农村基层互动治理的现实困境及其实现路径

于浩然，李 悦

（河北师范大学马克思主义学院，河北 石家庄 050000）

1 农村基层互动治理的现实困境

1.1 农村传统治理权威再兴

在农村社会权力与权威的互动中，既存在着代表国家政权的正式权威，也存在着民间权力的非正式权威。正式权威是指在国家政权政治体制的安排下，享有法定治理权力的正式组织，主要包括基层政权、自治组织即村委会以及村党组织。正式权威是经过正式国家制度规则的塑造而形成，组织化程度较高，权威主体之间保持着良好的互动秩序。非正式权威是指在农村社会村民之间长期交往过程中而形成的帮派组织、宗族组织等体制外的非正式权威。从本质上讲，非正式权威与正式权威相比，具有分散性、无序性、区域性的特点，不能代替基层农村正式权威的存在。两种权威关系之间既冲突又融合，并在不同时期不同地域形成了不同的权威结构。农村非正式权威具有多种表现形式，主要有农村灰色势力权威、农村黑恶势力权威等。农村灰色势力主要是指在农村社会中不务正业的地方混混，他们游走于合法与非法之间进行活动，对于基层农村自治造成了一定的破坏，令人担忧的是，乡镇一级为了震慑农村地区中具有上访意愿的村民，而默默允许灰色势力人员的存在。农村黑恶势力一般指农村地区以暴力、威胁等手段称霸一方，残酷欺压百姓的违法犯罪群体。改革开放以来，随着我国农村经济社会的快速发展，转型农村社会治理面临众多问题，黑恶势力的滋生严重影响农村社会治安稳定。随着近年城市化进程加快，农村黑恶势力对于经济利益甚至操纵政治权利由更多的欲望，农村黑恶势力在得到巨大经济利益之后会千方百计谋求政治上的权利，积极寻找靠山，拉拢当地官员作为黑恶势力的“保护伞”，不断腐蚀官员甚至安排黑恶势力骨干成员成为村干部，严重影响了农村政治生态的良性发展。2018年1月中共中央、国务院发布《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》党中央、国务院决定在全国范围内开展扫黑除恶专项斗争，截止到2019年11月，全国共打掉将近2500个涉黑组织，涉恶犯罪团伙约30000个，敦促将近36000名违法犯罪分子投案自首。在一定程度上维护社会安定有序，然而扫黑除恶专项斗争仍面临艰巨的任务。因此，在构建新农村多元权威治理机制的过程中，坚决打击违法的非正式权威，依法取缔非法的非正式权威，合理引导非正式权威，使其发挥维护群众自治、民族自治的作用。

1.2 农村基层治理两委职能混乱

在农村，无论是村民委员会还是村党支部，以村委会主任以及村党支部书记个人意志为主行使畸形权利的现象十分普遍。两委遇事不相让，互相之间争夺权利，并未为农村村民利益考虑。村委会与村党组织互相排斥，甚至出现“一肩扛”的现象，对农村民主政治的发展造成不良影响，为“两委”贪腐埋下隐患。如有的农村基层党组织将“领导核心”的内涵曲解，认为党组织应给领导一切工作、包办一切事务，将村民委员会的干部从工作上架空。反之，有的农村村民委员会认为其自身是本村村民通过选举选出来的，因此村中大小事务都由村民委员会说了算，因此，夺取村级大小事务的决策权，利用一切手段将农村基层党组织架空。

1.3 乡镇政权与村级组织的体制性矛盾

随着农村社会治理环境的变化，“乡政村治”面临多重阻碍。国家政权对于农村的控制主要是通过乡镇政府进行的，乡镇政府介入农村事务的动力来源于税费征收，以此实现乡镇政府对于农村各种机制的全面控制。2000年以后逐渐推行的税费改革，全面免除农业税，从根本上改变了国家和农村的关系，但是国家与农村关系成为“真空”的状态。从实际工作来说，乡镇政府的职权内容和农村村民自治内容上有所重叠。比如，法律规定乡镇政府负责本镇的某项经济事务，而这些事务的传达和具体执行需要村委会来发挥作用，实际上，这些事务就成为村委会的职责范围，属于村委会的职权内容。行政权力运行的强制性决定乡镇政府承担沉重的责任，以此乡镇政府对各村村民委员会施加压力，由此造成乡镇政权与村级组织的矛盾。在农村选举工作中，群众对于候选人的选择具有很强的主观意志，因此候选人的综合素质难以保证，必须由乡镇政府进行把关。乡镇政府对于选举的介入使得乡镇政府在挑选候选人的过程中有所偏颇，偏好于积极配合乡镇工作的候选人，不能够充分体现本村村民的意愿。在农村内部事务中，乡镇政府通过“村账乡管”最大限度控制村民委员会。乡镇政府支配农村经济收入甚至挪用、侵吞村民集体资产，实际上对于农村资源进行压榨。

