中国对外援助与国际话语权建设

罗建波

中国对外援助是南南合作框架下的一种互信互助互利合作。在过去70年里，中国先是积极支持亚非民族解放运动，联合第三世界推翻了欧洲大国经营数百年之久的殖民体系，当前则携手发展中国家追求发展与复兴，帮助它们解决紧迫的发展和治理难题。借助对外援助，中国显著提升了自身在全球发展和治理领域的话语权，有力促进了国际援助体系的创新和发展，携手发展中国家推动了国际秩序的变革与完善。中国的影响力、感召力和塑造力由此得到显著提升。

一、中国对外援助的理论与实践特色

中国对外援助既有着国际发展合作的一般属性，又有着显著的理论与实践特色。首份《中国对外援助》白皮书写道：“中国对外援助坚持平等互利，注重实效，与时俱进，不附带任何政治条件，形成了具有自身特色的模式。”①相较于西方对外援助，中国对外援助的优势与特色主要有：

1.以“南南合作”而非“南北关系”为根本性质。西方人看对外援助，常立足于两端，要么从现实主义的角度把对外援助看成大国竞争的手段，痴迷于谈论对外援助的地缘战略价值；要么从人道救助的角度，把对外援助看成一种“救济”和“施舍”，因而常表现出一种捐助者高人一等的自大和自傲。中国对外援助在本质上是南南双向互助互援，此种合作在过去曾是第三世界民族解放运动的一部分，当前则是在全球化加速发展背景下对现代化的共同追求，体现了南南合作的平等性、互助性、互利性。这种双向互助关系改变了西方援助天然具有的“发达”和“欠发达”的二元对立，改变了传统捐助者“施于人”和受援者“受于人”的不平等关系，其目的是通过南南互助互援来实现发展中国家的自立自强和共同发展，进而推进国际秩序更为公平公正的发展。因而，其意义早已超越了单纯的发展合作，成为百余年南南合作的重要组成部分，成为当代发展中国家追求复兴进程的重要推动力量。

2.以相互尊重、平等相待、不干涉内政为最大特色。西方国家热衷于对外输出它们的价值观念，执着于通过对外援助影响甚至改变受援国的制度和政策。无论是20世纪80年代它们在非洲和拉美推动的“经济结构调整计划”，还是90年代推动的民主和良治建设，都附带许多损害受援国主权的政治经济条件。与此不同的是，中国对外援助始终坚持相互尊重、平等相待的原则，始终坚持不干涉内政、不附加任何政治条件。1964年毛泽东主席在接见亚非朋友时这样说到：“我们之间的相互关系是兄弟关系，不是老子对儿子的关系。”②同年周恩来总理在访问亚非国家归来后指出：“目前，中国在力所能及的范围内，正在向某些亚非国家提供一些经济援助。这些援助就其数量来说是极其微小的，然而是不附带任何条件的，这表示我们帮助这些国家独立发展的真实愿望。”③特别是，中国尊重受援国自主选择发展道路的权力，从不把自己的意志强加于人。正如习近平主席对非洲朋友讲的那样：“我们双方谈得来，觉得相互平等；我们不把自己的意志强加给你们，你们也不把自己的意志强加给我们。”④2018年，习近平主席在中非合作论坛北京峰会上明确宣示“五不”，即：不干预非洲国家探索符合国情的发展道路，不干涉非洲内政，不把自己的意志强加于人，不在对非援助中附加任何政治条件，不在对非投资融資中谋取政治私利。中国对他国主权和发展选择的尊重，并不表明中国对受援国的发展和治理问题不闻不问、袖手旁观。事实上，中国积极关注其他发展中国家的经济发展与政治稳定，通过经贸合作、经验分享和人才培养帮助它们提高发展和治理能力，同时建设性参与若干地区热点难点问题的解决。

