我国农村垃圾管理瓶颈及其破解

黄戏 李强 王三秀 毛美媚

目前我国大力推行农村垃圾多层级管理，旨在激发村民主体自觉，融入环境整治主体角色。该管理模式取得一定成效的同时也存在政策“悬浮”，即政策无法下沉，其核心在于单向治理下官民互动缺失，政策遭遇下沉阻力。针对该问题，一方面需转变数量化管理向质量提升转变，另一方面应结合我国乡土社会特有的组织资源提高村民参与性，实现多元共治。

在我国农村，垃圾问题日益严峻。生活垃圾作为农村环境的主要污染源，每年以10%的速度增加，年增长率逐渐超过城市。国家重视垃圾“减量化、无害化、资源化”处理，但以城市治理为主，农村地区垃圾处理相对薄弱，呈现分散式、落后性等特征。

目前学者们对我国农村垃圾管理开展了丰富的研究，主要侧重于两方面。一是基于实证研究表明：农村垃圾基础服务缺失是农村垃圾管理最明显的问题;村民受主观因素、客观因素影响，参与积极性呈现波动。二是管理模式运行遭遇制度壁垒：乡镇政府存在“结构性”与“功能性”空洞现象，基层政府功能丧失;公共产品供给不足，损害农民的环境利益;政府治理碎片化，权责推诿不清，政策措施无法落实等，学者们对这些问题分别提出针对性的改进对策。

以上研究有着丰富的理论与实践意义，对分析现实问题、改善我国农村垃圾管理有着举足轻重的作用，但多数研究立足于政府行为分析，或是村民单向个体研究，并未关注政府与村民之间的互动效果对政策执行的影响。政府与公众的合作效果是影响公共政策执行的重要因素，政府要让公众感受到项目推行以公众利益为重，才能增强公众对政府的认同感，从而积极参与公共事务。[1]并且政策执行是一个动态过程，会出现各种各样的问题，存在预期效果与执行效果误差。应遵守追踪反馈原则，不断调整原来所选择的策略，逐步达到或接近预期目标。如果忽视动态的运行状况，实际执行效果会偏离目标轨迹。重视公众参与，根据公众行为变化调整政策资源是农村垃圾管理的关键，然而，以该角度解决农村垃圾管理问题的研究相对欠缺。

为进一步研究农村垃圾管理中的官民良性合作，推动多元共治，同时遵循政策执行的追踪反馈原则，让政策更好落地生根，文章从政府与村民两个主体出发，构建官民良性互动推动政策落地的环境条件：结合我国乡村社会的治理优势，构建官民良性互动路径，克服政策“悬浮”问题，促进农村垃圾有效管理。

我国农村垃圾管理的瓶颈及其原因

1、农村垃圾管理出现政策“悬浮”

政策“悬浮”是指中央制定的政策内容没有在底层实施贯彻，“悬浮”在机关之间无法落地，政策执行达不到理想效果。[2]农村垃圾管理出现了政策“悬浮”现象：政府针对农村人居环境整治颁布一系列政策，但由于基层政府单向治理与村民主体缺失，导致政策没有下沉的推力和对象，停留在数量化指标以及上下层政府之间，无法实现资源有效配置。

（1）数量化与形式化管理

从中央到乡镇基层政府，政策任务层层分解，逐级下达落实，实行目标责任制，评价标准是数量化成果。[3]我国农村垃圾管理实行中央部署、省负总责、县抓落实的工作机制，以普及率、百分比等可量化、可监测、可考核的具体指标作为人居环境质量提升的体现与考核验收标准。税费改革后，以上级政府拨款方式建设农村，基层政权从过去的汲取型变成与农民关系更为松散的“悬浮型”，[4]村级组织没有多余的财务调动权，乡镇政府是建设环卫设施的主力，农村基层组织以管理、整理资料为中心工作，村干部要规范填写、制作各类资料、报表与记录。[5]

