家庭教育立法研究：价值、梗阻及完善思路

吴 静

(重庆社会科学院 法学与社会学研究所， 重庆 400020)

一、问题提出

古往今来，家庭作为社会的基本细胞，一直是人生的起点教育和第一课堂，是个体成长的奠基性阵地，而家庭教育作为教育体系的主要组成内容也发挥着非常重要的基础性作用。家庭教育是教育综合改革的有机组成部分，教育发展及改革是否成功和家庭教育紧密相关。2012年至2019年期间，习近平总书记作出的关于教育的论述中，“家庭”二字出现的频率约为115次。在2018年全国教育大会上，习近平总书记指出：“家庭是人生的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，要给孩子讲好‘人生第一课’，帮助扣好人生第一粒扣子。”我国目前有相当比例的家庭教育是不适当的甚至是错误的，重智轻德、重养轻教成为家庭教育中较为普遍的现象。在影响孩子积极发展的因素中，父母教养方式、家庭教育是个不可忽视的因素[1]。而家庭教育缺乏科学的理论指导，已成为学校教育的附属。学校教育、社会教育、家庭教育三大支柱已呈现不平衡的状态，教育这幢大楼的基础开始动摇，影响教育的整体质量。三大支柱失衡的主要原因是家庭教育专门立法的缺失，这已成为家庭教育事业向规范化、科学化方向发展的严重阻碍。长时间以来，我国围绕家庭教育出台的规范大都是以教育部和全国妇联分别或联合制定的部门规章、规范性文件为主，这些文件和规章制定主体多元、立法层级低、约束力差。我国现行法律规范中，虽涉及了部分家庭教育的内容，但几乎没有家庭教育发展的关键性制度规范和整体法律设计，没有明确家庭教育的法律地位，没有规定政府部门、社会组织具体如何为家庭教育提供指导，对父母及其他监护人如何对子女进行家庭教育更未给予明确具体的指引，总体较为笼统、单薄、零散，显得繁复杂乱，缺乏系统性和完整性。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》 提出，在此10年期间“制定有关终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。近年来，我国地方性家庭教育立法实践取得探索性突破。2016 年5月，重庆市通过了《重庆市家庭教育促进条例》，这是我国内地第一部家庭教育地方性法规。紧接着，贵州、山西、江西、江苏、浙江、安徽先后通过了家庭教育地方性法规。地方立法的先行探路为国家立法提供了启示和实践经验，同时也反映了通过立法促进家庭教育已成为全社会的热切期盼和共识。为更好地贯彻落实党的十九大提出的“幼有所育”政策，进一步提高新时代家庭教育水平，引导家庭教育规范化发展，亟待从国家层面制定家庭教育基本法,构建完善的具有中国特色的家庭教育法律体系。加快家庭教育法制化进程，以谨慎、科学和理性的态度深入开展立法工作研究迫在眉睫，刻不容缓。

二、相关文献梳理

中国知网主题为“家庭教育立法”的文献，约150篇，几乎为2000年之后发表，仅2019年就发表了40余篇，以篇名“家庭教育立法”搜索的文献约70余篇。关于家庭教育的含义，学术界是有一定分歧的，主要表现在采取广义还是狭义立场。罗爽认为“家庭教育是家庭对未成年人的影响教育，其对象是父母及其他监护人，采取狭义说较为明智”[2]。姚建龙指出“家庭教育立法应着眼于现实需要和我国法律体系的完善，不宜受限于狭义立场”[3]。关于家庭教育主管机构的设定，学者们支持不同的模式。徐建等认为：“应将家庭教育工作的主管机构明确为教育行政部门。”[4]叶强建议分两步走：“一是将妇联实体化，赋予其一定的行政管理权限；二是整合相关机构职责，成立一个新的家庭教育主管机关。”[5]关于立法过程中的重点、阻碍、困难等，学者们有各自的视角。熊少严认为：“立法的核心内容应明确规定调节哪些关系，尤其应明确政府的责任。”[6]蒋帆等指出“立法困难有普通民众家庭教育法制观念淡薄、已有法规对家庭教育内涵界定较窄、缺乏对特殊群体的关注等”[7]。邓丽指出“立法重点应包括规范家长的家庭教育行为和家庭教育指导服务，明确各主体在家庭教育中的权责任务等”[8]。关于家庭教育立法的目标、定位、重要性，顾明远等认为家庭教育至关重要，学校教育需与家庭教育形成合力[9]。家庭教育立法将对建立学校、家庭、社会新型合作伙伴关系、激活家校合作有所帮助[10]。劳凯声认为“家庭教育立法的目标应是促进家庭教育能力提升、明确政府对家庭教育的支持”[11]。薛二勇等围绕家庭教育立法的必要性、目标与定位、主要内容等，将家庭教育立法的政策变迁划分为构建、形成和提升3个阶段[12]。综上所述，学术界关于家庭教育立法的理论研究相对较多，扩宽了我们对家庭教育立法研究领域的视域，但当下的研究对于家庭教育立法涉及实践操作、配套、完善等方面的研究还相对薄弱。本文将深入挖掘家庭教育立法的研究内容，找准立法研究过程中的梗阻及障碍，为进一步助推家庭教育立法进程完善思路。