3.以始终尊重受援国的发展议程为基本前提。西方捐助者常常秉持“教师爷”心态，从他们的观念、经验和利益出发为受援国制定发展计划和蓝图，在对外援助的领域、重点和具体项目上体现出强烈的主观色彩，有时难以兼顾发展中国家的实际发展需要。与西方不同的是，中国对外援助始终急人之所急，始终尊重伙伴国的发展需要，在此基础上实现双方发展战略上的相互对接，在不断探寻双方共同点和契合点的基础上决定双方合作的出发点和着眼点。中国曾携手亚非国家反殖、反帝和反种族主义斗争，当前致力于携手发展中国家实现发展与复兴，对外援助的使命与任务、理念与政策都随着南南合作的历史主题的变迁而不断予以调整。例如，当前中国对非援助注重对接非洲国家的发展战略，注重结合非盟《2063年议程》设置的七大愿望和16个领域的具体行动，注重落实中非合作论坛共同商议确立的优先发展议题，在非洲基础设施建设、工业发展、农业现代化、技能培训、能力建设、和平与安全、公共卫生治理等领域不断加强互利合作。

4.以“发展援助”和“民生援助”为基本导向。西方对外援助在本质上是一种“民主援助”，它以人为拟定的政治经济条件为前提，重点援助受援国的“社会”（Social）领域，而诸如“经济”（Economic）和“生产”（Production）领域则未受到足够重视。在2017年经合组织发展援助委员会（DAC）成员国对非双边援助中，社会领域和人道主义援助占比分别为44.2%和18.9%，而经济和生产领域占比仅为14.2%和8.1%。⑤与此不同的是，中国对外援助既授人以鱼，更授人以渔；既着眼解决受援国的一时之困、暂时之危，更着眼培育、提升它们的内生发展动力和自主发展能力，因而在本质上是一种“发展援助”和“民生援助”。自20世纪90年代援外方式改革以来，中国大力推行贴息优惠贷款和援外项目合资合作等方式，其直接目的就是希望带动受援国经济发展和产业能力提升。在2010至2012年中国对外援助资金中，经济基础设施占44.8%，物资援助占15.0%，工业占3.6%，农业占2%。⑥相较于西方，以“民生”和“发展”为导向是中国对外援助的重要特点，也是中国对外援助规模不大但效果却相对更为明显的重要原因所在。

5.以务实、廉洁和高效为主要风格。西方通过现金或支票方式拨付援款，不仅为受援国政府制造了寻租机会，而且援受双方还需建立庞大的官僚机构和复杂的监管程序以监督援款的管理和使用，容易导致项目管理费用的层层截留，以及援助效率的显著降低。与此不同的是，中国对外援助主要通过成套项目、一般物资和技术合作等方式予以进行，其特点在于，援助项目大多由中方负责资金的管理和使用，大多由中方企业和单位承担项目的实施和运作。中国以“实物”和“项目”形式为主的援助方式不仅有助于避免受援国的贪腐，保证了援助项目的质量和效率，还由于中方人员、技术和物资的成本相对较低而极大节约了援助经费，使同样数额的援助资金能够比西方援助办更多的事情。为了保证对外援助的发展有效性，中国还会采取三个举措：一是在援助项目的确定和选择上充分尊重伙伴国的发展意愿，真正实现双方发展战略的相对接；二是近年来显著加大了援助项目的本地化进程，在项目实施过程中注重吸纳当地企业和人员的参与；三是以技术合作和技能培训向伙伴方传授管理和技术知识，帮助受援国提高自主发展能力。这种独特的援助方式虽然还需不断调适和完善，但在实践中证明是相对有效的。

