俄罗斯联邦警察的发展与现状

李皛

一、基本制度与警察改革

1991年俄罗斯联邦成立后，根据苏联末期通过的《俄罗斯联邦警察机关法》，在2011年《警察法》颁布前基本保留了苏联时期的警察体制。内务部一直作为俄罗斯的中央警察机关，各联邦主体内务机关实际上是中央内务部的派出机关（第二次车臣战争结束后的车臣共和国除外），其首长由俄罗斯联邦总统任免。俄罗斯全国警察机关以受内务部垂直领导为主，同时也在一定程度上受地方政府平行领导。警察的职权与工作方式、基层警察机关的建制与苏联末期的情况基本类似。2011年前的俄罗斯警察大体可分为治安警察与刑事警察，两者都是法律授权的侦查机关，但分工和体制有所不同。巡警、交警等与社会接触较多、可见度较高的警种属于治安警察，其职责主要在于掌握地区情况，维护社会治安与公共秩序，处置不需要进行初步刑事调查的较轻微违法犯罪活动。在治安警察的经费来源中，地方政府所占比重较大，受其领导的程度也较高。刑事警察受内务部直接领导，专业化程度很高，其职责主要在于调查、制止、破获、预防刑事犯罪，抓捕犯罪嫌疑人。各联邦主体和区、市及其他市政单位的治安警察和刑事警察首长应为其相应内务机关首长副职。此外，俄罗斯也继承了苏联的做法，组织人民志愿者协助警察工作。

苏联解体后，独立后的各加盟共和国发展普遍陷入困境，俄罗斯也不例外。2011年前，俄罗斯警察编制不足、收入微薄、装备陈旧、社会地位和职业吸引力低下，苏联时期大批专业能力和职业荣誉感强的警察或因信仰、或因生计离开公职，警察整体素质迅速滑坡。由于缺少有经验的警察带领，新招募的警察无法掌握基本的业务技能。然而同一时期俄罗斯社会治安急剧恶化，有组织犯罪横行，俄罗斯公民的人身和财产安全得不到基本保障。作为与公民关系最密切的政府机关，警察成为俄罗斯改革失败的替罪羊，被污名化为腐败与暴政的象征，遭到民众的排斥与敌视，职业环境进一步恶化，职业荣誉感几近荡然无存。2001年起，俄罗斯政府实行警察改革，然而改革仍然以“西化”“民主化”为目标，强调保障个人权利、强化司法程序、扩大地方自治，并未体现警察队伍与俄罗斯民众的真正需求，改革后俄罗斯各个警察机关的破案率下降，人才流失率上升，腐败更加严重，改革宣告失败。2005年，俄罗斯政府实行改革，以付给现金取代了苏联时期直接提供实物和服务的福利政策，导致警察的实际收入大幅下降，警察机关的腐败与低效继续恶化。為走出困境，2009年起，俄罗斯政府再次推动警察改革，力图提高效率，减少腐败，恢复警察声誉。

2011年，俄罗斯杜马下院通过了新《警察法》。作为改革最引人注目的措施，俄罗斯废除了自二月革命以来沿用了近百年的用以称呼警察的“民兵”（俄语：Милиция，我国一般译为“民警”）一词，恢复使用俄罗斯帝国时期的“警察”（俄语：Полиция）一词，并更换全新的制服、徽章、印章、牌匾以及各种标志物，其目的在于刷新警察在俄罗斯公民心目中已难以挽回的负面形象。其次，进一步加强俄罗斯警察机关的集中、垂直领导体制，改革后原先主要由地方政府开支经费并进行领导的治安警察各警种也全部由内务部直接领导，全部警察经费来自联邦预算。第三，实行减员增效，对全体警察进行评估测验，未通过者将失去工作。全体警察员额的20%左右被裁撤，但剩余人员的总体薪资增长30%，并提升了养老金、住房补贴等福利待遇。2011年俄罗斯警察人数约128万，经过精减后，到2018年约有90万人。最后，加强对公民权利的保障和工作法治化水平，改进刑侦和刑事诉讼程序，如规范警察采取拘留等强制措施的程序，规定警察不得任意进入俄罗斯公民的私人住所等。2012年和2013年，俄罗斯政府为警察改革编列了2170亿卢布（约70亿美元）的预算。根据全俄民意研究中心所作的调查显示，受改革影响，俄公民对警察的信任度由2009年的33%上升到2011年的52%。

