特罗姆的公共治理理论

奥斯特罗姆在他的《公共事物的治理之道》一书中涵盖了三个理论。第一个是哈丁的“公地悲剧”理论，这是他在1968年的《公地悲剧》一书中提出的一种概念理论。哈丁在公地悲剧中设想了一个公共使用的大牧场，所有人都可以进行开发放牧，然后从理性人的角度观察放牧人的行为，他认为放牧者可以通过利用共有的资源来增加自己的利益，而受益者仅为放牧者个人，但损害草地的后果是由集体来承担，每一个追求利益的牧羊人则会增加他们利用公共事物去创造利益的动力。因此奥斯特罗姆认为，这个世界大多依赖可能产生公地悲剧的资源。第二个是囚徒困境。囚徒困境是公地悲剧的一种延伸形式，即假设牧场中只有两个人放牧的时候，每个放牧者会为了让自己的羊长得更好，而去侵占共有的草地，从而导致过度放牧，个人的理性会促成集体的非理性。第三个是集体行动逻辑。这个理论是由美国经济学家奥尔森所提出的，在奥尔森看来，集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，任何公共物品都具有供应的相联性与排他的不可能性两个特性。公共物品的两个特点决定集团成员在公共物品的消费和供给上存在搭便车的动机，即使个人不为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收益，因为公共物品的消费并不排斥不承担成本者的消费，这样的现象很难促使人们保护公共品而贡献自己的力量。

纵观奥斯特罗姆的公共治理理论，她通过对实际集体行动问题的分析，基于公地悲剧、囚徒困境、集体行动逻辑三种理论基础上，认为经济学中原有的两种思路—私有化或者国有化，无法解决现实中的问题，得出最优的答案。因为完全的自然资源私有化并不能解决公地悲剧的问题，即使能解决政府权力过大，公共资闲置浪费的问题，但也会出现垄断、外部性陷阱等新问题。只让一部分个体使用自然资源对于以前能共同使用的个体也算是一种福利损失，即市场失灵代替了政府失灵。反之完全的国有化则会导致政府失灵，陷入监管不力的泥潭，政府在保护环境时过度干预市场，尽管解决了短期的问题，但也打消了其他个体进入市场的动力，对于市场是一种更大的破坏。因此，她提出了自己的公共池塘模型，一种混合了共有和私有成分的自组织治理理论。其解思路就是产权混合，在使用池塘资源的群体内部采取自治，每一个使用者在选择自己行为时，必须考虑其他人的选择。她通过圈内个人相互经过约定制定协议并由外在的仲裁机构进行监督，协议内的主体是区域内的人，他们做事有自己约定的方法，仲裁机构则是帮助他们解决工作中产生的各种问题，区域内的人相互制约，他们都明白各自的利益诉求，同时也会关注其他人的行为。这一设想很好的解决了“国有化”和“私有化”的缺点。

3 公共治理理论视角下洞庭湖区环境治理的缺失

洞庭湖所处的现状就如书中的假设一样，湿地生态效益“公共产品”属性突出。湖泊湿地作为大自然的馈赠，养育着周边的人们，但是人们只懂得利用公共品获取利益，而丝毫没有为提供公共物品贡献力量的动机。人们在享受利用公共物品创造利益的同时，也在承受环境破坏带来的灾难，公地悲剧的模型在现实中已经形成一种隐喻，“一群无助的个体陷入了毁灭自己的残酷进程中”。奥斯特罗姆肯定了三个模型的合理性，但她认为要集中控制有效的人，首先要假设牧场中的最优均衡是建立在信息明确，集体监督能力强，制裁行为有效等等基础之上的，然而模型的实际情况无法满足这些条件。从奥斯特罗姆的思想中我们可以大致归纳出公地悲剧的产生的原因有几点：

