论我国农民金融权利法律保障机制的完善

李在华

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南 湘西 416000）

1 农民金融权利与其法律保障的必要性

1.1 农民金融权利的含义

通过对博登海默曾表述的观点进行分析“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，将使得我们难以对所出现的法律问题进行谨慎严密地分析。”银行家穆罕默德·尤努斯曾表示，金融权利与人民衣食住行时拥有的权利一样，属于人基本生存的权利。显然，金融权利是属于农民所拥有的人权中的一种。作为一项基本人权，应当得到与生存权以及发展权同等的重视。在笔者看来，农民金融权利是农民在金融活动过程中基于其所享有的生存与发展权，而本应归属于农民的一项关乎农民金融利益的综合性基本权利。

若根据米尔恩的观点，把权利所涉及的对象不同而分成行动权和接受权两类。行动权指有资格做某事或以某种方式采取行动，如选举权；接受权指有资格被分配到某物或被以某种方式对待，如被选举权[2]。这样可以把农村金融权利分成积极获得金融服务的行动权和享有国家金融福利的接受权。这既是农民在自主地进行正常金融活动的过程中一种自由选择的行动权利，也是农民面对金融资源被国家垄断的局面，处于金融资源匮乏的状况下对于我国赋予其在金融上的利益积极享用的权利。

1.2 农民金融权利法律保障的必要性

保护农民基本人权的需要。人权是指人在生下来就应按其本质平等地获取自己正当利益且不可剥夺的基本权利。在上文叙述农村金融权利的含义时就探讨到，金融权利是基本人权中的一种，农民金融权利则是农民这一特殊主体所拥有的一种基本人权。随着中国经济越来越高速的发展，城乡贫富差距日益增大，纵然在法律地位上人人平等且拥有的权利相同，在现实生活中农民的权利与其他群体和组织相比仍不容易被重视。农民作为弱势群体，亦是参与社会主义建设的主力军，对农民金融权利法律保障的完善一方面是保护农村基本人权的需要，另一方面对平等地实现农民权益保护乃至社会公平和良性的发展都发挥着不可取代的作用。

促进农村金融法制建设的需要。如今，“三农”问题依旧是我国尚未解决且仍需迫切解决的问题。要想改善城乡地区发展不均衡的现状并解决农民的资金难题，其关键是农村金融的推动。在我国社会主义市场经济体制逐渐完善的道路中，农村金融在调整经济结构、优化社会资源配置以及提高整体生产力等多个方面确实具有不可替代的作用。在国家的政策推动下，农村金融在改革中不断创新，社会运转效率因此得到提升，金融风险也得到有效防控。然而，随着一系列乡村振兴举措的推动以及国家对农村金融的日益重视，通过国家出台的政策来对农村的金融进行规制的形式已难以满足农民对金融权利的需要。在立法缺失带来的问题越来越明显后，从农民金融权利的角度进行法律制度的优化对农村金融环境的改善而言凸显出越来越重要的作用。那么，要想促进农村金融的法制建设，在如今经济的新常态下从农村金融权利法律保障开始着手无疑是非常恰当的。对我国农村地区而言对农民的金融权利进行法律上的保障，不仅使我国在农民权利上的法制建设得以完善，而且逐步满足农民对金融权利的需求，进而促进农村地区的经济不断发展，最终实现城市和农村地区之间在经济实力差距上的缩小。

推进乡村振兴战略实施的需要。近年来，为了实现对乡村的振兴和发展的目标，应当根据产业发展的总要求加快农村地区现代化建设的进度。然而，想要实现这一宏图，首先需要解决的是农民在产业发展上资金紧缺的难题。如果从法治层面上来看的话，应当完善农民在金融方面所享有的权利的法律保障，在促进农业发展和农民权利实化方面明确以农民的金融权利为内容的法律规范，以保证乡村振兴举措的贯彻执行。如今，我国农民在金融方面的权利缺失，以及城乡金融资源的配置不均衡，使农村地区的金融发展受到限制，以至于影响乡村振兴战略的实施。究其根本，这是农村金融法律制度体系不健全的后果。由此看来，为推进乡村振兴战略的需要，对农民在金融上进行权利实化的法律保护已成为当务之急。

2 我国农民金融权利法律保障的规范考察

我国农民所享有的金融权利在行政法规和各部门规章规定的农村金融内容中得以逐步增加，当中的规范性文件多数以“暂行规定”或者“办法”等类似的形式呈现。具体来看，有以下几方面来对我国农民金融权利相关的规范进行分析。