虽然俄罗斯警察改革废除了“民兵”的称谓，更新了警察制服和徽标样式，但继续使用类似于军衔的警衔体系。其中，基层警察警衔包括：警员、警察学员;初级警官（警士）警衔包括警察下士、警察中士、警察上士、警察大士、警察准尉、警察高级准尉;中级警官（尉官）警衔包括警察少尉、警察中尉、警察上尉、警察大尉;次高级警官（校官）警衔包括：警察少校、警察中校、警察上校;高级警官（将官）警衔包括警察少将、警察中将、警察上将、警察大将。

二、主要任务与机构设置

根据2011年《警察法》，俄罗斯警察应在遵循法定的保障人权、遵守法律、公正和公开履职、服务社会和公民、积极进行交流合作、充分利用科学技术手段等原则的前提下开展工作。俄罗斯警察机关的主要任务包括：依法接受公民或法人的各项请求和进行相关信息处理工作;保护个人、社会、国家财产和其他利益免遭非法行为侵害;打击、预防违法犯罪行为;处置业务范围内的各类事故;对与警察履职、违法犯罪活动相关或其他法定情况下的受害者进行救助;开展刑事侦查活动，破获刑事犯罪案件;根据相关诉讼程序执行行政处罚;维护公共场所的法律秩序;保障交通安全;依法对武器流通和使用进行监督管理;对私营警务及安保活动进行监督管理;保护各种主体的合法经济权益;对受害人、证人和其他刑事诉讼参加人、法官、检察官、侦查员、执法人员和监督机构成员以及其他应受保护的人实施国家保护;开展法证活动，依法参与刑事诉讼;依法参与维持国际和平与安全的活动;宣传法律知识;在紧急情况或战时状态下根据政府命令实施各项救援、保障及维护社会秩序的工作等。实现这些任务的工作主要通过俄罗斯联邦内务部及其下属机构领导全俄各地方警察机关（除车臣共和国内务部外）开展。目前，俄罗斯联邦内务部共设有九个总局、八个司、十个管理局和十五个中心。

俄罗斯内务部九个总局是领导全国警察的主要业务机关。

交通安全总局。其职能为协调实施有关道路安全的国家政策，提出相关立法建议，领导全国交通警察，提供公路巡逻、道路检查、交通管理、技术支持、搜寻车辆等管理和服务项目。

公共秩序保障总局。其职能为协调、领导内务部与各联邦主体机构有关维护社会治安与公共秩序方面的工作，实施预防犯罪的各项措施，领导巡警这一与民众接触最密切的警种，并负责颁发和审查持枪证等各种由内务部授权的许可证。

打击极端主义总局。其职能为领导、协调内务部与各联邦主体机构实施国家为执法机关在打击极端主义和恐怖主义方面制定的各项法规政策，组织警力打击相关

犯罪。

内部安全总局。其职能为保护内务部机关安全，防止未经许可人员进入，预防和打击内务部及其他政府部门工作人员的犯罪行为，为内务部员工及其家属提供保护。

运输总局。其职能为协调、领导维护全国铁路、水上和航空交通工具及基础设施安全的警务工作。

刑侦总局。其职责为领导全国警察开展刑侦工作，除总局办公室、刑侦指导处外，另设九个处分别处置重大刑事案件、涉枪涉爆案件、民族及社会冲突案件、个人侵财案件、盗窃骗取国有资产案件、车辆被盗、走私及交通事故案件、人员失踪案件、涉文化遗产案件、涉外国人案件，并设技术处、警犬处和干部教育处。

