行政体制比较框架的重构与教学运用*

李彦娅

(南昌大学，江西 南昌 330031)

一、行政体制比较框架：缘起与历程

比较行政体制是公共行政下的一门分支学科和子学科。在前学科阶段，行政体制比较以一种零散不系统的方式开展。直到20世纪后半叶，行政学从政治哲学、政治学中脱胎出来成为一门独立学科，比较行政学也成为公共行政学的一个重要分支并在五六十年代获得了惊人的发展。里格斯在1957年发表的《农业型与工业型行政模式》以及1961年发表的《行政生态学》被引为典范式的生态行政学论著，是比较行政体制成为独立学科的标志。

20世纪80年代末以来，随着全球化与区域集团化及网络技术的迅速推广，比较公共行政又掀起一个新的高潮。当前，公共行政比较主要在以下几个领域开展：第一个是发展行政。尤其是对于二战后新独立的民族国家，怎么结合本土的情况发展本国的公共行政。通过借鉴发达国家的行政体制，尝试着推动本国公共行政改革。第二个是比较公共政策，政府面临着越来越多的公共职能，如何界定政府职能边界并高效、公平、有责任地履行相关的职能，公共政策如何来兼顾效率与公平，这些政策在不同国家如何实施，成为比较公共行政的又一大领域。第三是国际公共行政。国际公共行政主要探讨全球经济一体化以及区域经济集团化背景下跨国公共行政如何来构建、协调和发展。发展行政、比较公共政策、国际公共行政成为比较公共行政的三个热点领域。围绕这几个问题，形成了多个行政体制比较教学和研究框架。

二、行政体制比较的现有教学研究框架

不同行政体制比较框架的比较对象和焦点的差别直接决定了它们的差异。目前包括以下几种框架：

1.传统行政体制比较框架。国内行政体制比较教材采用的比较框架主要是行政制度的比较，比较对象和焦点是各个国家和地区中央行政体制、地方行政体制、中央与地方行政体制、行政首脑体制等方面的比较。比较过程中比较多地探讨相关体制中职能、权力、责任的行使情况，人、财、物、机构的配置等。采用这一比较框架在收集和整理数据时较为方便，也有助于获得直观的结论。

2.以官僚制为焦点的行政体制比较框架。美国学者费勒尔·海迪在其《比较公共行政》中将他的研究焦点放在了官僚体制上，基于这一框架的教材《比较公共行政》目前已经发展到第六版。这一框架立足于变化中的全球政治图景和比较公共行政的最新进展，对现代民族国家的政府官僚机构进行了全方位的比较研究，既分类研究了发达国家的“古典”的行政体制和“变异”的行政体制[1]154-205，又分类研究了发展中国家的官僚主导的行政体制和政党主导的行政体制，并对每类行政体制代表性国家的行政组织、高级官僚、行政与政治的关系等进行了深入分析。他认为，官僚体制是当代各民族国家所共有的并作为公共行政的核心。同时具有可控性和资料丰富的特点，因此可以作为公共行政的比较对象[1]228-262。

3.行政生态学视角下的行政体制比较框架。在这一框架下，将行政组织内部体制与外部环境相结合开展行政体制比较与分类。代表人物是美国行政学家里格斯，他采用生态分析的方法，强调环境因素对于行政体制的影响，为行政学开辟了新的领域,从而开创了行政生态学这一新的学科。他提出了三种行政模式，即融合型行政模式、零柱型行政模式和衍射型行政体制。他将这三种行政模式的外部环境或生态分为五个方面：经济因素，社会要素，沟通网，符号系统以及政治架构[2]。其中棱柱型行政模式对于过渡社会或转型社会的公共行政现象具有很强的解释性。里格斯的行政生态学从外部环境以及内部本质特点来进行行政体制比较，具有非常大的创新性。

4.发展行政视角下的行政体制比较框架。这一框架重点将发展中国家行政体制作为比较对象。发展行政研究在比较行政体制研究中占据了重要地位，主要源于二次大战后陆续出现的许多新兴独立国家，它们移植了其殖民地宗主国的政治(包括行政)经济体制，但这些体制却带来了混乱与灾难。这种研究集中关注改进发展中国家的行政能力。发展行政研究的一个目标是把比较公共行政研究的范围从西方发达国家扩展到以全球为基础，另一个目标则是帮助新兴独立民族国家满足它们建设和发展自己国家的需要。