6.以力所能及和重信守诺为优良传统。新中国成立后，在自身经济仍十分贫弱的情况下向亚非国家提供了大量援助，甚至一度超过中国自身经济的承受能力。20世纪80年代后，南南合作转向更为务实理性的发展合作，中国仍然力所能及地向发展中国家提供支持。70年来，中国共计向166个国家和国际组织提供近4000亿元人民币援助，派遣60多万名援助人员，700多人为他国发展献出了宝贵生命。已先后7次宣布无条件免除重债穷国和最不发达国家对华到期政府无息贷款债务。⑦在2020年全球抗疫背景下，习近平主席在第73届世界卫生大会上呼吁打造“人类卫生健康共同体”，明确承诺在两年内提供20亿美元国际援助，用于支持受疫情影响的国家特别是发展中国家抗疫斗争以及经济社会恢复发展，同时与二十国集团成员一道落实“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”。⑧在推动自身发展进程中带动发展中国家实现共同发展，在推动实现自身民族复兴的进程中不断增加国际责任和世界贡献，正是新时代中国特色大国外交的重要使命和追求。

二、对外援助提升中国在全球发展领域的话语权

当今世界面临紧迫的和平赤字、发展赤字和治理赤字，这些问题主要集中在发展中国家和地区。中国大国责任的重要方面，就是把广大发展中国家作为履行国际责任的重点区域，通过对外援助携手发展中国家解决它们面临的发展和治理难题，进而为世界的和平、发展和治理做出更大贡献。

中国对外援助有力助推发展中国家的减贫与发展，由此得到了发展中国家乃至世界的充分肯定。中国一直把对外援助视为撬动发展中国家减贫和发展的重要助力，通过基础设施建设、农业合作、产能合作携手发展中国家追求发展与复兴。特别是，中国一直把基础设施作为提高发展中国家经济韧性的关键，通过基础设施的改善推动商品、资金、信息、技术、人员的便捷流动，帮助其他发展中国家解决基础设施滞后、资金短缺的发展瓶颈，帮助它们改善经济发展的基础和条件。仅仅在非洲，中国通过对外援助和投资帮助非洲国家修建了诸如蒙内铁路、亚吉铁路、阿卡铁路等一大批铁路、公路、机场和现代通讯设施，有力推动了非洲大陆的互联互通。中国在2018年中非合作论坛北京峰会上，宣布启动中非“设施联通行动”，决定和非盟共同编制《中非基础设施合作规划》，全面助力非洲“三网一化”和中非基础设施合作。非洲开发银行《2019年非洲经济展望》在谈到非洲基础设施建设时，指出中国与非盟在《2063年议程》框架下签署意义深远的基础设施协议，有望通过交通的改善和贸易成本的降低加速非洲的城市化和区域一体化，从而形成从基础设施投入到贸易增加再到投资有利可图的良性循环。⑨

中国对外援助着力推进南南治国理政经验交流，显著提升发展中国家在文化、观念和制度层面的国际影响力。中国对外援助不只是资金、物资和技术上的国际转移，也是发展中国家在发展和治理经验上的互学互鉴，是各方在能力建设上的相互合作。中国秉持授人以鱼更要授人以渔的理念，注重“输血”与“造血”相促进，注重“融资”与“融智”相结合，注重“硬援助”（基础设施）与“软援助”（能力建设）相统一。这种发展和治理经验交流，既包括微观层面的企业或园区管理经验、技术和技能培训，也包括中观层面的减贫、基础设施建设、工农业发展经验，还包括宏观层面的国家建设、政党建设和制度建设等内容。特别是，中国注重与其他发展中國家分享中国的独立自主、自主发展的精神，助推它们提升治理能力并更好探索适合自身国情的发展道路。非洲国家积极“向东看”，拉美国家注重“向西看”，不只是希望分享中国不断增加对外援助、贸易和投资，也希望更多了解中国的发展和治理经验，更多借鉴中国何以实现政治稳定和经济快速发展的制度设计和政策选择。对其他发展中国家而言，中国模式既是一种经验总结，也是一种发展道路选择，还是一种精神上的榜样和激励。