经济安全与反腐败总局。领导全国预防和打击经济犯罪、腐败犯罪的工作，并在其职权范围内参与打击资助极端主义、恐怖主义和其他各类犯罪活动的行为。

移民总局。2016年由原先的独立联邦机构归属于内务部，是俄罗斯主要移民管理部门。但应注意的是，俄罗斯的边境保卫工作是由联邦安全局负责的。

药品管制总局。2016年由原先的独立联邦机构归属于内务部，是俄罗斯主要的缉毒和精神活性物质管控部门。其不仅负责打击国内毒品犯罪，还负责海外反毒行动、反毒宣传活动以及全国范围内精神活性物质的运输、流通、使用管理。

内务部所属八个司是保障内务部正常履行职能的重要机构。包括：调查司，主要负责监督全国警察机关合法开展刑事侦查工作，因其实际上是在行使检察权而非执法权，该司人员被授予司法警衔，衔级与普通警衔保持一致，但名称和徽章式样有所不同，该司拥有雇员约四万人，是俄罗斯联邦内务部最大的机关之一;公共服务与人事司，主要负责组织内务部工作人员开展教育、娱乐及各种社会活动;公民和社会组织档案工作司，主要负责根据内务部收集的各种文件信息处理个人及组织的各类许可申请和相关申诉;信息技术与信息安全保障司，主要负责为内务部的通讯及网络活动提供技术支持并保障信息安全;后勤与医疗保障司，主要负责内务部的物资和服务采购，建设并管理内务部所属医院、疗养院、宿舍等设施，以及其他后勤事项;财务与社会保障司，主要负责内务部预算管理等会计事务，以及发放工资、养老金和各种福利;法律事务司，主要负责改善内务部工作的法治化水平，以及协调国际条约相关事务;组织分析司，负责研究制定实现内务部更好履行职能的战略规划和制度方案。

俄罗斯内务部的十个管理局负责协调、领导某一专门领域的工作。特殊技术管理局或“K”管理局，负责互联网领域工作，包括打击各类计算机犯罪，维护互联网空间秩序等;受国家保护人员安全管理局，负责保护犯罪受害人、证人及其他刑事诉讼参与者等除内务部工作人员之外的各类受国家保护人员及其亲属的人身安全;与民间组织和媒体互动管理局，负责协调、管控向外界发布的内务部相关信息，组织、引导与各类民间组织、机構和新闻媒体的合作;重大活动安保管理局，负责协调内务部资源保障俄罗斯召开的各类大型国际活动及大众体育活动等大型群众性活动的安全;组织和人事管理局，负责内务部系统内各种机构调整和人员配置工作;控制与审计管理局，负责监督内务部各部门财务，确保内务部资金及资产安全;调查机构管理局，负责保障并支持内务部各刑侦机构开展打击和预防犯罪工作的有效性;行动管理局，负责分析、评估内务部在紧急情况下的能力及可使用的资源，并提出保障措施，确定应优先保障的领域，研究制定防范严重社会冲突并消除其后果的政策和各种紧急状态法规，在业务范围内参与反恐活动;国际刑警组织俄罗斯国家中心局，在苏联末期取得国际刑警组织成员国资格后，负责对国际刑警组织的合作与联络;国际合作局，负责指导、协调内务部的国际合作工作。

俄罗斯内务部的15个中心主要是各类教育、研究机构和技术、服务保障机构。主要包括内务部学术管理中心（负责内务部高等教育规划和研究）、内务部全俄职员高级培训学院、内务部全俄研究所、信息存储与分析中心、运输管理与支持中心、通讯与信息保护中心、特种运输中心、特种装备与通信中心、内务部联合出版社、警犬中心、预算机构计量支持中心、道路安全特种部队中心、法证技术中心、社会工作中心、道路安全问题研究中心。