三、家庭教育立法的法理基础及价值

(一)法理基础

从家庭教育的发展历程来看，家庭教育在传统意义上是发生在家庭内部、以血缘关系为基础的活动，通常被认为是父母与子女之间的“家事”，不能施以现代法治社会的“国法”进行管治。此时，古代社会惯有的“伦理纲常” “家法家规”的价值就显得比法律更有现实约束性。同时，近年来青少年犯罪问题日益突出，家庭教育的外溢性愈发明显。2014年中国青少年研究中心调查结果显示，导致未成年人犯罪的因素中，家庭因素所占的比例高达16.9%。可见，家庭教育带来的广泛、深刻的影响已经扩展到家庭外部，不再局限于私人领域，逐步成为具有重要社会公共利益性，关系社会整体发展命运的“公事”。原有的以家庭自治为原则、以个人利益为本位的私法机制已经不能再满足家庭教育发展的要求，进而，以家庭教育外部关系作为主要内容、以社会利益为本位的适度干预手段的法律调节机制成为必需。一个领域体现出的公共利益性及对社会的影响程度是该领域是否需要立法加以干预的重要决定因素，也是我们分析家庭教育立法必要性的法理基础和认识性前提。

(二)法律价值

1.延续中国几千年以来的立法传统

通过立法规范家庭伦理与家庭关系是中国几千年以来的立法传统。相关研究表明，早在晋律中已有关于家长教令子孙的法律规定。家长教令子孙的 “子孙违犯教令”条款的立法史可追溯到秦汉，该条款注重子女对家长的顺从义务，注重防止家长教令权力滥用，极力强调家庭伦理秩序和等级差别[13]43。唐律被誉为“我国封建法典的楷模”[14]，改变了之前法律规范中对“不孝”和“子孙违犯教令”笼统不加区分的做法[15]，在赋予家长对子孙的惩戒权力时作了较细致的规定。宋、元、明、清历代法典中有关家长教令子孙的规定均延续唐律法制传统，以唐律为基础发展变化。近代以来，家庭教育立法从附属条文逐渐演变为专门法典模式，最早的是光绪二十九年(1903)颁布的《蒙养院及家庭教育法》[15]，这是我国近代史上第一部家庭教育立法，开启了中国家庭教育法制化进程。1938—1945年，南京国民政府教育部先后颁布《中等以下学校推行家庭教育办法》《推行家庭教育办法》《家庭教育讲习班暂行办法》《推行家庭教育办法》等数部法律规范。

2.完善中国特色社会主义法律体系的需要

在西方主流文化看来，家庭教育属私人领域，国家不应干涉。中西方法律体系之间存在差异，目前没有西方国家针对家庭教育制定独立法典[16]。中国传统文化则认为，家不仅作为私法意义上的存在，还是公法意义上的存在，是通过国家权力掌握人民的单位[17]40。家庭教育并非是排斥国家规范和干预的私人领域，其具备“为国育才”的特征。因此，家庭教育专门立法区别于西方立法， 是中国特色的独特法律体系，家庭教育立法是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的需要。2014年5月，习近平总书记参加北京市民族小学少先队主题队日活动时指出，“家庭是人生的第一个课堂，父母是孩子的第一任老师”。2015年新春团拜会上，习近平总书记再次强调 “要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、 注重家风”，进一步凸显了家庭教育事业的重要地位、重大意义和作用。习近平总书记作出的系列关于家庭教育的重要指示精神和要求应充分、明确地在立法过程中得以贯彻和体现。我国现行的《教育法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》对学校教育的法律地位进行了较完备的规定。随着1997年《社会力量办学条例》、2002年《民办教育促进法》的相继施行，民办教育的法律地位在我国教育体制中得以明确。但至今为止，我国还没有家庭教育的专门立法，加快制定家庭教育专门法典，有助于我国教育法律体系的进一步完善。