2 农村基层互动治理的实现路径

2.1 提高农村政治权威，合理引导民间权威

一是要加强农村法治文化建设，提高农村政治权威。大力加强农村法治文化宣传工作，积极拓宽宣传渠道、丰富传播内容，唤醒村民自治、维权意识，使村民在潜移默化中接受法治文化。下大力气完善农村村民自治制度，构建多元村民自治实现形式，充分发挥村民在农村事务的当家人作用。从根本上讲，村民自治需要基层政权的支持，而并非民间权威的干涉，因此要将农民利益诉求纳入制度化的轨道，使民间权威合法化，有效化解村民内部矛盾问题，增强民间权威对国家制度的信赖，把民间权威改造成国家政治体制的支撑。

二是正确疏导民间权威。在农村社会治理权威中，政治权威与民间权威是主导与辅助的关系。政治权威主导农村政治秩序的维护，是处理农村事务、协调农村村民之间矛盾的前提和保障。农村的民间权威与农民日常生辉、风俗习惯由密切联系，能够更为直接的反映政治权威的走向，是农村政治权威的必要补充。以社会主义民主法制整合民间权威，构建民间权威与自治组织的良性互动，运用家族权威人物的优势，推进农村治理。

三是吸纳村民自治力量，坚持群众路线，尊重村民的主体地位。社会分工的日益复杂化，使治理主体多元化成为可能，各种群众组织通过各种途径发表意见以影响决策，并要求参与村庄治理，这就要求政府在转变职能的同时，积极回应广大群众合理关切，尊重农民的主体地位，积极农民的积极性和创造性。

2.2 建立科学的主体运行机制，理顺两委关系

一是健全《组织法》和《工作条例》，这是村民自治和农村基层党组织工作的法律依据，从原则上对两委职能进行界定。全国人大和党中央要根据新时代我国农村社会发展的特点进一步修订两部法律，使两委职能更加明晰，完善制度建设。

二是规范两委人才选拔。两委关系的好坏很大程度上取决于两委带头人，为此，我国农村地区要拓宽选人用人渠道，创新选人形式，选拔思想品德好、道德高尚、乐于助人、乐于奉献的领头人。公正选举产生的高素质村委会主任以及村党支部书记才能够密切配合，优势互补带领全村居民实现自治，带领广大人民群众发家致富，共同建设社会主义新农村。三、加强两委干部的教育引导。首先，从根本上来讲，应该选拔思想道德素质高的两委干部，使帮助两委干部认识到，无论是村民委员会还是农村基层党支部二者的目标是一致的，都是为了推动农村经济社会发展，以此来实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益。其次，增强两委解决问题能力和化解矛盾的能力，用先进的管理经验和良好的实例进行引导并用法律、法规规范两委行为，争取最大程度的化解矛盾，促进两委关系和谐发展。四是农村自治组织要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，不仅迎合全面依法治国的时代要求，也尊重了以儒家为代表的德治文化在农村地区的延续。

2.3 理顺乡镇政府与村级组织的关系

我国乡镇政府一直以来深受计划经济的影响，仍然存在政社不分的“越位”现象。在贯彻执行党的方针政策方面，乡镇的党政机关与农村基层党组织又是管理与被管理，领导与被领导的关系。坚持人民主体地位是执政党必须坚持的基本原则，但在当前的农村基层互动治理中仍然流于形式。农村地区要实施乡村振兴战略，积极调动农民参与治理的主动性、能动性和创造性，尊重村民利益诉求，建设一村民自治为核心的乡村治理体系。首先，尊重农民利益诉求，减少乡镇政府行政干预。乡镇政府要着眼于行政方式的转变，减少行政干预，将人民群众的利益诉求与行政重心结合起来，防止官僚主义。其次，充分调动农民积极性，推进治理资源下沉。最后，在农村事务治理中要以农村村民小组为基础单位，优化村民自治实践，实现乡村公共产品供给的自主化。

3 结语

伴随着改革开放四十年的发展，农村社会发生了翻天覆地的变化。村民自治组织作为农村地区的治理主体，扮演了治理体系以及治理过程中的主人翁角色。在提高国家治理能力和治理体系现代化的时代背景下，需要明确定位自治组织的社会地位，赋予农村地区改革发展的新动力。马克思主义理论的发展观告诉我们，发展是新事物的产生和旧事物的灭亡，但新旧交替中会有一系列的不确切因素。因此，要通过进一步的立法，确保村民自治的合法性，有效调节治理主体的权利范围，形成相对均衡的权力关系网。