中国对外援助把公共卫生合作视为南南合作的重要生长点，彰显了中国在全球公共卫生治理领域的引领作用。在新冠肺炎疫情全球蔓延背景下，很多发展中国家面临疫情持续扩大、经济严重放缓、民生日趋严峻的三重困境。在全球治理亟需加强之时，部分西方大国提供国际公共产品的意愿和能力却在显著下降，特别是美国奉行带有明显利己主义和保护主义色彩的对外政策，不断“退群”、“毁约”、“降费”、“减援”，为全球治理树立了负面先例。在此背景下，中国积极倡导推动构建人类卫生健康共同体，推动塑造联防联控的全球共识，同时积极向深受疫情冲击的国家特别是广大发展中国家提供疫情防控和民生发展的支持，在推动全球公共卫生合作中发挥了引领作用。中国的积极作为得到了世界卫生组织及多个国家的积极肯定和赞誉。

三、对外援助提升中国在国际援助体系的塑造力

长期以来，西方发达国家主导着国际发展援助体系，特别是经合组织（OECD）发展援助委员会是国际发展援助的主要提供者，是国际援助理论和政策的主要塑造者。21世纪的一个重大新变化，以中国、韩国、印度为代表的一批新兴经济体和发展中大国更加积极地参与国际发展援助，不仅扩大了援助资金来源，也为国际援助体系贡献了新的援助理念和实践经验。特别是，中国对外援助以平等互信为基础、以发展和民生为导向，以南南互利合作为特色，以及在某些领域相对更为显著的发展成效，极大推动着传统捐助国对发展援助既有知识和经验的反思。

1.推动西方发展援助由垂直支配型逐步向平等合作型转变。西方对外援助在本质上是一种南北关系结构，其特点在于发达的捐助国制定援助议程、设定援助标准、确定援助项目，并在援助过程中灌输和渗透西方政治理念和价值观。进入21世纪后，发展中国家自主发展意识显著提高，以及南南发展合作成效不断显现，推动发达国家有识之士开始反思和调整既有的援助理论与实践。他们认为，中国对外援助为传统捐助方反思其家长式（paternalistic）的干涉、一刀切（one-size fits-all）的援助模式，以及对外援助的有效性不足，提供了重要的机会。⑩曾出任欧盟委员会官员的白小川（Uwe Wissenbach）先生坦言，中国援助方式“在欧盟-非洲伙伴关系的再定位过程中也许发挥了某种催化剂作用。”11在2005年巴黎第二届援助有效性高层论坛上，61个双多边援助者和56个受援国共同签署《关于援助有效性的巴黎宣言》，确定了提升援助有效性的五个原则，即主事权原则（Ownership）、联系原则（Alignment）、协调原则（Harmonisation）、重成果原则（Managing for Results）与相互问责原则（Mutual Accountability）。12巴黎规则的核心内容，是强调尊重受援国自主制定发展战略的权利，要求对外援助与受援国发展战略相对接，以及通过紧密合作和相互问责以提高对外援助的有效性。虽然西方国家要转变其既有观念和姿态并非易事，但巴黎规则的确立对于西方援助模式的调整无疑具有里程碑式的意义。2008年于加纳阿克拉召开的第三届援助有效性高层论坛通过《阿克拉行动议程》，除了继续强调巴黎规则外，还明确提出了“包容性伙伴关系”（inclusive partnership）的概念，意在强调援受双方是平等的合作伙伴。13在此次会议上，时任商务部副部长傅自应向会议介绍了中国开展南南合作的基本经验，强调国际发展援助有效性的关键在于“尊重发展中国家的意愿”。14