(三)社会价值

1.指导和规范家庭教育方式，有助于青少年健康成长与成才

近年来，发生在未成年人身上的厌学逃学、离家出走、打架自杀、上网成瘾、杀父弑母等事件屡见报端，不良乃至完全错误的家庭教育方式给青少年的健康成长与成才带来了诸多不良后果。家长对家庭教育的方式表现出盲目和迷茫，“丧偶式教育”等问题非常突出。《全国家庭教育状况调查报告(2018)》显示，被调查者普遍认为，人生中最重要的事情之一是能在一个温暖、和谐的家庭里成长，这反映了子女对家庭的依赖、重视及对家庭教育的期望[18]。青少年身心健康全面发展是广大家长追求的家庭教育目的，广大家长都表现了对提高家庭教育质量的迫切愿望。家庭教育对青少年的成长和成才起着特殊的重要作用，以专门立法的形式引导家庭教育朝科学、规范方向发展，有助于更好地满足家长的愿望和需求，有助于帮助家长掌握科学的教育方法，有助于筑牢预防未成年人犯罪的第一道防线，是培育青少年身心健康的必要条件和需要。

2.保障家庭教育公共服务体系的建立与资源供给

随着社会转型速度的加快，家庭结构发生变化,传统的金字塔型家庭结构模式发生逆转，相当数量的“四二一”家庭应运而生，一定程度上形成了倒金字塔型。当前，社会面临着“全面二孩”政策、人口出生率下降、少子化、老龄化趋势并行和相互影响的局面。隔代教育日益成为普遍现象，家庭传统教育功能逐步减弱，且随着人口流动的增加使这种弱化加剧。家庭小型化衍生的一系列因家庭结构变动的伴生产物，都不再仅仅属于单纯教育的范畴。教育的方式方法怎么来适应新情况下新出现的家庭结构，满足新结构家庭多种类多层次需求，实现“幼有所育”，成为亟待解决的现实问题和公共问题。中国传统的家庭教育体系面临着新的要求和挑战，通过立法加快和完善家庭教育公共服务体系的建立与资源供给，是让更多家庭树立健康、科学的家庭教育观念的重要保障。

四、家庭教育立法的主要研究内容

(一)家庭教育的含义

如何界定家庭教育的含义，决定着立法的目的、调整的对象、范围和内容体系。狭义上讲，家庭教育的实施主体仅限父母或其他监护人，主要是指家长对未成年人的教育。广义上讲，家庭教育的实施主体是所有家庭成员,家庭教育的内容包括一切有利于家庭和谐发展、有利于家庭关系的增进、有利于家庭育人功能发挥的活动。《辞海》定义家庭教育为父母或其他年长者在家庭里对儿童和青少年进行的教育。家庭教育学会编纂的《家庭教育学》定义家庭教育是在家庭生活中发生，以亲子关系为重心，以培养社会需要的人为目标的教育活动以及家庭对个体产生的影响作用[19]。“十三五”学前教育教材 《家庭教育学》定义狭义的家庭教育是在家庭生活中，由家长对子女实施的教育和影响；广义的家庭教育是家庭成员之间相互实施的教育[19]。笔者倾向于采取广义立场。

(二)家庭教育指导的管理、服务机构及权责范围

1.家庭教育指导管理机构及其职责

一直以来，我国家庭教育工作的管理由教育部门、妇联、民政部门等多部门分工合作、共同推进。现今，主流的立法模式选择有两种：第一种是独立管理模式，即由教育部门或妇联主管。教育部门具有推进家庭教育工作的天然优势，可最大程度、多种途径保障家庭教育指导服务的发挥，但我国教育部门历来秉承“教育即学校教育”的教育理念，缺乏对家庭教育工作的重视；而妇联组织法律地位不高，保障政策执行的约束性权力不够，调动资源的能力不足。第二种是明确作为政府代表的妇女儿童工作委员会作为领导协调机构，教育行政部门和妇联主管，其他相关部门共同支持的模式。将妇女儿童工作委员会作为领导协调机构，可解决妇联作为牵头单位难以调动和约束其他部门的问题。将教育行政部门和妇联作为主管部门，可充分利用它们在学校和社区的工作基础，实现优势互补。综合考虑与家庭教育工作的能力职责等因素，由卫健部门、民政部门、关工委、文明办、共青团、工会等部门共同配合支持，最大程度形成合力。这种模式是在现有管理模式基础上的改进和完善，在推行过程中可最大程度地减少成本和阻力。笔者认为，第一种独立管理模式现实可行性不高，并非适合我国实际情况的最佳选择，第二种共同管理模式更宜作为立法的最佳选择。