5.中程理论视角下的行政体制比较框架。行政体制介于政治体制与具体制度、规则之间，社会学家莫顿的中层理论为行政体制比较的对象和方法选择提供了一定的指导意义。“中层理论”(又称中观理论Middle Range Theory)，在研究对象和研究方法上，“中层”是相对于宏观抽象的宏大理论和微观具体的经验事实而言的。作为一种研究方法论，它最早是由美国著名社会学家罗伯特·默顿在20世纪40年代提出，默顿认为很多的研究不能够单纯地依靠宏观的理论研究或者是微观的经验事实研究，而需要将两者结合起来，在总体理论当中增加一些可检验的研究假设；在一些具体的经验事实的研究过程当中，又加入一些宏观的理论指导[3]。行政体制从整个社会地位来看是属于政治系统、社会系统的一个子系统，同时他又有着更细更多的分支系统，可以采用中观的视角选择比较对象。

三、现有框架审视与重构必要性

以上五种比较框架是目前行政体制比较课程教学和研究过程中经常采用的框架。但单独依靠其中的某一框架往往难以对不同系统与体制进行全面把握。

1.传统比较框架客观描述不同国家和地区行政体制和政府体制的“实然”状况，但是单纯进行制度描述和比较往往缺乏对造成这种异同的原因的探究，从而使得研究不够深入。正如费勒尔·海迪所说，尽管这种类型的比较研究不断地在进行，并且也常常会取得一些有用的研究结果，但是一直以来，很少有人将这种比较研究框架视为最有前途的比较研究模式[1]76。

2.将官僚制作为比较行政体制的研究对象使行政体制比较开展起来具有较强的操作性，但是将官僚制从整个政治体制甚至更广泛的经济社会文化体制中剥离出来单独研究，往往容易走向形式主义；此外，这种研究的基调是认为官僚制尤其是古典官僚制是较为完善的行政体制类型，但是时代变迁下官僚制在各国已经饱受批判并发生了变革；作为在西方发展和完善起来的一种政府体制形式，也有以美国等西方国家行政体制作为行政体制改革标杆的嫌疑，但是美国的行政体制也显然不是完美的，不然也不会频频出现政府关门事件。

3.行政生态学的比较框架尝试从内部本质以及外部环境特点来进行比较，实际上关注到行政体制的“使然因素”，具有非常大的创新性。我国还处于社会转型时期，里格斯的行政生态学说对于当前我国行政体制改革有较强的解释意义。但是里格斯的行政体制比较框架具有很强的宏观理论建构的特点，在研究和分析方法上主要采用定性分析的方法，他强调行政体制及其改革需要关注行政生态，但在具体体制及变革上并未深入实证分析，此外在分析“使然”因素中，这一框架强调诸如经济、文化、政治、社会等因素的比较而忽视诸如“地理”“行政精英”“偶然事件”等特殊因素对行政体制的影响。

4.发展公共行政的比较框架隐含着公共行政体制改革的“应然”期待，即“发展”这一价值前提。但是“发展”这个概念含糊不清，而且它具有多维性。发展行政是一个缺乏明确边界和学科精确性的论题，它所涉及的实用问题可能需要集中所能搜集到的各种分析技巧和才能方可解决，发展行政研究内容有限[1]60。

5.中程理论最初是社会学和教育学对研究对象的界定的一种理论，在行政体制比较的对象选择、比较层次及比较方法上也有较强的适用性。它为比较行政体制比较对象的选择和范围设定了一个基本的范围，但就其本身来说只是一种研究对象选择方法，并不涉及行政体制比较的具体内容。

由此可见，上述比较框架整体上为行政体制比较的开展分别提供了“实然”“使然”“应然”比较视角及对象选择的方法，但如果单纯偏执某一框架，往往使比较显得机械和割裂，也无法实现比较以“认识”、比较以“鉴别”、比较以“改变”的目的。笔者在长期的比较行政体制教学研究过程中，尝试构建“实然”—“使然”—“应然”相结合的教学框架。

