“欧盟下一代”经济刺激计划与中欧经贸合作发展

摘 要：欧盟委员会于今年5月下旬提出一项预算总额达7500亿欧元的“欧盟下一代”经济刺激计划提案。主要包括支持成员国的投资与改革、拉动私人投资重启欧盟经济以及危机应对能力建设三大支柱;绿色复苏、发展数字经济及增强经济复苏包容性三大政策方向;以及建立更有弹性的欧盟单一市场、掌握更大战略自主权的价值链以及增强应对危机的协调性三大战略愿景。如方案在克服困难后得以通过，对内将提升欧盟凝聚力与发展水平，对外则提高国际影响力。对我国来说，该提案对中欧双方经贸合作来说迎来新机遇，在国际合作方面将创造新空间，但也需关注提案通过后带来的相关影响。

关键词：欧盟下一代计划;中欧经贸;发展

此次新冠疫情对欧盟国家经济造成较为严重的冲击。而在疫情爆发初期应对措施不够果断也使外界对欧盟的团结与执行力提出了疑问。为刺激经济复苏、促进团结并提升国际影响力，5月27日，欧盟委员会提出一项预算总额为7500亿欧元的“欧盟下一代”经济刺激计划提案。该提案包括短期刺激措施与长期战略。虽然该计划能否通过仍需经过各方磋商，但如通过将对国际经济政治格局产生重要影响。

一、“欧盟下一代”提案多措并举谋求提升欧盟影响力

（一）三大经济支柱，刺激短期复苏

一是对成员国进行投资并支持改革以解决危机。其一是预算金额达5600亿欧元，包括直接拨款与贷款的复苏计划。一方面用于稳定当前经济形势，另一方面则根据欧盟制定的投资与改革重点，如气候与能源改善计划、欧盟基金规定的伙伴协议等欧盟总体方向，帮助各国设计适合自身的国家复苏计划。其二是发起预算为550亿欧元的“欧盟反应（REACT-EU）”新倡议支持成员国。目的在于确保向贫困人口和急需资助人口提供支持的资金流不会中断。支持对象包括普通从业者、中小企业、卫生系统等。第二个支柱是拉动私人投资来重启欧盟经济。以新的“偿付能力支持工具”带动民间投资投向欧盟内受较大影响国家的公司。这一措施预算为310亿欧元，旨在释放3000亿欧元的偿付能力支持。而另一项“战略投资工具InvestEU”计划以150亿欧元预算撬动1500亿欧元投资，用于提高欧盟在关键技术和价值链上的战略自主权。第三个支柱则是加强应对危机能力建设。欧委会提出创建一个预算为94亿欧元的新“EU4Health”项目，用于公共卫生领域危机预防、战略储备、关键药物及设备采购等物资准备及应对预案，并关注人口健康的长期改善水平。此外，对于欧盟的邻国、国际伙伴，如西巴尔干国家、非洲国家等，加强对这些国家的人道主义支持和国际合作。

（二）三大政策方向，谋划长期发展

一是以环保低碳理念促进绿色复苏。在经济复苏中，坚持绿色、低碳、环保的原则。如果以实现现有的2030年气候和能源目标为经济发展方向，GDP有望增长1%，并创造近100万个新的绿色就业岗位。在这一过程中，欧盟也将推动气候法的制定，以便使减排、环保等原则更具确定性和长期可预测性，以便鼓励私人投资对循环经济的支持。在InvestEU计划中，还将以绿色复苏为原则，推动运输体系更加清洁、低碳，支持农业部门和农民的绿色转型，提供可负担、安全营养的食品等。二是全面推动数字经济的发展。网络基础设施建设是其中重要方面，5G快速、广泛的部署将成为欧盟未来发展新业务、新业态的基础，并为卫生、教育等提供必要的带宽，为经济复苏铺“路”。战略性数字技术和产业则是支撑数字社会的栋梁。复苏投资将流向人工智能、大数据和云基础设施、5G/6G网络、超级计算机等核心技术，并以此弥合在疫情期间凸显的欧洲数字鸿沟。三是强调复苏与发展的公平性和包容性。一方面是投入预算为数百亿至千亿欧元的临时工具，帮助在疫情中受冲击的从业者——特别是弱势群体——保持基本收入，并使中小企业能够维持运营并留住员工。而在绿色复苏与数字化转型方面，则通过出台诸如新版《数字服务法案》等法律框架与改进规则，创造公平、友好的商业环境，使中小企业有机会更好地参与竞争，激发活力。