在广西S县H村调研①时发现，乡镇政府下达任务至农村基层组织，由于未实施精细化管理，村务更多是粗线条上报。即使脏乱差现象依然存在，村干部也会美化村内形象，只要能完成上级制定的目标，正如H村的一名干部说，“镇里只要我们及时上交报表”。注重垃圾治理的数量化成果，治理成效取决于村务上报的完成率，而不是环境改善，垃圾治理停留在乡镇政府与农村基层组织之间，村民行为变化处于黑箱状态。

（2）村民缺位割裂共治格局

村民主体缺位导致政策没有下沉的对象。政府配置政策执行的资源，村民行动并享受政策下沉的成果，当村民获取丰富的环境信息且具有强烈的自主意识时，才会赞成认同乡村自治工作，自愿参与其中，具备主体自觉性。[6]从调查情况来看，H村有21个队，每队约150人，成面状居住，每队配置四个中型敞口垃圾箱。经观察，村里存在垃圾堆积现象，垃圾箱四周垃圾散乱，箱内垃圾混合。对于垃圾随意堆放问题，1队村民（A）说，“垃圾箱太远，垃圾堆在墙角很方便，我们习惯烧垃圾”;15队的村民（B）说，“随便倒垃圾是正常的”。问及村民是否了解环境保护时，6队的村民（C）和村民（D）表示，“村里干净很好，但和自己關系不大”，村民（D）补充说，“村口有‘爱护环境、垃圾分类等标语，我们能做到的很少”。村民如实反映了意识与行动的冲突：有爱护环境的意识萌芽，却缺乏主动参与的行动，即使部分村民遵守规则指定投放垃圾，在垃圾投入垃圾箱过程中出现飞溅、掉落，也不会动手拾起，于他而言，公共区域由大家负责，无需耗费个人时间、劳力成本。

（3）政策过程非动态化

政策议程建立到评估每一环节都可能出现不可控因素，从而影响下一阶段的行动，掌握每一阶段的动态信息十分重要。[7]政府未将政策执行视作动态过程，只注重投入，没有持续深入追踪政策的执行效果，政策悬浮在资源配置上，而不是资源配置的效果。许多县镇政府没有设立环保机构，未能持续性定点检查设施的运行情况。政府人员较少深入村庄内部检查，无法对设施的需求与供给进行准确判断。基层政府按照上级指令配置相应资源，却不关注垃圾处理全流程运行，无法根据村民的需求调整资源。政策的短期化执行，较少追踪村民的行动变化以及忽视对村民的持续性引导，难以根据治理的制约因素与发展需求优化管理方案。

2、农村垃圾管理政策“悬浮”的原因分析

（1）压力型体制缺陷放大

第二，根据管理动态信息调整资源配置。乡镇政府可以选取一些典型指标获取信息，指标主要有农民对政府垃圾管理的满意度、农民随意倾倒垃圾的污染指数、基础设施的使用率等，重点获取村民的行为、态度等信息。具体而言，借助评价手册等工具记录在案，以家庭完成的垃圾堆肥次数、垃圾日产量等指标为主，依据指标的量化结果给予物质激励;深入了解村民的投放需求，掌握垃圾箱的设置是否便于投放、垃圾车清运是否及时，村内随意倾倒的垃圾点数等信息。

结 论

从目前实践来看，农村垃圾管理重心在于数量化的成果指标，而不是村民行为态度的实质性变化，导致预期目标难以实现，因而需要转变管理思路，改善现状。农村地区有乡土人情的优势，村民期望获取他人的认可，尤其是乡村权威的认同，为实现农村垃圾有效管理，坚持实效性治理的前提下，应重视对村民主体自觉的培养，推动其积极参与;同时遵循政策动态执行的追踪反馈原则，获取全面的动态管理信息，依据村民实际环境需求供应资源，实现政策下沉，保证农村环境整治计划顺利实施。

注释

① 材料来源于笔者2019年7月初至10月初在广西S县H村的调研，行文涉及的地名与人名均做了处理。

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作者简介

黄 戏 华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为垃圾治理、环保政策

李 强 华中科技大学公共管理學院副教授，硕士生导师，研究方向为垃圾治理、环保政策

王三秀 华中科技大学社会学院教授，博士生导师，研究方向为社会治理、公共管理

毛美媚 华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为垃圾治理、环保政策