水利标准“谁在用、用在哪、用的怎么样”调研

宋小艳，于爱华， 刘 彧，齐 莹

(中国水利水电科学研究院，北京 100044)

标准是经济社会有序发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。2015年3月，国务院《深化标准化工作改革方案》提出“开展标准实施效果评价”。新修订的《中华人民共和国标准化法》明确“要建立标准实施信息反馈和评估机制”。依据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，围绕水利中心工作，深入贯彻落实 “水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，应全面深入评价标准实施效果，强化标准实施与监督工作。评估工作是一项综合性工作，目前我国还未建立一套科学、全面、行之有效的标准评价体系，这与标准化活动的复杂性和多样性有关[1]。迄今为止，多数标准评估的研究仅限于样本分析、宏观估算分析层面或者数学模型等，因缺乏足够的数据，有关标准评估的研究进展缓慢且不易取得共识[2- 7]。

水利标准大部分为公益类的标准，总的来说，大部分标准实施效果好，能够满足使用者需求，在实际工作中产生较大的经济效益、社会效益以及生态环境效益。但标准在使用过程中存在各种各样的问题，如标准结构不合理，内容存在技术问题(如指标、参数不合理)；水平过于超前或水平太低；没有或基本没有发挥作用；与已有的国家强制性标准不符或与已出台的法规、规章、制度不符或与相关标准内容矛盾等等[8]。没有对标准实施效果的评估与监督，就无法更有力地推进标准的完善。水利技术标准使用范围广、对社会经济产生影响作用的类型众多、影响因子十分复杂，对水利技术标准使用效益进行定量化评估存在较大的技术难度，这也是导致目前我国尚未开展水利技术标准效益评估的重要因素之一[9]。

随着深化标准化改革的工作逐步推进，为充分发挥水利标准的基础性和引领性作用，按照水利部部长鄂竟平对水利标准化工作的指示、水利部副部长陆桂华在调研标准化工作时的要求以及《水利部国际合作与科技司关于开展水利标准实施效果评估工作的通知》的安排，水利行业开展近年来最大规模的标准实施效果评估工作，了解标准“谁在用、用在哪、用的怎么样”的真实情况。

1 调研开展情况

由于水利技术标准的实际作用往往会受到标准本身、使用人群、适用范围及其作用对象等多种因素影响，水利技术标准在实际应用过程中，究竟发挥了多大作用，在哪些环节有待改进并不断提高，这是水利标准化决策、管理者十分关注的重要命题[10]。此次评估遵循“确有必要、管用实用”基本要求，以问题为导向，从标准“谁在用、用在哪、用的怎么样”等方面出发，对水利标准进行评价。按照水利部国际合作与科技司要求及《2014版水利标准体系表》[11]的内容，课题组选择了223项水利行业重要技术标准进行评估。主要涉及水文、水资源、防汛抗旱、农村水利、水土保持、农村水电等6个专业门类，其中包括水文专业67项、水资源专业29项、防汛抗旱专业20项、农村水利专业28项、水土保持专业40项、农村水电专业39项。

通过编制、发放、收集、统计和分析《标准评估调查问卷》的方式，获取水利专业人员使用水利技术标准的一手资料和真实、客观评价，全面摸清223项重点水利标准的使用单位、应用范围、应用频繁程度和起的作用，回答“谁在用、用在哪、用的怎么样”的问题，对水利技术标准的实施效果进行评估，为水利技术标准体系表修订提供参考，同时也为水利部全面推动标准实施信息反馈和跟踪评估机制的建立，大力提升标准的实施水平和效果，补齐水利标准的短板，形成有效的标准监管提供抓手。

为确保评价工作有序开展，首先收集标准的基本概况信息，包括标准名称及编号、主持机构、主编单位等，形成了评估标准的基本数据库。在此基础上结合水利行业特色，课题组编制了《标准评估调查问卷》，对223项标准进行分析，根据其专业门类和《水利标准体系表》的功能类型，遴选合适的评估单位和评估人类型。经专家评审讨论，选择水利行业的生产企业、设计单位、施工单位、工程管理单位、行政管理部门、科研院所、大专院校、检验检测机构、个人用户、社会团体、其他等11类单位作为评估单位，发放《标准评估调查问卷》。每项《标准评估调查问卷》的发放对象包括标准使用者、管理者、编写人员、相关人员以及非相关人员等5类人员，确保每个标准至少由5个不同单位或评价人进行评价，并且保证了标准编制单位不评估本单位主编的标准。同时，收集准备了223项标准的文本和电子版本，为评价者提供基础资料，确保评估人准确、真实、完整地反映标准实施情况。

经统计，问卷共发给各省(市、自治区)水利厅(水务局)、各大流域委员会、及相关科研院所、设计院、大专院校、施工单位、生产企业等288个单位、409名评价人员，共发放调查问卷1392份，收回1238份问卷，大部分问卷提供了较为全面的有效信息，少部分问卷信息不全面，仅有效内容作为评估结论的依据。