（三）多项战略愿景，促进欧盟团结

一是建立更有弹性的单一市场。欧盟各国贸易往来频繁，当前首先要保证人员、商品和服务在欧盟内部自由流动，打通“梗阻”，从而支持企业继续运营、维持供应链运转。其次是简化内部市场规则，减少不当执法产生的障碍。其三是深化资本市场联盟和银行业联盟，有助于复苏过程中保持经济和金融稳定。第二个愿景是掌握更大战略自主权和更强的供应链、价值链。危机显示欧洲需要更强的适应力以抵御冲击，特别是医药相关供应链的自主、可控。欧委会将提议新的战略投资机制，鼓励欧盟内部跨国投资，构建和加强欧洲战略价值链，在绿色、数字化转型领域等关键生态系统中具有领导力，从而加强单一市场中的价值链建设并促进欧盟新的产业战略。第三个愿景是欧盟在危机管理，特别是公共卫生风险事件应对的协调性。这种协调来自于“人、财、物”三方面。首先是支持卫生领域的研究和创新，扩大临床试验、培养欧盟跨国科研团队，并使他们具有辅助科学决策的能力和权限。其次是增加预算投入，改善科研基础设施、应急基础设施、运输能力及欧盟级别的战略物资储备库。最终，使欧盟在基本药物生产及新药研发方面，既占据价值链高端位置，又掌握较高的战略主动权，并在风险应对、疫苗研发方面具有国际领导力。

二、提案通过后的影响及问题

（一）对内将提升欧盟凝聚力与发展水平

一是提升欧盟的凝聚力。该提案的直接目的是向成员国提供资金支持和经济刺激。根据当前提案，受益较高的将是人均收入低而债务水平高的国家，如南欧多国，以及人均收入较低且债务较低的中东欧国家，这有助于稳定出现疑欧倾向的部分南欧和中东欧国家的经济与政治形势。而法国与德国表态提出刺激计划并支持欧盟的计划体现了他们维护欧盟团结的决心，有助于提升欧盟的凝聚力。二是推动各国的改革。尽管该提案就各国所获得的拨款和贷款数额及条件仍在磋商中，但有望获资助的成员国仍需进行改革，减轻行政负担，提出未来几年投资与改革的议程，以便按要求向欧委会提交复苏计划。而欧委会将评估复苏计划及其与欧盟长期战略的契合度。因此，这一提案给急需资金支持的各国提供了改革的动力与紧迫感。三是为欧盟经济发展指明了方向。本次提案指出綠色复苏和数字化转型是欧盟下一步经济发展以及在未来国际竞争中占据优势的重要基础。以增强单一市场的方式降低贸易成本和资源流动成本，使欧盟各国形成合力是重要手段。而通过抗击疫情发起的成员国协调应对风险机制，则为欧盟提高对未来风险的抗冲击性和稳定性提供了有益的实践经验，在一定程度上把握了疫情带来的“危中之机”。

（二）对外提高欧盟国际影响力

一是在应对疫情措施中发出欧盟声音。提案中，欧委会表示与多个国际组织密切合作应对新冠疫情，并且组织了一场认捐会议，以所筹集的资金开发疫苗、研究治疗方法和措施。并且特别指出任何研发成功的疫苗都需要对全世界开放，这与美国声称的疫苗也要“美国优先”使用形成对比。二是以欧盟为整体对外征税体现欧盟力量。为支撑提案所需的庞大资金规模，欧委会试图再次启动新的对外征税。一种是基于碳排放交易机制的碳边界调整机制，与2012年时征收的航空碳税相似。另一种则是与美欧贸易摩擦相关的数字税，即对在欧洲发展的跨国数字公司征税，认为这是对欧洲消费者的保护及利用欧洲数字资源的补偿。这些可能引起欧盟与其他国家博弈的举动，也显示了欧盟的整体力量。三是以发行安全的欧元债券显示其吸引力。迄今为止，欧洲金融稳定基金及欧盟发行的欧洲债券数量相对稀少，前者发行约4400亿欧元，后者为数百亿欧元。欧委会此次提议发行期限长、流动性较好的债务工具，该债务工具相比于德国等国发行的基准债券收益率更高，同时全球的储蓄过剩也将使国际投资者愿意投资这批债券，体现了欧盟对国际资本的吸引力与信心。