2.1 宪法上关于农民金融权利的相关规定

农民金融权利是农民在金融活动中享有的金融权能和利益。《宪法》中规定的农民基本权利中主要包括平等权、选举权与被选举权、批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权等这些权利[3]。《宪法》中关于公民的经济社会方面的基本权利的规定为农民金融权利的保护奠定了一定基础。

2.2 法律上关于农民金融权利的相关规定

我国《农业法》提出了对金融支农、农民保险权方面在整体上的发展计划，其明确地规定了金融机构为保障农民金融利益应进行的举措。我国在《担保法》以及《物权法》中，对于我国农民在金融上所享有的与担保有关的权利方面，明确规定了农民在行使贷款权的时侯可进行担保的类型。另外在《担保法》和《农村土地承包法》里，对于农民目前享有的土地承包经营权的行使方式方面，具体规定了农民可进行抵押的方式。

2.3 行政法规、部门规章关于农民金融权利的相关规定

在我国的行政法规中，对于农民在金融上所享有的具体权利内容方面，在2012年国务院出台了《农业保险条例》。在这部对农村金融予以专门规范的关于农业保险的条例中，其强调对农民保险权进行重点保护，提出了对农民进行的保险业务予以重点调整的规划。除此行政法规外，对农民在金融上所享有的权利保护更多是暂时性的规范。比如，中国人民银行发布了关于农民信贷治理办法的暂时性规范文件，其对与农民信贷相关的贷款业务进行了明确规定。以及银监会在2007年发布的意见中，其强调了村镇银行在我国的法律地位。

2.4 其他关于农民金融权利的规定

目前，在我国有许多地方人大采取了出台“条例”等类似形式的举措，完善了对农民在金融上所享有的权利的法律保障。例如，在2010年山东省人大通过的关于山东省农民合作权的条例中，其强调了农民对金融合作权享有的法定性。在2014年河北省人大通过了关于河北省农民合作社的条例，其强调农民对金融合作权的自治。

以上相关规范虽然没有明确规定农民的金融权利，但可以推演出农村具有金融权利，国家不断强化农民金融权利保护。

3 我国农民金融权利法律保障存在问题

3.1 理念存在问题

随着我国经济的逐步发展，国家根据当时形势的变化出台了对多领域的暂时性规范和政策，其在一定程度上缓解了社会对法律保障机制完善的渴求。但近年来，由于乡村振兴战略的不断推进和农村产业化程度的不断提高，农村金融需求不断增大，随之带来的影响是农民在金融上所享有的权利难以得到法律上的保护，从而使得农民的金融权利缺失，最终导致农民在资金上的压力不断加大。因此，以目前的农村金融形势来看，转变法律理念，对农民在金融上所享有的权利予以全面的法律保护是十分必要的。

3.2 立法制度存在问题

由于长期来我国对于农民在金融上的权利重视程度不够，目前我国对农民在金融上的权利保护多以行政法规和各部门规章所规定的农村金融内容为主。即使一些基础性法律已对农民在金融上所享有的权利内容进行了概述，但其内容的散乱给执法部门和司法部门在法律的实施和适用上带来了很大的难度。同时，在农民金融权利上缺少对其进行专门调整的法律并且已存在的相关法律内容对其规范不全面，使农民在金融上的权利难以得到保障。以目前我国农民金融权利的立法现状来看，我国农民金融权利的法律制度主要存在以下四方面的问题。

3.3 宪法上缺乏关于农民金融权利明确规定

根据上文对我国宪法中所规定的基本权利的概述可知，目前我国宪法仍未将农民金融权利纳入农民的基本权利中并且缺乏对其进行人权属性的确定。这样直接导致农民在现实生活中遭受到各种可能的侵权行为因而进行法律追责时，因缺乏宪法的依据而使农民的金融权利难以得到保障。

3.4 农民贷款权利制度保障不完善

在现行的基础性法律中，如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等等它们的侧重点都是城市金融，针对农村金融的规定可以说少之又少，完全轻视了农民作为金融弱势群体所需要的在法律制度上的金融权利保障。目前，我国缺乏对于合作金融专门性调整的法律规范，全部的农村金融服务网点都需在《商业银行法》的约束下对相关金融业务予以办理，这使得国家相关金融监管部门无法予以有效监管。同时对于中国农业银行这类政策性专业银行也缺乏相应的基础性法律予以全面的规范，导致农民的政策性金融权利难以取得强有力的法律保障。