2.家庭教育指导服务机构及其权利义务

各类家庭教育指导服务中心、家长学校、其他社会组织是目前我国从事家庭教育指导服务的主要机构，其中教育行政部门主管的家长学校占比超过五成。现实中，家长学校的专业性几乎都不高，服务主旨几乎都是引导家长如何配合学校教育工作，其为家长提供各种资源的能力非常有限，难以满足家长多层次、多种类的需求。因此，不管从家长需求的角度，还是从家长学校自身的局限性来看，家长学校都达不到成为家庭教育指导服务主要提供者的标准，应在立法过程中赋予专业指导服务机构合法地位。成立具备活动策划、课程开发、指导咨询、队伍建设等多功能的家庭教育指导专业服务机构，是具有成熟经验的国家或地区的通行做法。在新加坡，相当数量的家庭教育指导服务中心都注册为慈善性公共机构，其绝大部分资金来自于政府，但同时接受咨询收费和社会捐款，经费的来源十分广泛。笔者认为政府部门模式更符合我国国情，可考虑在立法过程中规定4个行政层级，分别建立家庭教育指导服务中心，同时对各级指导服务机构的资质审批、指导服务的形式和内容、机构的权利和义务等作出明确规定。

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(三)政府对家庭教育的责任承担

政府责任是家庭教育立法时一个不可回避的内容。此处的政府责任并非指政府违反义务之后的法律后果，而意为政府义务。基本权利通常含利己性，父母权利虽然也含利己性，但主要是利他的，这个“他”就是父母的子女。国家承认父母权利为基本权利的目的主要在于实现儿童社会化。儿童社会化是儿童融入集体和社会，逐步形成独立人格的过程。儿童在社会化的过程中，伴随产生的亲属关系、师生关系、同伴关系等对儿童社会化产生不同程度的影响。在研究政府责任时，国家不能替代父母实施家庭教育，这是需要家庭分担的。在已经颁布的几部家庭教育地方性法规中，均设有政府责任的章节，虽具体内容各有不同，但立法者部分共识已经达成，即在家庭教育中，原则上家庭首先要对家庭教育负责，承担主要责任或者主体责任，只有当家庭无力承担家庭教育的责任时政府才介入，承担补充责任。国家层面的立法，也亦如此。政府如何作为，如何承担应有的责任，是立法研究过程中的重点内容。在新时代社会治理的大背景下,政府责任对于如何保障儿童身心健康、如何提高家庭教育能力方面大有裨益,故应推动制度性创新,破解制约政府责任如何落实的难题。

(四)弱势群体受教育平等权的保障

当代中国城乡二元结构分化较为严重，面临着不断扩大的城乡、地区发展差异，居民贫富悬殊逐渐拉开，社会不稳定因素的风险升高，制定家庭教育领域的法律法规需要对弱势群体给予特殊的保护和考虑，包括：农村留守儿童、经济困难儿童、服刑人员家庭、离异和重组家庭等。现实生活中，这些家庭由于家庭成员结构的特殊、经济上的困难等，开展家庭教育面临着极大的阻碍和困境，如果法律无法给予这些弱势困难群体特殊的关照，不能帮助弱势群体，那么就背离了家庭教育的初衷，也就难以实现法追求的社会公平正义的价值。家庭教育立法必须考虑区域、城乡发展差异，要通过设置家庭教育的特别措施，对于这些特殊群体予以政策上的关注和法律中的倾斜。按照《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号)规定的精神，为困境儿童营造安全无虞、生活无忧、充满关爱、健康发展的成长环境，是家庭、政府和社会的共同责任。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，应从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等方面落实具体措施。家庭教育作为一项系统性、综合性的工作，需在立法过程中进行深入调研和思考，体现社会公平正义。家庭教育法不应该只充当“锦上添花者”，更应该是“雪中送炭者”[20]。关注弱势困难群体的根本价值取向是强调公平与公益。保障弱势困难群体受教育的平等权，应在立法过程中加以重点关注和研究。