2 “谁在用”调研情况

水利行业的生产企业、设计单位、施工单位、工程管理单位等11类单位基本涵盖了水利标准的使用群体。调研单位包括生产企业如北京新歌阀机电设备有限公司、北京慧图科技公司、北京新华节水产品认证有限公司等，设计单位如长江勘测规划设计研究有限责任公司、北京市水利规划设计研究院等，施工单位如中国安能集团第三工程局、黄河明珠水利水电建设有限公司等，工程管理单位如长江水利委员会建设与管理局、荆州市四湖工程管理局等，行政管理部门如水利部农田水电司、海南省应急厅、湖北省水利厅等，科研院所如中国水利水电科学研究院、南京水利科学研究院、中国科学院南京土壤研究所等，大专院校如武汉大学、河海大学、北京林业大学等，检验检测机构如水利部水土保持监测中心、黄河流域水土保持生态环境监测中心、水利部长春机械研究所等，社会团体如中国水利学会、中国农业节水和农村供水技术协会等。

通过调研223项水利技术标准的使用群体，即11类水利行业使用标准的单位，了解每项标准的使用单位情况，可以用数据展示标准“谁在用”情况。对评估表进行统计分析，按专业分类，其使用单位统计情况见表1。

表1 标准使用单位统计表

图1 标准使用单位分布统计图

表2 各专业标准使用较多的单位(前4名)

通过对表1进行分析可得，水利行业技术标准使用较多的单位类别分别是科研院所(18.44%)、设计单位(14.07%)、检验检测机构(13.11%)和行政管理部门(11.94%)等，如图1所示。这4类单位都是工作内容覆盖面广、设计专业门类多的单位，也是需要标准对其工作进行支撑的单位。这与实际是相符的。另外，施工单位是标准使用的一线单位，目前使用占比仅为6.25%，这应当引起监管部门的重视。

各专业标准使用最多(排名在前4名)的单位见表2。从表2中可以看出，该专业标准的服务对象超半数以上的单位性质。

水文专业的技术标准使用较多的单位类别分别是检验检测机构、科研院所、大专院校和行政管理部门，水资源专业的技术标准使用较多的单位类别分别是行政管理部门、科研院所、设计单位和检验检测机构，防汛抗旱专业的技术标准使用较多的单位类别分别是设计单位、行政管理部门、科研院所和工程管理单位，农村水利专业的技术标准使用较多的单位类别分别是设计单位、科研院所、生产企业和工程管理单位，水土保持专业的技术标准使用较多的单位类别分别是设计单位、行政管理部门、科研院所和工程管理单位，农村水电专业的技术标准使用较多的单位类别分别是设计单位、生产企业、施工单位和科研院所。

3 “用在哪”调研情况

目前水利标准体系按照专业门类和功能序列进行设置，由于各专业门类标准规范对象差别较大，故适用范围也不同。要回答标准“用在哪”的问题，需要了解标准实际应用的范围与领域，即围绕《2014版水利标准体系表》中标准应用的功能序列进行调研。按照标准的内在联系特征及水利行业技术的特点，水利技术标准体系结构涵盖综合、建设和管理3大功能序列，其中综合类标准包括规划、信息化、质量、安全和评价5类；建设类标准包括勘测、设计、材料与试验、施工与安装、设备、仪器、监理和验收8类；管理类标准包括运行维护、监测预测和计量3类，每一类中还有通用的标准。

通过对数据进行分析，获得了标准应用范围统计表，见表3。这6类专业标准的应用范围占比在前4位的分别是监测预测(11.3%)、评价(9.1%)、设计(8.4%)、规划(7.8%)等。

表3 标准应用范围统计表

从表3中可得，水文专业标准应用范围较大的是监测预测、评价、仪器检定/校验/校准和质量等方面，水资源专业标准应用范围较大的是评价、监测预测、规划和管理通用等方面，防汛抗旱专业标准应用范围较大的是规划、设计、评价、监测预测等方面，农村水利专业标准应用范围较大的是规划、管理通用、评价、设计等方面，水土保持专业标准应用范围较大的是设计、监测预测、验收、综合通用等方面，农村水电专业标准应用范围较大的是设计、运行维护、综合通用、施工与安装等方面。

4 “用的怎么样”调研情况

为了回答标准“用的怎么样”的问题，了解标准应用实施效果，主要从“应用频繁程度”，以及起的作用(即“引领、指导、支撑作用”)2个方面来进行调查。

4.1 应用频繁程度

通过对调查表数据进行分析和统计，可以得到整体标准应用频繁程度统计表，见表4。从表4中数据可得，多数标准的应用达到频繁和较频繁的比例为86.7%。多数标准的制定和实施是有效和有益的。但也有13.3%的标准被评估为应用不频繁。