四、实然—使然—应然比较框架设计

这一研究框架的特点是将上述框架进行折衷和融合，对于特定国家和地区的行政体制，拟从行政体制描述(借助传统框架)—行政体制特点概括(借助官僚体制比较框架)—形成该特点成因(借助行政生态比较框架)—行政体制对比与借鉴(借助发展行政比较框架)四个方面开展，在比较层次和具体特征概括、关系描述等方面较多地借鉴中程理论，进而比较行政体制的实际状况、分析行政体制形成原因和影响因素、比较行政体制改革方向与趋势。因为这个框架将行政体制与行政生态、微观与宏观、理论构建与经验描述相结合，因此内容将显得十分庞大，构建这一框架的目的不在于将所有比较结果呈现出来，而在于提供一种思路和方法，在此框架下，给定特定的行政体制，可以较为完整和系统地开展比较，并将比较结果运用于特定的行政体制认识和改革中。

(一)借助传统行政体制比较框架描述行政体制“现象实然”

传统行政体制比较框架的“实然内容”往往包括以下方面：第一，中央政府与政府首脑比较；第二，中央政府的职能比较；第三，中央政府机构设置与人员编制管理比较；第四，地方政府比较；第五，中央与地方关系比较；第六，行政监督比较等。通观国内的行政体制比较教材也大多是沿着这样的体系和脉络开展，但这样的比较显然只是一个初步而机械的工作，难以解释差异的本质和原因。首先，这种模式脱胎于比较政治学，其隐藏的比较对象核心是权力关系。但是行政体制比较首先是行政职能比较，然后才是行政权力配置(行政组织)，因此，借鉴传统行政体制比较框架给我们提供了一些思路，但哪怕是对行政体制的描述也应有更广泛的内容，至少包括以下四个方面：行政职能比较、行政组织(权力配置比较)、行政运行比较、行政法治比较。将传统行政体制框架下的现象描述扩展为上述四个方面的比较能直观地发现比较对象的共同之处，也使其行政特点、范围、规模、程序、强度的差异更鲜明。

(二)借助官僚制比较框架概括与提炼比较对象的行政体制“本质实然”

费勒尔·海迪在开展公共行政比较过程中将“官僚制”作为其比较的焦点，这些共同特征经由韦伯的官僚制法理基础的描述到布劳将官僚制定义为以行政效率最大化为目标的组织[4]，海迪将现代社会公共行政中的官僚制分为发达国家和发展中国家的官僚制，其中发达国家官僚制又分为传统或古典的官僚制和变异的官僚制；发展中国家的官僚制分为官僚主导型官僚制与政党主导型官僚制，并对其中的每一类按照一定标准进行细分。根据一定标准对行政体制进行分类，并从具体案例中概括出各种类型下的行政体制的特点，海迪的这种分类保留明显的西方非此即彼的政治学思维特点，从这些研究中似乎还看得到柏拉图、亚里士多德对政体进行分类的影子。他尝试将现代社会中所有官僚组织都归入其分类中，但是也不乏遗漏，如当今社会像政教合一、军政合一这样的政府组织形式虽然很少，但仍然存在且不容忽视，而他们的行政体制特点海迪并未予以重视。

这一思路即按照一定标准进行分类比较对于概括行政体制的特点、对纷繁的行政体制现象进行分类抽象、探索不同行政体制之间的本质差别具有较强的可操作性。海迪的官僚制分类虽然不是十全十美，但是对行政体制的分类与特点分析也有较好的启示。因此，在行政体制比较过程中，在对行政体制现状描述基础之上，应对行政体制的特点进行概括并进行分类比较。除了海迪的分类外，行政体制比较中常见的分类还包括：行政权力体制分类、政府首脑体制分类、中央政府体制分类、行政区划体制分类等。

以上分类大多是传统行政体制比较范畴下的分类，而实际上在行政体制的各个方面和层次都可以有进一步的分类，如对政府职能的分类可以分为政府主导型、市场主导型、社会主导型、协同治理型等；对政府体制改革的分类按其强度可以分为渐进式与激进式；对政府廉政与反腐制度建设可以分为权力反腐、运动反腐、制度反腐等。如何归类、从哪些角度去概括一个国家或地区在特定时期的行政体制特点需要从多个维度去分析提炼。

(三)借助行政生态学挖掘比较对象行政体制使然因素

行政生态学由里格斯开创，他本意是阐述他的行政生态学观点，并详细分析过渡性社会环境如何影响棱柱型行政体制的特点，他认为当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，需要进一步了解它与周围环境的相互关系而不仅仅是行政体制本身。必然与偶然的因素的比较及其对特定国家和地区行政体制特点的决定作用应成为行政体制比较框架设计中的又一重要层次和步骤。了解和比较这些因素的意义在于：