五、家庭教育立法的梗阻

(一)法典立场和名称存争议

家庭教育立法的概念既是家庭教育立法研究的重点内容，也是立法研究过程中的重大梗阻。狭义说认为，把家庭教育界定为所有家庭成员的促进家庭和谐发展、功能发挥的一切活动，将会导致与家庭相关资源的协调涉及的范围过广，如果立法的天平过分倾斜于家庭知识水平的提高和家庭发展能力的增进，那么立法的范围和内容也会过于庞大和复杂。这种立法模式没有充分考虑我国主要围绕未成年人开展家庭教育工作的传统与现实基础，很有可能致使相当大范围的家庭相关资源产生利益冲突和巨大成本，甚至会导致法律的实效性大打折扣且难以执行。广义说认为，如果仅将家庭教育界定为教育子女，其立法空间为现行相关法律所包容，很难具有显著的综合性和独特的立法空间，其独为专门法典的必要性和紧迫性势必将遭到严重质疑；家庭教育问题是一个家庭综合情况的集中折射，因此立法视野应着眼于整个家庭，大胆突破家庭教育等同于子女教育的传统认识，将立法笔墨由“子女”转移到“家庭”，否则家庭教育只会是无本之木。此外，家庭教育专门法典的名称，因立法着眼的视角、调整的法律关系范围的不同，也存在较大争议，目前主要有“家庭教育法” “家庭教育促进法” “未成年人家庭教育法”或“未成年人家庭教育促进法”等提法。目前，已经出台的家庭教育地方性法规名称中均含有“促进”字样。如何清晰地明确家庭教育几大法律关系主体的范围及其权利义务，并回应法典名称的疑难和争议问题，是立法过程中不得不面对的梗阻和难点。

(二)家庭教育法律规范之间存在局限且缺乏有效衔接

我国现行的多部法律中都涉及家庭教育问题，对家庭教育相关问题进行了不同程度的规定。《民法总则》《婚姻法》中有父母对子女监护、教育责任的规定；《义务教育法》中有父母保证子女受教育权的义务的规定；《未成年人保护法》中有国家机关和社会组织提供家庭教育指导义务、对特殊家庭采取保障性措施的规定；《预防未成年人犯罪法》中有学校与监护人合作关系的规定；《妇女权益保障法》中有政府在监护人不作为情形下应采取的措施的规定；《反家庭暴力法》中有国家机构和社会组织在家庭暴力事件中应采取措施的规定等。现行家庭教育法律规范中，不可避免地存在局限、交叉、重复甚至职责不清晰的情况。我国现行有关家庭教育的法律规范与其配套设施常出现缺乏有效对接的现象，常陷入僵局。如《未成年人保护法》第十三条规定,父母或者其他监护人不得使接受义务教育的未成年人辍学；《义务教育法》第五十八条规定,适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正。从以上规定来看,政府部门对无正当理由不送未成年人接受义务教育的监护人除批评教育、罚款外,还可采取其他措施,但其他措施具体是什么至今在法律上没有明确规定。假如在批评教育和罚款均不能产生效果的情况下,在实行依法行政的前提下,政府部门是不能随意采取处罚措施的,那么这一问题就陷入了僵局。国家层面家庭教育立法过程中，如何厘定各主体的职责责任，如何厘清涉及的各法律关系，让法律规范之间有效协调和衔接，是家庭教育立法研究中的一大难点和梗阻。

(三)政府责任在立法规范上的分歧

首先，政府责任是采用分散式还是集中式的立法方式尚无定论。目前，已经出台的几部家庭教育地方性法规多采用集中式，即用一个章节的幅度将政府责任的内容作出全部规定。应该说集中式立法优点多，但由于家庭教育涉及部门较多，在一个章节中规定全部部门的职责会导致对每一个部门的职责几乎不可能规定得太详细，造成立法太粗。面临这个难点，可考虑在采用集中式立法时，按照不同部门在家庭教育中的功能在一个章节中分作若干节进行表述来解决。其次，政府责任是否需要纳入政府治理体系建设的考核评价之中。目前，各种规范性文件在规定家庭教育的政府责任时几乎都未涉及对其进行考核评价的问题，说明实务界对于家庭教育的政府责任还没有一个清晰的定位，学术界也还没有将考核评估与家庭教育责任落实联系起来。实际上，政府履行好家庭教育的责任是推进社会治理建设、维护社会公平正义的重要组成部分。家庭教育搞得好，可减少问题儿童、减少社会矛盾、减少政府社会治理的成本。是否有必要通过考核评价的刚性约束将政府是否认真履行家庭教育责任作为公务员升迁和政府治理绩效的依据，是立法过程中的一个有价值的关注点和难点。