对表4进行分析，各专业应用不频繁的比例由高到低分别是农村水电专业(33.3%)、防汛抗旱专业(20%)、水土保持专业(13.3%)、水文专业(9.2%)、水资源专业(6.3%)、农村水利专业(3.2%)。其中农村水电专业、防汛抗旱专业和水土保持专业标准应用的不频繁程度更高。

表4 标准应用频繁程度统计表

但是在实际应用中发现，整体标准与单个标准的应用程度的分布并不一致。如在防汛抗旱专业中的《防洪标准》，被引用程度高，应用频繁程度也很高，仅被水利技术标准引用的就有43项。因此在评估标准“用的怎么样”情况时，更应该侧重对单个标准的评估。

4.2 引领、指导、支撑作用

水利标准大部分为公益类的标准，根据其专业和功能发挥着不同的作用。从表5中可以看出，水利各专业标准均具有引领、指导、支撑作用，这跟水利行业基础性、公益性的特点是分不开的。特别是防汛抗旱专业、农村水利专业和农村水电专业标准在评估中没有人反应不起作用，水土保持专业标准均具有指导作用。

从表5中还可以看出，水利技术标准更多的是起支撑作用和指导作用，不起引领作用的比例最高，为2.5%。这也从侧面说明了水利技术标准实用性和适用性较强，但结合新材料、新产品和新技术的前瞻性引领作用需要进一步提升。课题组建议对于评估结论为不起引领、指导和支撑作用的单项标准应该通过进一步的论证确定下一步是否进行修订或废止。

表5 标准引领、指导、支撑作用统计表

5 总结

以问题为导向，利用调查问卷的形式开展水利行业技术标准实施效果评估工作，向水利行业的11类单位、5类人群进行调研，共获得了288个单位、409名评价人员的1238份有效问卷。通过对问卷的分析，获得了水利行业水文专业、水资源专业、防汛抗旱专业、农村水利专业、水土保持专业、农村水电专业共计223项重点技术标准使用单位、应用范围、使用频繁程度、起的作用的统计数据，全面的了解了标准的实施效果，回答了“谁在用、用在哪、用的怎么样”的问题。

从标准评估的整体来说，水利行业技术标准使用较多的单位类别分别是科研院所、设计单位、检验检测机构和行政管理部门。标准的应用范围占比在前4位的分别是监测预测、评价、设计、规划等。多数标准应用频繁或较频繁，标准的制定和实施是有益和有效的，但也有13.3%的标准被评估为应用不频繁，其中防汛抗旱专业和水土保持专业标准应用的不频繁程度更高。水利各专业标准均具有引领、指导、支撑作用，这跟水利行业基础性、公益性的特点是分不开的。防汛抗旱专业、农村水利专业和农村水电专业标准在评估中没有人反应不起作用。同时调研也反映出水利技术标准更多的是起支撑作用和指导作用，还需要进一步提升前瞻性的引领作用。同时建议对于评估结论为不起引领、指导和支撑作用的单项标准应该通过进一步的论证确定下一步是否进行修订或废止。

水利技术标准对经济、生态、社会的作用是一个动态变化的过程，标准评估也是一项系统工程，需要将水利技术标准实施效果评估纳入常规化的工作任务中。①需要加强政府经费的支持。标准评估是立足行业进行的监督工作，为水利工程找齐短板提供数据支撑，为水利行业强监管提供重要标准的依据。只有政府为标准评估工作提供稳定的资金保障，才能更好的保证评估工作开展的广度和深度，获得更加准确、可靠的数据。②需要充分利用信息系统。标准信息化管理有利于标准管理全过程、全生命周期的材料留存，为标准评估提供依据。水利技术标准评估需要众多人员参与，更需要大量的基础数据作为支撑。标准信息数据库、高效便捷的评估软件，是提高标准评估的准确性和效率的关键。同时可以逐步建立国内外涉水标准数据库，通过“互联网+”的深度同融合，实现水利技术标准同国际标准的接轨。③需要继续深入研究标准评估的方法。本次标准评估采用了大规模的调查统计的方式，虽然取得了一定的成果，但这种方式有一定的局限性。标准评估的常态化需要在研究水利技术标准特色的基础上，建立适宜的标准评估模型，探索设计适用的评估公式，使评估工作更加便捷和实用。④加大标准的宣贯力度。一方面是向标准使用人员培训标准的技术内容，鼓励调研中较少使用标准的单位重视标准；另一方面也要多渠道、多层次、多形式的向社会宣传标准化的重要性。⑤继续调研标准内容“好不好”的情况。标准实施效果评估除了应该研究标准“谁在用、用在哪、怎么样”的问题，还需要继续深入研究标准 “好不好”的情况。下一步还需要将侧重点放在研究单个标准技术内容的好坏上，为水利技术标准体系表修订提供参考，为“水利工程补短板、水利行业强监管”的总基调提供支撑。