1.有助于理解一个国家行政体制的特点及其成因。一个国家行政体制的特点属于“实然”，即现实状况，而探究它的成因，可以深入地了解这个国家形成这样的行政体制特点的原因，即“使然”。了解行政体制的前因后果，可以对该国和地区的行政体制有更全面和深刻的认识。

2.借鉴的前提不仅是求同存异，更要探究体制差异的原因，了解借鉴的可行性、操作性以及范围程度等。行政体制属于上层建筑，在学习借鉴他国和地区的成功经验前首先思考的问题是：产生这样的成效依靠的是怎样的制度背景？本国有没有类似的背景？这样的经验是否在本国可行？如果仅知“他乡之石，可以攻玉”，而不知“橘生淮南为橘，生淮北为枳”的道理，就会产生“邯郸学步”“西施效颦”的严重后果。

(四)借助发展行政比较框架探求行政体制改革“应然”

“发展”这个词具有多重含义和标准，这就使得发展行政下的行政比较框架也“缺乏明确边界和学科精确性”，海迪认为从比较公共行政的角度看发展行政这个概念至少有两个方面的内容：一个是比较对象包含发展中国家的公共行政比较；一个是各国尤其是新兴独立国家以“发展”为目的的公共行政比较[1]9。它提示我们手段不能离开目的，比较框架的构建最终应导向本地、本土的行政体制的完善，即比较的最终目的是为借鉴，对于发展中国家来说就是为了“发展”。只不过怎样才是发展、如何发展、谁来发展在不同国家和地区有不同的价值倾向和界定。我国公共行政的性质决定“发展”应兼顾效率、公平、民主、科学、可持续等价值。

在此基础上借鉴发展行政中的比较框架，行政体制比较需要特别注意三个方面：

第一，经过比较，比较对象行政体制或行政体制改革有哪些经验、教训、先进做法？

第二，按照本土价值标准，这些经验教训中哪些是值得借鉴和可以借鉴的？

第三，如何结合本土情况为本土行政体制构建或改革提供具有可操性的政策建议？

(五)借助中程理论的比较框架认识和选择行政体制比较层次与比较方法

中程理论尝试在宏大叙事的理论构建与具体行政事件的实证分析之间寻求平衡，在宏观与微观之间找寻适当的比较层次。行政体制本身是一个多层次的系统结构，它既是政治体制的一个组成部分，又是由各类各层各部行政组织体制、行政运行体制子系统构成的。

因此，行政体制比较可以在其中的任一层次系统中开展，可以是宏观的也可以是微观的，当然也可以是如同海迪那样的中观的，如将整个行政体制置于政治体制甚至整个社会体制中进行比较，如行政机关与立法机关、司法机关，公民与社会组织、政党之间关系与架构的比较具有明显的宏观比较特点，而对一些具体制度、机构设置、行政改革措施及法规的比较就具有较强的微观比较的特征，介于宏观与微观之间的都可以称之为中观比较。

中程理论在比较层次上介于宏观与微观之间，在比较方法上强调构建系统理论的定性研究和定量、实证分析的结合。这里所指的定性比较，就是通过事物间的本质属性的比较来确定事物的性质，定量比较是对事物属性进行量的分析，以准确地描述与预测事物的变化。定性分析和定量分析各有长处，在行政体制比较过程中更多的是定性比较。但是也有不少可以通过数量的描述以及对比来增加说服力。如在对廉政建设与反腐体制比较的过程中，结合调查数据获得各地清廉指数并开展比较，清廉指数的计算依赖的是定量描述分析；对反腐成效与反腐措施及反腐背景之间因果关系的分析可以采用定量归因分析和相关性分析；在此基础上，还可以通过定量建模的方式对特定行政体制借鉴成效进行预测；等等。

但是不管采用宏观、中观、微观的比较层次还是定量、定性的比较方法，行政体制比较都要精细化、深化、实质化，比较结果要具有政策意义和操作意义，仍然需要沿着实然—使然—应然的比较框架开展。