3.5 农民保险权制度不完善

虽然国务院已经在2012年出台了对农业保险予以专门性调整的行政法规，并提出了对农业保险业务进行重点保护的规划，但除此行政法规外，对农民在金融上所享有的权利保护更多是暂时性的规范。在农业保险方面的法律体系依然非常薄弱，《农业保险条例》的内容还有很大的修改和完善的空间。因此，我国在农业保险的制度保障上仍有待完善。

3.6 法律实施保障存在问题

一是农民金融权利执法主体的法律地位不明确。执法主体以事业单位居多，大多执法者的法律地位处于不确定的状态，这直接导致执法者的执法力度不够，其执法缺乏权威性。

二是农民金融权利的执法行为不规范。随着行政机关的执法范围愈来愈宽，行政权日渐膨胀式的发展，使得目前还存在一定程度上的违法越职权的行政行为。同时目前执法者对农民金融权利打压和整治的行政行为的存在，也使农民的金融权益受到侵害，进而影响农村的金融环境和社会的稳定。

三是对农民金融权利执法行为的申诉部门的管理规定不清。在过去，政府部门进行农民金融权利执法时，往往存在对农民的金融权益重视不够的现象，没有以农民的切身利益出发，更多顾及的是城镇居民的权益。同时，越权执法的不规范行政行为和某些执法程序规定不明等现象的影响，使农民需通过申诉机构等行政维权途径保障自己的金融权益。目前我国对农民金融权利的申诉部门主体、申诉部门的行政范围以及对申诉部门监督方式的规定不统一，容易出现申诉部门相互推脱或冲突的问题，导致农民对金融权利的维权难以实现。

3.7 司法保障方面

一是司法程序不规范的问题。当对农民在金融上的权利进行司法保护时，目前仍然存在一部分违反司法程序办案、枉法裁判的现象。这一方面是对农民所享有的金融权利的侵害，另一方面也是对法律威严的破坏。

二是司法救济途径较单薄的问题。国家司法机关作为权利救济的法定机构，依据宪法的规定行使其司法职权是义不容辞的。但以目前的司法救济现状来看，虽然对金融消费者的法律地位已得到进一步确认，但对农民金融弱势群体来说，缺乏农民对维护金融权益的诉讼救济途径。因此，需要完善对农民金融权利司法救济的途径，确保农民作为弱势主体也能获得权利的司法救济。

4 完善我国农民金融权利法律保障的对策建议

4.1 以农民为主体进行人权的法律保障

金融权利就如生存权与发展权一样是一种人权。那么，农民金融权利同样也属于人权中的一种这是毋庸置疑的，只是在这种人权中，与前者有着唯一不同的地方在于它的主体是农民。从过去的封建社会到现在，即使这么多年过去了，农民仍然处于不被重视的地位。建国后，在国家政策、社会结构以及外在的素质条件等多方面的共同影响下，使得农民难以得到平等的权利和资源配置。一直到现在，虽然我国从农业到现代工业社会的转型已获得让国人骄傲的成绩，但农民这一主体的特殊身份仍将长期性的存在。因此对农民金融权利的法律保障必须把农民金融权利这项应有的人权通过法律明确转化成在法律上真正以农民为主体的人权[4]。只有当我国宪法把农民金融权利作为农民的基本权利进行列举时，农民才能真正享有农民金融权利的实然权利。

4.2 以农民金融利益为内容的法律保障

《史记》有云：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”由此可见，从古至今人类社会都少不了对利益的向往和追求。就农民金融利益而言，既是农民进行金融活动的动力来源，也是农村金融发展的必要因素。现实中，农民的金融资源与其他社会群体相比更为稀缺，这直接打击了农民对生产的热情，进一步阻碍了农村的金融发展。因此，为了保护农民的金融利益，建立以农民这一弱势群体的金融利益为内容的农民金融权利法律保障体系是非常重要的。

4.3 以实质公平为目的进行国家资源配置

在经济法学中，公平是在承认经济主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平，即实质公平。可以看出，在一定程度上经济法中追求的公平原则和农民金融权利所要求的实质公平是相同的。在经济法中竞争公平为公平原则的第一要义，其主要要求参与者的法律地位以及竞争机会是一样的。那么，就农民金融权利而言，农民这一主体的弱势地位注定了其在整个社会中进行金融活动时与其他社会群体相比并不处于同等的地位。所以，在目前金融资源的流向日渐趋于城市的情形下，国家应当采取倾向性保护对金融资源的配置予以适当的干预，使对农民在金融上所享有的权利的法律保护能够达到实质公平的目的。