一是产权不明确导致无责任体制。公共资源在法律层面上产权的不明晰以及实际使用时产权的不明确，会出现公共资源长期被获取却无人为此负责的现象。当个体获取利益时，个人直接成本小于社会所付出的成本，会使得市场资源失衡，从而导致公共资源过度被使用，直至快速枯竭，不能长期持续发展。市场经济运行的制度基础就是产权明确，但在面对类似于洞庭湖这种自然资源时，产权的界定往往是模糊的。我国现有的《自然保护区条例》仅仅只是解决了保护区的分界问题，并不涉及保护区的权属问题。没有具体规定当公共权力使用与私权使用发生冲突时应该如何去处理，而且土地所有权和使用权是属于私的权力，发生冲突的可能性很大。当水土资源遭受破坏时，常常没有一个明确的主体及时的进行追责，个体赚取了利益但破坏了公共品，直到国有资源，湖泊遭到严重破坏时，才会引起政府部门的重视，可是水质恶化的现象已经无法挽回。由于公有产权的性质原因，无人能够对资源过度使用负法律责任，也因为没有主体，无法追究法律责任，从而进入“企业污染，群众受害，政府买单”的环保困局。

二是政府监督能力薄弱，政府失灵是一种利益驱动结构的失衡，是现有市场环境中病态追求利益的体现，市场经济的利益驱动机制是利己与利他相结合的结构。这种特殊的结构是要求人们在追求经济利益时也要兼顾利他行为，从这点来看如果仅仅在乎利益而与利他相背离，最终会对自己造成损害。洞庭湖公地悲剧的现状也是一种利益驱动结构的失衡，是个体与利益追求的失衡，也是政府与利益追求的失衡，重点反映在捕捞业，旅游业，轻工业生产方面，市场化体制与公有化体制的不对称，地方政府为了发展地方经济，看到的仅仅是当地经济的增长，孰不知GDP数字的增加是以水质恶化，生态破坏为代价换来的。

三是制度的缺失，公地悲剧发生的主要原因在于制度的缺失，奥斯特罗姆曾分析了要实现公共池塘的均衡，最重要的问题就是找到限制公共品占用者独立行动的策略，以减少共同损失，国家应通过垄断武力的使用以强制作为生产集体利益的生产机制，政府应针对性的根据事物的特殊问题立法，并要对违反法律的违规者进行惩罚。在目前并没有制定对洞庭湖区统一管理的法律法规，现行的法规过于纸上谈兵，缺乏实际的操作性，省市法条之间仍有相互冲突的地方，不利于湖区的管理。不仅如此，在湖南省内，洞庭湖主要流经岳阳，常德，益阳三地，由三地管辖。但管辖的模式是碎片化的，包括行政区域的碎片化和行政部门的碎片化，行政区域上洞庭湖区被4个地级市以及19个县市区所管辖，行政部门上又涉及到了渔业、水利、运输、环保等近30个部门，同时还有东、西、南洞庭湖保护区和横岭湖保护区具体负责环境保护的职责。这种错综复杂的行政层级划分以及条块分割式的管理体制，使得洞庭湖区工作难以统一管理，政策的执行者往往无法与制定者的步调一致，目标会出现分歧，反而衍生了行政部门之间的“公地悲剧”式的现象，各部门之间为了自身利益不惜牺牲其他部门甚至整体的利益。

四是公民参与积极性不高，没有形成相互监督的机制和习惯。只有通过监督才会有可信的承诺，才能支撑起新制度的制定，只有通过个体间的监督才能保证自己的利益或是集体的利益不受到侵害。近几年来，越来越多的人们关注到了洞庭湖的生态坏境问题，但仅仅只是关注。公民首先没有意识到自身在环境治理问题中置身事外的态度，更有人在经济利益面前缺失责任感导致个体往往无视自身给自然资源造成的损害。其次政府在针对湿地资源开发利用与保护资源问题的解决上没有有效的利益调节机制，使得政府在决策时，让所在地政府与群众个体都受到了损失，一定程度上降低了群众参与湿地保护的热情程度。结果当个体在自身利益受到侵害时，往往把希望寄托于政府，将责任推给其他人或者政府。