（三）提案讨论及通过后或将遇到困难

一是资金发放及分配方式仍需磋商。在7500亿欧元预算中，2500亿欧元为贷款，5000亿欧元为拨款。但欧盟各国发展程度不等，“节俭四国”（奥地利、丹麦、荷兰和瑞典）对此反应谨慎。四国反对欧盟借入巨额资金，然后以拨款形式发放给成员国，如此形成的欧盟共同债务却要所有成员国共同承担。这将是磋商过程中的一个难点。二是资金使用给非绿色发展留“后门”。该提案强调了绿色复苏的重要性，但在环保方面仍存在一些不足。一方面是该复苏计划未参考《2030年欧盟生物多样性战略》中提出的保护要求，使部分成员国在为复苏而进行投资时减少了对环保的考虑。另一方面是提案中对成员国2022年前的资金使用要求不严，资金用途有弹性。成员国有可能为恢复经济和就业投资于不利于环保与减排的项目。三是通过后可能遇到外部阻碍。最主要的问题即为对外征税，包括环境相关税收及数字税。前者一方面增加别国与欧盟的贸易成本，并将其转移给欧盟及与欧盟有关的消费者，另一方面也会因该问题引起欧盟与其他国家的贸易争端。而在数字税方面，美国已经暂停与欧洲国家的谈判，并警告如果对亚马逊等美国跨国数字公司征税，美将采取报复行动。而欧洲则继续推进该税，双方未来或将有进一步博弈。

三、以我为主推进对欧合作

（一）国际领域合作创造新空间

一是坚持维护多边主义。提案强调要形成一个强大的欧洲，具有更大的战略自主，也表达了在经济复苏中，维护全球化的重要性。在抗击疫情过程中，中欧双方也在世界卫生组织等平台开展合作，助力全球抗疫。而在疫苗生产与分配方面，也都坚持惠及全球的原则。这些都体现了即便是特殊时期中欧双方也要共同维护多边主义的决心。欧盟重视全球化与国际贸易便利性，也构成了中欧双方合作的共识基础，为双方经济状况改善与发展提供支撑。二是继续推动应对气候变化合作。提案中的绿色复苏坚持欧盟2050年“气候中立”目标。要实现这一目标，一方面需要巨大投入，另一方面也需要能源、交通等与节能减排紧密相关的行业的技术发展。我国是全球新能源产能第一大国，在新能源装备、基础设施建设、电动汽车等领域具有优势，并吸取了欧盟相关经验，探索碳排放交易市场的建设。未来双方在这些领域可以开展交流，鼓励双方企业的投资、合资，共同提高应对气候变化的能力。三是开展第三方市场合作。在提案中，除了关注自身经济复苏外，欧盟还提出加强与非洲国家的合作，及加强对西巴尔干国家的支持等国际议题。我国与这些国家有持续的产业、项目合作，因此中欧双方可以在共同开发第三方市场方面加强合作。这种合作，利益共享，优势互补，合作良好，可以起到“1+1>2”的效果。我国企业也可以在合作过程中，学习欧盟企业在管理、法律、本地化等方面的先进经验，提高企业“走出去”的能力。

（二）共同应对国际贸易新形势

一是为共同应对新冠疫情带来的贸易影响提供解决方案。此次新冠疫情对国际贸易主要的冲击在于人员往来大幅减少，运输渠道不畅及全球需求减少，而且仍可能持续一段时间。中欧可共同应对这一新挑战。例如在运输方面，中欧班列在疫情期间以稳定可靠、运费平稳成为重要的运输方式，未来可继续增加班次。为克服人员交流的不便，基于提案中鼓励的欧盟企业数字化转型，中欧可合作提高企业的跨境电子商务水平，减少疫情带来的不便，更好地重启和扩大中欧贸易。二是共同应对贸易保护问题。近年来，“美国优先”的立场使美国频频对别国使用关税工具以攫取更大的利益。中欧双方都受到这方面的侵害，有理由增进双方的贸易往来。欧委会此次提案中，强调了欧盟的独立性，在开展贸易时，将更多从欧洲利益出发，而不再过度跟随美国的脚步。同时，随着我国产业转型升级，对欧出口商品也逐渐做到“优质优价”，有的产品是欧洲产业体系不易生产的。产品結构的调整，使欧方减少了基于商品价格使用贸易救济措施的理由。三是继续加强经贸规则领域国际合作，增强影响力。由于美国阻止世贸组织（WTO）争端解决机制裁判员招新进程并削减预算，该机制下的上诉机构陷入停摆。为解决此问题，中国与欧盟及其他十余个WTO成员递交通知并表示将成立多方临时上诉仲裁机构（MIPA）作为新的贸易争端解决机构。此事表明，在中欧发展最成熟的经贸领域开展国际合作，欧盟可以在国际组织中发挥很大的作用，进而增强国际影响力。