五、综合比较框架的课程运用

在一个具体的公共行政比较课堂和研究中，运用实然—使然—应然比较框架要遵循一定的步骤。

(一)确定比较目的、选择比较对象、确定比较方法

首先需要解决的问题是：为什么进行比较？比较的目的无非三个：认识、借鉴与理论建构。实际比较中，三个目的往往结合在一起，在具体比较过程中，又往往会有所侧重。不同的比较目的会对比较对象的选择和数量有影响。一般来说，如果是为了构建理论，那么需要选择的比较对象范围更广、数量更多，这样获得的结论更具有普遍性。如亚里士多德在著述《政治学》的时候，是根据他和他的学生对希腊158个城邦政治法律制度的调查结果写成的。如果是为了认识公共行政体系，可以选择有限的若干对象，勾画彼此之间的异同。如果主要目的是为了改造和学习，那么比较对象就会比较集中和精细，往往是针对两个公共行政体系甚至公共行政的某一具体方面和环节进行分析。比较对象是根据比较目的来选择的，比较对象可以是整个公共行政体系，也可以是某一方面或某一环节。

(二)运用实然—使然—应然比较框架开展比较

1.“实然”比较。引导学生从以下方面收集和整理资料：比较对象政府或特定机构的职能定位比较？与其他社会主体或机关机构的关系比较？人力资源配置、财政关系、管理手段与技术比较？运行状况比较？法律依据与法律保障比较？从而对比较对象行政体制现状开展描述、寻找异同。

2.“使然”比较。公共行政比较进行到“实然”比较时还是属于现象分析，或者说是感性认识，为什么比较对象之间出现了这些异同？也就是要进一步比较分析“使然”，可以通过公共行政背景比较来实现，为讨论比较结果提供基础。具体来说，公共行政的背景比较包括：政治经济体制比较、历史文化比较、思想理论比较、自然地理比较、国际关系比较、特定领袖比较等，当然还可以进一步探索其他方面的比较。

公共行政本身的特殊性如不可复制与不可重复性使得在对它的比较及其结果的运用方面需要结合更多背景来考察，那么对背景的理解和比较将使我们在尊重客观的基础上“主观”认识和借鉴比较结果。在对公共行政背景进行比较之后，可以追溯公共行政比较对象各种表征的形成原因，可以探求造成公共行政“实然”状况的“使然”原因，并辨别出这些特点中哪些是必然的，哪些是偶然的。

3.开展讨论与探索，探索“应然”之道。在认识“实然”和“使然”的基础上，引导学生开始讨论“应然”的问题。向他们提出下面的问题：应该怎么来运用比较结果？

首先，可以“求同”。求同也是分不同层次的。(1)可以完全照搬：如果特定的背景和环境必然造成某种行政结果，那么可以断定，这种环境和背景可以移植，相应的公共行政也可以复制。但这种操作是理想主义的，现实当中并没有完全相同的两个体系。(2)可以部分模拟：宏观环境可以不一样，微观环境可以相类似，我们可以结合体系自身特点进行辨别借鉴本土化，这是大多数公共行政比较的结果。(3)可以综合创新：如果一定的背景和环境是偶然的，那么，就应该立足本土寻求制度创新。

其次，需要“存异”。在公共行政中，长期以来，人们遵循一种线性思维，即认为社会发展总是从低级到高级的方向发展的，一定存在一个“最优”“最终”的行政管理体制和模式。当发现某一公共行政模式产生了较好的社会经济效应的时候，往往会对其顶礼膜拜，盲目复制，甚至将其认为是公共行政的终极模式，而忽视了以下问题：(1)这种模式是政治经济、历史文化、自然地理背景，另一种行政体制有这种背景吗？(2)这种模式的所有效应都显现出来了吗？正如阿玛蒂亚·森就在其著作中谈到早期中国农村合作医疗体制，指出在进行政策制定和执行过程中的副效应往往超过初衷[5]。比较可以推动改革，但是发展不是仅仅依靠模仿。(3)这种模式是在一定时期内在改革潮流中产生的，随着时间的推移，它能否适应历史的发展？社会学家涂尔干(Durkheim)曾经指出,比较法对于社会学来说十分重要,因为社会学不可能运用实验的方法来研究其目标,所以它的论证只得借助于比较的方法[6]。这种特点同样适用于公共行政，但是如果不立足于本土特点，不加辨别地照搬，那么在退潮之时，也会随潮而去。但是公共行政所具有的公共性的本质特点导致一旦发生这样的后果，将导致整个社会的灾难。所以，“时尚”的公共行政完全可以有多种模式和选择，这也是世界如此丰富多彩的原因：对差异的尊重不仅仅是一种理性，更是一种美德。