4 完善洞庭湖区环境治理的构想

第一、全面推进与湿地有关的针对性的保护条例制定工作。早前我国没有对湿地保护进行专门的立法，与湿地保护有关的法条是分布在其他自然资源保护法中的，比如河流，土壤，大气等。目前针对洞庭湖推出的保护条例有岳阳市东洞庭湖保护条例，常德市西洞庭湖保护条例以及湖南省洞庭湖保护条例草案。洞庭湖湿地生态系统是一个完整的生态系统，要保护洞庭湖湿地生态环境，必须研究实际问题，并针对性的制定立法。首先，要在基于环境保护优先的原则上推出洞庭湖生态保护条例，用法律法规来明确社会各界的权利与义务，同时需要兼顾多方的利益关系。其次，推出带有标准的奖赏制度和惩罚机制细则，并附上宣传性的洞庭湖保护行为规范，已到达充分调动群众参与积极性的目的。洞庭湖区各相关部门也要统一协商湖区未来的发展规划，明确湿地生态系统的首要作用，在保护环境的前提下进行科学利用，因地制宜发挥自然资源的经济效益。因此，我们仍需继续完善洞庭湖保护条例中的各项条款，积极调研，针对实际问题不断推进立法工作。

第二、政府要加强本身的监察力度和管理办法，坚持立法和执法两头关注，在立法推进的同时也不能松懈执法。对此我们要建立专门整治洞庭湖湿地的机构，结束目前多头管理，责权不统一的管理乱象。这个特殊机构主要负责制订有关洞庭湖湿地生态环境保护和治理的相关条例，并监督组织实施，负责洞庭湖流域内排污企业的整治，协调解决洞庭湖区域内的问题。管理洞庭湖湿地的机构要严把有关新改扩项目的审批，严把排污严重类型企业的建立，督促所有工业制造型企业必须安装排污过滤的仪器设备，对于没持有环保批文的工厂不允许开工。事实上，严格监督制造型企业，工厂，并不会对当地的GDP造成严重的影响，因为连排污过滤设备都不具有的企业，没有相应的环保意识，也不会在税务缴纳方面严于律己，而这种企业也没有利用自然资源获得利益的权利。与此同时我们还要增强企业的环保意识，要让企业明白追求经济利益与承担环境保护的责任是同样重要的。我们当地机构也要适当采取现金激励的方法奖励给在湿地环境保护优秀的企业，用现金鼓励当地企业创新研发清洁生产的方法，或是引进清洁生产达到在生产流程中控制污染物的排放。

第三、湿地资源的产权问题是不具有排他性质以及可让渡性的，自然资源资产产权制度也是生态文明制度体系的重要制度，所以要明确自然资源产权主体结构与客体边界。2016年，我国七部委联合印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》，其目的是将自然资源在不动产权的基础上进行划分管理，使得产权归属清晰，在自然资源受到损害时可以明确的进行追责。《自然资源统一确权登记办法(试行)》第二十二条明确将湿地作为一类独立的自然资源进行登记:“以湿地作为独立自然资源登记单元的,由登记机构会同湿地管理机构、水利、农业等部门制订工作方案,依据土地利用现状调查(自然资源调查)成果,参考湿地普查或调查成果,对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区划定登记单元界线,收集整理用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件,并开展登记单元内各类自然资源的调查”。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》。意见指出四点基本原则，包括坚持保护优先、集约利用；坚持市场配置、政府监管；坚持物权法定、平等保护；坚持依法改革、试点先行。以上意见的推出，证明了我国对明确自然资源产权以及科学合理保护自然资源的积极态度，同时也能指导我们更好的治理洞庭湖环境问题。我国也在推行农村土地承包经营，正在进行关于所有权，经营权，承包权的改革，在不改变自然资源所有权和用途的前提下，将由自然资源产生的利益所有权，自然资源的承包权和经营权转移给其他公民所有，这些法律改革和政策的实施对于我国集体持有湿地进行实际经营有着十分重要的意义，我们也要进一步研究湿地产权和行政管理权的分离，完善湿地使用权的制度。

本文基于奥斯特罗姆的公共治理理论视角进行反思和总结，结合我国洞庭湖湿地保护的现状，提出了自己的理解，尚有不足之处。但我认为对于湿地保护可以从明晰产权作为切入点再加以相应的立法措施，同时环境也不是哪一类学科单独就能解决，还需要社会各界的良性互动，多元共治，只有这样才能形成洞庭湖环境保护和治理的强大力量。