（三）中欧经贸合作考验与机遇并存

近两年来，在全球经济和贸易增速放缓、面临美国贸易摩擦压力的情况下，欧盟加快了达成自贸协议的节奏，先后与日本、新加坡、越南等国达成自贸协议，以便拓展海外市场、增加需求。在对华方面，2019年，法国驻华大使曾表示，若2020年中欧投资协定顺利签订，有望开始自贸谈判。尽管疫情影响了投资协定谈判的进度，但在后疫情时代，开放合作、扩大贸易才是稳定经济、渡过难关的良方。在欧委会的提案中，刺激经济增长也是三大支柱之一。对于疫情之后经济需要尽快复苏，而实施包容性增长又需要增加内部福利支出的欧盟来说，我国庞大的消费市场具有很强的吸引力。因此欧盟商界也有较强的推动中欧双方开展自贸协议谈判的动力。因此，中欧双方如能于今年签订投资协定，宜把握机遇，加快启动自由贸易协定的谈判，推动中欧贸易水平再上新台阶。

（四）新技术、新产业合作迎来新机遇

一是推动信息产业合作。中欧双方在信息通信技术合作方面有广泛共识与合作基础。双方合作已经在5G全球标准构建等方面开展。我国在数字、通信技术的市场化应用方面有较为丰富的经验，而且拥有庞大的市场。而欧方在工业互联网等方面走在前列。双方可以就数字、通信技术的工业端与消费端发展经验进行沟通交流，并引入人工智能以加速自身薄弱环节升级。二是促进绿色环保产业合作。欧盟对环保问题关注较早、重视程度较高，很多企业具有较为先进的技术。我国可关注欧盟绿色复苏中使用的先进技术及经验，从中选择适合我国特点的开展引进、合作。而我国庞大的市场也将吸引相关企业来华投资发展。同时，以欧盟绿色复苏为契机，我国优势绿色产业，如绿色建筑产业对中东欧国家开展投资，帮助他们建设绿色环保建筑等。三是新一代交通基础设施及新能源车辆领域的合作。提案中指出新一代基础设施需要有利于欧盟实现绿色复苏与减排目标的达成，同时也鼓励新能源车辆的使用以降低交通领域排放。我国已开始进行智慧城市建设，在基础设施智能化、城市运行节能化等方面积累了经验，可以与欧盟相关企业与机构开展合作。而我国拥有庞大的新能源车辆的产能与市场，并且已经与欧洲车企在新能源领域展开合作。通过开展新技术、新产业的合作，中欧双方可以通过增加全球市场销量的方式把蛋糕做大，减少因大幅改变当前市场份额、竞争加剧导致出现矛盾的可能性。

（五）提案反映的问题值得关注

一是重塑欧洲产业链。提案强调了对药物、卫生用品等关键技术、产品价值链的掌握，并鼓励对产业链、价值链的投资、重塑。二是双边投资协定谈判。目前双方投资协定已谈判近7 年，而欧方仍认为我国在“公平竞争环境”方面需要进行进一步改革。三是美欧关系调整的影响。目前美欧在数字税、气候变化等问题上出现分歧，使欧盟有更大的决心和动力获得更大的战略自主权和国际话语权。不过，未来如果美国有机会调整对欧关系，推动跨大西洋伙伴关系的改善，则欧盟有可能重启与美国的TTIP 协议的谈判，并可能在一些方面达成共识或形成合力，对由此产生的影响，也需做好应对方案。

参考文献：

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