4.4 创新法律保护理念

自从国家的规划逐渐将城市作为重点对象予以发展后，我国政府对金融资源等流动性资源过度干预，使得农民在金融利益上往往无法获得与城市居民同等的金融资源和权利保护。随着目前乡村振兴战略的不断推进，农民对金融资源的需求有了显著的变化，同时其对应在法律上享有的权利保护愈来愈重视，因此我国在对农民金融上的保护进行法制化的进程中，应转变其法律保护的理念。具体而言，立法者需改变过去对国家公权力倾斜保护的立法理念，应立足于农民的金融利益和需求来寻求对农民金融权利全方位地法律保护。同时，面对目前我国分布于不同区域的农村其发展程度不尽相同的情况，应当创新对其法律保护的理念。对处在不同区域的农村予以差别化的调整手段，实现我国各农村地区的均衡发展。

4.5 完善立法制度

面对我国经济的新常态，要想我国农民的金融权利得到切实地保障，就必须以我国农村当下所处的金融环境出发，构建一个全面的关于农民在金融上的权利保护的法制体系。

第一，就我国宪法而言，在农民的基本权利上，建议将农民金融权利纳入农民的基本权利中，并且对其进行人权属性的确定。通过对农民金融权利这项应有的人权转化成在法律上真正归属于农民的人权，农民的金融权利因此获得宪法上的保障。

第二，就农民的贷款权而言，应当尽快完善在农民贷款权上的法律保护机制。通过对目前基础性法律和行政法规中所规定的在抵押担保上的具体内容予以整体性的概述并修订，适当增加农民进行抵押担保的资产类型和进行土地承包经营权抵押的方式。在制度上鼓励农民开展金融业务，并强调农村金融机构对农民金融业务开展的责任，明确要求其加大对农民的金融服务供给的力度，进而改善目前我国农民资金紧缺的状况。

第三，就农业保险权而言，应当对《农业保险条例》的具体规定进行进一步的修改和完善。为加快健全在农业保险方面的法律保障，建议制定一部对农业保险方面进行专门性调整的法律。同时，应当强调政府在农业保险上的保障及扶持责任，对农业产业予以倾斜性的保护，使农业这一弱势产业获得全方位的法律保障。

4.6 优化法律保障实施机制

在农民的实际生活中，随着国家对农民金融权益的逐渐重视，政府部门的农民金融权利执法权所涉及到的领域愈来愈宽泛。因此，政府部门履行对农民金融权利的执法职责时与农民的联系是非常紧密的，如果不对农民金融权利执法机关的执法行为和方式加以规范，将导致农民金融权益受到直接或间接的侵害，最终影响农民金融权利的行使。

一是国家应当加快对执法主体法律地位的确认。加强对农民金融权益的重视，对农民金融权利执法者的范围予以规范，以确保执法机关行使行政职能时的执法威严，最终维护农民金融权利法律的执法秩序。

二是国家需对政府的执法行为和内容加以明确规定。对于违反程序规定进行越权执法的行为，严格推行行政责任制，以避免政府对农民金融权益的直接或间接侵占[6]。另外，还需划分农民自治权和政府执法权的界限，避免政府对农民金融权利的过度干预，以此保障农民对其金融权利得以切实行使。

三是应通过立法对申诉部门主体的范围和行政职权予以明确。具体规定申诉部门的职责和执法程序，并加大人大对处理农民金融权利执法申诉事务的指定机构的监督力度。因此，申诉部门相互推脱或冲突的现象得以避免，同时农民维护金融权利的行政救济途径实现公开透明。

4.7 加大农民金融权利司法保护的力度

一是针对司法程序不规范的问题，我国应当进行“违宪审查”制度的构建[7]。对违反司法程序办案、枉法裁判的现象，加强司法机关单位和人员的司法行为的监督并对于其中违反程序的单位和人员进行纠责，以保证法律的平稳运行并实现司法的公开透明。

二是针对司法救济途径较单薄的问题，应对农民维护金融权利的司法渠道予以完善。当政府部门在加大投资力度对农村金融环境进行改善时，对于其没有按规定履行对农民金融权利执法保护职责的情形，国家应明确农民进行行政诉讼的权利，以此确保政府部门对农民金融权利执法保护职责的履行。在保留原来已存在的司法救济途径的同时，拓宽农民金融权利的救济途径，一方面能加快国家司法建设的进程，另一方面能弥补行政救济力度不足的现状。因此，应尽快增加农民享有的诉讼权利，确保农民的金融权益获得全面的保护。