2.推动西方发展援助由强调援助有效性向发展有效性转变。西方援助者已经认识到中国等新兴经济体以援助撬动受援国经济增长和自主发展能力的积极成效，逐步反思西方援助在推动减贫和发展方面的某些不足。15 2011年在韩国釜山召开了第四届援助有效性高层论坛，通过了《有关新的全球伙伴关系的釜山宣言》。会议最突出的亮点有二：（1）将援助有效性（Aid effectiveness）转变成发展有效性（Affective development）。援助有效性重在强调援助项目或方案的有效实施，而发展有效性则强调以发展援助推动受援国经济和社会的发展。釜山会议一致认为，援助本身无法打破贫穷的循环，而应当作为其它发展合作的有效补充，才能最大程度发挥其促进减贫和增长的效应。16（2）加大对南南合作和三边合作（发展中国家-发展中国家-发达国家）的重视，肯定了南南合作在全球发展体系中的独特地位和作用。在发展中国家亟需解决发展资金瓶颈之时，中国与发展中国家的南南合作因其新的资金来源、务实的合作条件、灵活的合作形式，以及更具平等互利的合作属性而受到发展中国家的欢迎，成为它们的重要选项之一。

四、对外援助提升中国在世界秩序变革中的影响力

在观察国际体系和国际秩序变迁之时，世人的目光多聚焦于大国关系的走向及由此带来的国际格局的显著变化。但如果从广大发展中国家的角度来看，20世纪以来的一百多年是亚非第三世界国家相继赢得政治独立，在此基础上不断推进民族国家构建和经济社会发展，其中一些新兴经济体和发展中大国在21世纪以来取得了显著的发展成就。这种发展成就，不只是经济规模上的增长，也包括政治上更加独立自主，以及文化上更加自立自信，因而其国际效应也是巨大的，不仅带来了世界经济格局的显著变化，对国际政治格局和人类文明交流互鉴都带来了某种积极的影响。这其中，中国的发展成就及其世界影响尤为引人关注，成为当今发展中国家群体性崛起的主体和中坚。

作为南南合作的组成部分，中国对外援助始终着眼推进南南合作的历史进程因而具有某种世界体系层面的历史意义。新中国成立后，从一开始就积极关注和支持第三世界殖民地、半殖民地的民族解放运动，把它们视为世界无产阶级革命的一部分，把支持第三世界革命视为中国应尽的国际主义义务。从20世纪50年代支持亚洲的朝鲜、越南，以及非洲的埃及、阿尔及利亚反抗外来侵略开始，直到20世纪70年代支持南部非洲国家实现反殖民反种族主义斗争和印支三国的抗美斗争，以及在此期间对其他民族独立国家提供的大量经济援助，都体现了中国对外援助的国际主义色彩。赞比亚首任总统卡翁达曾这样称赞道：“中国是南部非洲同殖民主义、法西斯主义和种族主义进行斗争的爱国力量的主要支持者之一。中国对莫桑比克、安哥拉和津巴布韦人民的支持对这些国家的解放起了决定性的作用。”17中国通过对外援助携手亚非国家实现政治独立，从政治层面彻底摧毁了欧洲大国经营数百年的殖民体系，极大改变了长期存在的不平等国际体系和国际政治结构，这是人类历史发展进程中具有革命性历史意义的重大事件。数十个民族国家实现了政治独立，开始更加自立自尊地参与世界事务，更加自信自豪地彰显它们的价值和尊严，由此开启了一个全新历史时代的到来。这是南南合作之于国际体系变迁的重大历史贡献，在这一历史进程中，中国对外援助始终发挥着重要的作用。

21世纪以来，发展中国家开始携手追求国家发展和民族复兴，共同提升和捍卫发展中国家在世界体系中的地位和权益。中国对外援助也因此有了新的使命和价值，即通过对外援助更好撬动受援国的经济发展，助推发展中國家解决他们面临的发展和治理难题。对其他发展中国家而言，借助中国日益增加的援助以及由此撬动的更大规模的投融资，它们不仅可以获得更多的资金、技术和就业机会，相互分享发展和治理经验，而且在思考与外部世界的合作时也有了更大选择空间，在面对西方苛刻援助条件时增加了某种可以讨价还价的机会和能力，在一定程度上增加了它们在国际发展合作领域的话语权。部分借助于与中国的合作，发展中国家在一定程度上能够更为自主地追求经济发展，能够更为自信地处理与外部世界的关系，能够以更为有利的方式参与全球化进程。“东亚崛起”、“非洲复兴”备受世人期待，“太平洋时代”、“印度洋时代”频频见诸媒体，“金砖五国”（BRICS）、“远景五国”（VISTA）、“新兴七国”（E7）、“新钻十一国”（N-11）等概念不断涌现，反映了发展中国家日益增长的自信以及世界对发展中国家经济发展的重大关切与期望。