2016年前，俄罗斯内务部拥有总兵力约17万人的特种警察部队和国内安全部队，装备装甲车、火炮、导弹等重型武器，拥有航空、工程和海上部队，军事院校以及各种支持机构，由内务部部队总司令部和七大地区司令部指挥，内务部部队在车臣战争及国内反恐镇暴行动中功勋卓著。2016年，内务部部队被剥离出内务部，并在其基础上建立了俄罗斯联邦国民警卫队。

三、科技发展与装备现代化

俄罗斯政府除大力推动警察体制改革，完善相关法规外，也高度重视科学技术的应用和警察装备的现代化。在苏联时期，警察机关的科学技术应用和装备水平相对于西方发达国家较为落后，直到上世纪80年代后期仍未能实现计算机技术的广泛应用，武器和其他各种装备的专门化程度低，不适应警察的特殊需要。同时，由于苏联社会较少面临新型犯罪的威胁，警务理念和警务战术也较为陈旧。俄罗斯联邦成立后的相当长时期，由于经济困难和政治腐败，警察体制衰败，与苏联后期相比业务能力严重退化，更遑论追赶世界先进水平和有效应对日趋恶化的俄罗斯社会治安形势。自普京出任总统后，随着俄罗斯联邦的国家财政逐渐好转和中央政府对警察改革的重视，俄罗斯警察在新技术应用与换装新式武器装备方面取得了长足进展。

俄罗斯政府认为互联网技术的发展将为国家安全带来根本性变革，其冲击力不亚于核武器的发明。俄罗斯警察机关也高度重视网络信息技术的应用，不仅通过内务部下属的多所高等院校和研究所开展相关研究，而且大力从社会上招收顶尖技术人才。俄罗斯的数学等基础科学实力雄厚，近年来出自俄罗斯的顶级编程人才和先进软件国际知名，信息网络技术的警务应用也取得较大发展。内务部所属的信息技术与信息安全保障司负责协调、领导这方面的工作。目前俄罗斯各大城市的视频监控等信息化基础设施发展迅速，仅莫斯科一地到2019年已部署17万余台具有人脸识别功能的智能摄像头，警察机关对数字信息的采集、储存、分析、应用已有较完善的程序和规章。俄罗斯警察已装备较先进的数字化通讯设备，刑侦单位配备了各种先进的数据提取和分析装备，基层警察机关也开始引入基于大数据和人工智能技术的“犯罪预测地图”及其他犯罪自动分析系统。俄罗斯的一些高科技公司还在为警方开发接入网络的“机器警察”等新概念信息化装备。但俄罗斯微电子工业基础较为薄弱，硬件设备的关键子系统对外依赖较为严重，目前俄罗斯政府也在进行芯片制造业攻关，争取在国家安全领域实现自给自足。

在武器等警用装备方面，俄罗斯近年来同样发展迅速。俄罗斯具备深厚的武器工业底蕴，在轻武器制造方面的造诣处于世界顶级水平，只是由于长期以来警察预算匮乏，难以组织生产、装备新式武器。近年来，警察机关获得了较大投资，开始装备了SV98高精度狙击步枪、“雅金”MP443手枪、“列别杰夫”PL15手枪、PP2000冲锋枪等一批重要性能指标达到世界领先水平、更适应警察任务需求和使用环境的新式武器，一改过去人们对俄罗斯警察武器装备“老、旧、土”的观感，搭配新款装具，整体风貌焕然一新。

在其他装备方面，俄罗斯警察为应对早已不同于苏联时期的复杂的社会环境和多元化任务要求，逐步形成了较完备的装备体系，警察出勤除装备已属于国际常规的“八大件”（弹夹、手持电台、刺激性喷雾、手电、手铐、警棍、工具包和手枪，或略有出入），乘坐警车外，还可根据需求配备各种标准的防弹衣、防暴盔甲、防暴服、各种护盾等防护装备;电击枪，声、光、微波定向能武器等新型非杀伤性武器;装甲车、直升机等各种特殊交通工具以及无人机、拆弹或武装机器人等特种装备。

（作者系中国人民公安大学涉外警务学院教师）

（责任编辑：冯苗苗）