(四)普通民众受传统观念束缚，家庭教育法制观念淡薄

长期以来的封建专制、等级特权等思想存在于我国社会以及民众心间，对民众的自由平等意识有着一定程度的负面影响。我国民众多数并不了解家庭教育法律法规，也无法理解家庭教育中的法治精神和理念，家庭教育法制观念淡薄，导致我国社会在整体上法制氛围较弱。改革开放后，我国陆续制定了一系列家庭教育法律法规，反复强调增强民众的法制意识，但似乎这些规定并没有深入普通民众的内心，一直停留在口头命令和口号上，在普通民众的理念中，宪法和法律的权威甚至不及行政政策的权威。同时，在传统社会中，家族事务主要依靠家族首领统一管理；现代社会法治理念又是注重、强调私人领域保护至上，受此观念限制，普通民众认为家庭教育属于家事、私事，对于家庭教育这一领域往往持有保护隐私的态度，对公权力的介入持排斥态度，认识不到家庭教育的相关社会保障措施还十分缺乏，认识不到家庭教育涉及心理、教育及卫生等诸多领域，须通过多项抓手加以整合保障的必要性。由于受到传统文化的束缚和影响，在提升民众家庭教育法律意识的诺大的社会工程中，民众的意识不足、观念淡薄成为我国家庭教育法制化进程中的拦路石和梗阻。

六、家庭教育立法完善思路

(一)明确法典归属与名称

对家庭教育究竟采取何种立场，决定了立法的篇章结构甚至是法典名称，也确定了家庭教育法在法律体系中的归属。总的说来，我国大陆地区大部分现行政策法规对家庭教育的核心主张仍未彻底脱离子女教育的范畴。制定家庭教育法的目的应同时兼顾子女和父母的权益，应勇于突破家庭教育传统立法对象的单一性，通过立法启示父母转变教育施加者角色，转变单一灌输的教育方式，使亲子关系由被动转变为双向互动，最终实现父母与子女在家庭教育的生动现实中互动互学。因此，国家层面家庭教育立法应明确将广义立场贯穿到立法内容中，以更好地有助于立法目的的实现和立法功能的发挥。

家庭教育的视角不应仅局限于子女，而应放眼于整个家庭的所有成员，这部法律所调整的不仅限于“促进法律关系”，还包括“实施” “指导”等法律关系。从功能导向上看，该立法也并非只发挥倡导促进的功能，而还兼具保障救济功能。公权力部门在促进家庭教育发展中的举措和权责自然是家庭教育法中的重要内容，但如果仅限于此，则该法典的内容将会因过于局限而难逃成为一部宣示性、流于形式的软法的命运，这样的软法只需出台相关国家政策、文件即可，无占用稀缺立法资源的必要。家庭教育并不是与生俱来的功能，而是需具有专业机构、专业人员开展的活动，独立第三方力量的指导不可或缺，法典应对指导主体的权责进行规范，以确保家庭教育活动在法律的轨道上开展和实施。对于不当的家庭教育行为，也应当进行必要的干预，包括采取强制性措施。促进、指导、实施、干预共同构成完整的家庭教育法律关系体系，重点突出且合理地对家庭教育进行法律调整和规范，缺一不可，从而保证家庭教育立法的严谨性，进而有利于形成科学的法典篇章结构。故国家层面家庭教育立法名称应充分考虑上述因素，明确采用“家庭教育法”名称，以最大限度达到科学性、合理性、准确性。