当前国际体系演变的一个新趋向，是南南合作的不断深入发展以及由此带来的发展中国家群体性复兴浪潮。几个世纪以来形成的以西方世界为中心、亚非欠发达地区为外围的旧有等级制国际体系正在发生深刻而富有历史意义的变革，世界政治经济重心随之出现向地理上的“东方”和政治经济学意义上的“南方”世界转移。这些在近代资本主义国际体系中长期处于边缘的民族和国家，如今通过自主发展和携手合作，逐渐成为世界经济增长的新引擎，成为国际政治舞台的重要参与方，成为人类文明的卓越贡献者，重新彰显他们对于人类发展的价值和意义。不争的事实是，世界财富、权力和文明格局都在发生某种具有历史意义的结构性改变。（作者供图）

（本文系中央党校国家行政学院校级重点项目“世界百年未有之大变局和我国外部环境问题研究”的阶段性成果，项目编号：2019ZD009）

「注释」

①国务院新闻办：《中国的对外援助》，《光明日报》2011年4月22日，第7版。

②中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编：《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第538页。

③谢益显主编：《中国外交史（中华人民共和国时期1949-1979）》，河南人民出版社1988年版，第240页。

④习近平：《永远做可靠朋友和真诚伙伴——在坦桑尼亚尼雷尔国际会议中心的演讲》，《人民日报》2013年3月26日，第2版。

⑤OECD， “Development aid at a glance 2019： Statistics by Region（Africa）”， p.10-11， https：//www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/ development-finance-data/Africa-Development-Aid-at-a-Glance-2019.pdf，2020-07-24.

⑥《中国的对外援助（2014）》，《人民日报》2014年7月11日。

⑦国务院新闻办：《新时代的中国与世界》，《光明日报》2019年9月28日，第12版。

⑧《习近平在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上致辞》，《人民日报》2020年5月19日。

⑨AFDB， African Economic Outlook 2019， African Developing Bank， 2019， p. xx

⑩Paul Opoku-Mensah， China and the International Aid System： Challenges and Opportunities， IDR Research Series Working Paper N0.141， Aalborg University， Denmark， pp.1-14.

11[德]白小川：《欧盟对中国非洲政策的回应——合作谋求可持续发展与共赢》，《世界经济与政治》2009年第4期。

12OECD， “The Paris Declaration on Aid Effectiveness： Five Principles for Smart Aid”， http：//www.oecd.org/dac/effectiveness/45827300.pdf（2020-05-25）.

13OECD， “The Accra Agenda for Action”， http：//www.oecd.org/dac/ effectiveness/45827311.pdf，2020-05-25.

14《傅自應副部长在第三届援助有效性高层论坛圆桌会议就“南南合作”的发言》，商务部网站，ht t p：//y ws. mofcom.gov.cn /a r t icle/ u/200905/20090506228164.shtml，2020年5月26日。

15Kassaye G. Deyassa， “To What Extent Does Chinas Aid in Africa Affect Traditional Donors·”， International Journal of Sociology and Social Policy， Vol.39， No.5/6， 2019， pp.395-411.

16OECD，“Busan Partionship for effective development cooperation”， http：// www.oecd.org/dac/effectiveness/Busan%20partnership.pdf，2020-05-25.

17谢益显主编：《中国外交史（中华人民共和国时期1949-1979）》，河南人民出版社1988年版，第596页。