(二)处理好家庭教育法与相关法律之间的衔接性和自身的可操作性

家庭教育专门立法过程中，应充分汲取现行法律个别对接不力的教训，在制定和实施时应当处理好同相关民事法律、权利保障法、社会保障法、教育法之间的衔接协调，要有一系列的相关配套措施与家庭教育立法相匹配，从而让它们完整地被使用好、执行好，才能保证好实施效果。教育法规是按照制定机关的权限及其制定的教育法规文本的效力等级来排列其纵向层次的。这是一个自上而下的实施体系。下位法规一般是上位法规的具体化，是为贯彻实施上位法规而制定的具体措施。国家权力机关制定的教育法律如果没有配套的教育行政法规和规章作为实施支撑,会成为无法执行的空文。目前,普遍感到教育法规实施不力的问题与此有关。在家庭教育法的立法风格上，需要从粗犷型向细腻型转变，增强内容的可操作性，把握好法律之间的衔接，作出细致可行的规定，才能取得符合预期的实施效果。

(三)完善政府对家庭教育的责任承担

提高家庭教育能力是家庭教育立法的重要目的之一。政府如何作为，如何承担应有的责任，立法应紧紧围绕这个目的来设计规范。首先，政府应提供家庭教育指导服务。政府可自己提供服务，如婚姻登记部门对领取结婚证的夫妻进行家庭教育指导；政府亦可购买服务，如选择专业的指导服务机构提供家庭教育指导。其次，政府应大力推动、培育和监管家庭教育服务市场，需组织专家针对不同的年龄段制定具有实操性的指导纲要，统一确定家庭教育服务从业人员的职业资格等级，家庭教育服务机构的门槛，授予家庭教育主管机关相应的处罚权限等。再次，政府应规范家长学校办学领域。家长学校的主要目的不是从事营利性活动，但从家长学校的现状出发，也能完全否认家长学校的营利性，因为缺乏活动经费一直是困扰家长学校能否持续开展的一个主要问题。如何保证家长学校的办学目的与营利性之间达到平衡，这无疑也成为政府责任，成为家庭教育立法时亟须研究和明确的问题。

同时，经费问题也是当前制约指导服务活动开展的关键问题，在目前经费水平不高的情况下，为更好地激励各机构开展活动的积极性，政府可对满足一定条件的家庭教育指导服务活动给予一定的经费补助。在补助项目申请资格方面，可分类别设定门槛，如科研机构和高等院校在家庭教育重大、重点领域开展的研究和开发教材、课程等事项可获补助，针对特殊困难家庭提供帮助和指导的非营利性质的服务活动可获补助，开展政府性质工作规划中规定的特定指导服务活动可获补助等。在获批的条件方面，可重点从活动的必要性、成果效益与经费编列之合理性、活动的目的、活动的价值等方面进行审查。在事后的成效评估考核方面，可由教育主管部门组织专家和会计专业机构进行书面审查或实地调研审查、评估执行情况，对于优秀的受补助机构则予以荣誉性奖励，对于未按计划内容和经费项目执行或执行不力者，除要求整改外，还可视情节减少甚至不予补助。

(四)积极提升民众家庭教育法制观念

提升民众家庭教育法制观念，需要拓宽宣传主体范围、创新宣传手段、丰富宣传内容等共同作用、多管齐下。在宣传的主体和手段上，除了政府法制、宣传部门外，还应充分发挥学校的宣传作用。家长和老师、学校保持联系最紧密，关注学校的一切动向，对于学校的引导、通知、宣传等，家长的接受意愿最高，甚至可以说是严格遵守、积极执行。学校宣传部门应多采取一些积极的手段宣传家庭教育法制化的重要性和必要性，积极利用好家长委员会、家长微信或QQ交流平台，将家庭教育法制观念通过家长辐射到所有家庭成员、同事、邻居朋友甚至更广的范围。在农村，应充分发挥乡镇政府和村委会作用，督促外出务工家长积极履行监护责任，加大对农村留守儿童家庭教育法制理念方面的指导宣传，采用通俗易懂的形式引导农村民众积极关注农村留守儿童身心健康情况。还应大力倡导、支持和鼓励广大社会组织结合自身优势，积极开展适宜儿童发展和需求的帮扶和关爱活动。在宣传的内容上，应大力弘扬、学习、继承中华民族的优秀传统文化、传统美德、革命传统精神，培育和弘扬社会主义核心价值观，倡导忠诚、责任、公益、法治的理念，加大社会公德、先进个人事迹的宣传，让中华民族文化基因通过家庭教育的言传身教在广大民众心中生根发芽；大力弘扬家风文化，传递尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的观念，推动人们在为家庭谋幸福、为他人送温暖、为社会作贡献的过程中提高精神境界、培育文明风尚、增强法律意识，营造出全民支持、配合和参与家庭教育事业的良好氛围，从而提升民众家庭教育法制观念。