结果导向型的政府环境责任建构*

曹树青

（安徽省社会科学院）

我国正紧锣密鼓地走在工业化和城镇化的大道上，我们在为物质文明建设取得举世闻名的巨大成果而举国振奋时，在享受工业化城镇化带来的巨大福利时，我们乃至下代都在默默地承受着工业化和城镇化所带来的环境危害。近三十余年以来，政府虽然花费了巨大的人力、物力和财力来治理污染，但是，效果不尽如人意，很多领域的环境问题不减反增，总体环境问题依旧十分严重，很多学者多年来也在不断地研究思考这个问题，除了环境治理的技术落后、资金短缺、法律制度落后外，政府的环境责任制度缺陷是个重要的因素。环境问题的症结在于地方保护主义，环境执法不严、跨界环境污染、重发展轻环保等，这都与政府环境治理责任有着千丝万缕的关系。

一、政府环境责任的基本理论

讨论政府环境责任，首先要厘清基本的政府环境责任概念、特征和基本构成等。

（一）政府环境责任的概念

我国环境保护新旧立法都规定“地方各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责”。政府环境责任总体体现在对“本行政区域内的环境质量负责”，这是一个结果责任，为了实现政府的这个质量结果，法律规定了政府两个环境责任：其一，政府对环境的监管责任，即预防环境污染和破坏的责任以及保护环境和生态的责任；其二，政府的环境法律责任，即上述环境责任不能履行或没有很好履行上述的环境质量责任时，政府需要承担的不利法律后果。尽管学者对政府环境责任的理解和定义不同，但是，大致可以概括为两点：其一，政府对环境的管理责任；其二，政府环境不作为或履职不到位，或违法而受到的惩罚。[1]

（二）政府环境责任的特点

政府环境责任具有特殊性，它不同于一般主体的环境责任，也不同于政府的环境法律责任。

第一，责任内容其有二重性。第一个意义上的责任是相对于权力而言的，是权力的对应词，作为权力职责的责任，因为政府具有维护统治、处理公共事务的职责，所以国家赋予其权力，在环境保护领域也是一样，政府承担保护环境、预防污染的公共事务职责，即环境立法中的“地方政府对行政区域内的环境质量负责”。第二个意义上的责任是法律责任，即传统意义上所说的即行为人违反法定义务、约定义务或因法律特别规定而承受的一种不利的法律后果。[2]有学者将第一个意义上的责任称为“第一性权利和义务规定”，将第二个意义上的政府责任称为“第二性的权利和义务规定”，即当主体不履行第一性的权利和义务规定时，就会产生“第二性的权利和义务”。

第二，政府环境责任具有难以追责性。在过去相当长时间里，政府环境责任主要体现在对环境管理相对人的环境管理和追责，而管理相对人主体的法律责任则主体明确、内容细致、标准明晰、程序规范，这些法律责任追究起来有明显的可操作性。但政府环境责任落实则严重缺乏可操作性，法律责任不明确，责任主体和追究责任的主体都不明确，责任范围缺乏标准界定，责任结果难以形成威慑力。[3]

第三，政府环境责任具有非显性的特征。政府肩负着多重责任，经济社会发展责任和环境保护责任，经济社会发展责任相对于环境责任而言，具有紧迫性和可量化性，尤其是经济发展责任通过GDP等来衡量，并作为本届政府的刚性政绩，影响到政府及各级政府部门负责人的政治前程。而环境责任相对于经济社会发展责任而言，在物资匮乏的年代里，还属于奢侈品，环境需求是在填饱了肚子后的公众需求，因此，当经济社会发展责任和环境责任同时出现在一个时空内，政府的环境责任自然而然让位给经济社会发展责任。[4]

第四，政府环境责任的实现具有长期性。政府履行环境责任的投入较大，而其效果显现需要很长时间，当届政府为解决环境问题投入很大的资金，尤其在很多欠发达地区，经济发展本身就缺乏投资，更无资金投入环保。即使投入巨大资金于环保，其生态环保效益很难在短期内显现，甚至根本看不到效益；投入或保护不当，还有可能招致更重污染和生态退化。当届政府的很多环保投入有时根本看不见，属于隐性投入，如环保科技开发、地下污水管道的填埋、植树造林等，是为下届政府的环保政绩做铺垫，织嫁衣。可见，政府环境责任边界难清。这也是多数地方政府环保不作为或消极作为的原因之一。

（三）政府环境责任的内容

政府环境责任是环保制度的核心内容，对其他环保制度及其实现具有至关重要的作用。政府的环境责任内容是政府承担环境责任的根本依据。它包括第一性的环境权力与职责，即为了对本行政区域内的环境质量负责，地方各级政府应履行各项环境管理权，承担管理职责，具体包括如下几种类型：

首先是政府环境决策责任。政府在统筹经济社会发展过程中，很多决策都会造成生态破坏或环境污染，甚至整个区域的环境保护问题，都由政府统筹决定，可见，政府在决策过程中要承担环境决策责任。为了正确履行环境决策责任，政府对本地区有重大环境影响的政策制定要进行战略环境影响评价。政府作为顶层设计者，将国土划分为不同的主体功能区，政府应当严格按照主体功能区制度履行发展和保护责任。本级政府对环境保护应当制定整体规划、长中期规划，并按照要求执行环境规划的责任。

其次是政府环境执法责任。政府是环保的重要主体，其实现环保职责的重要途径就是严格执行环境保护法律法规。表现在：政府要进行大量的环保基础设施投资和建设，这是环境保护的物质基础，很多城市的污水管道建设、污水处理设施建设都需要政府投资完成。对环境污染排放企业和行为进行监督管理，监督企业完成污染治理；对环境违法行为进行处罚和制止；对跨界环境污染进行政府间协调，并执行区域间环境合作，实现区域间的环境治理责任；政府对在环境保护中作出很大贡献或付出的单位、个人或下级政府，应当给予生态补偿。环境应急管理及环境信息管理责任是政府的不二之责，无可推脱。进行环境教育也是政府的百年大计。[5]

第三是政府环境保障责任。政府要为社会各界保护环境提供保障作用，保证提供充分的人力、物力和财力等；政府要为环境保护保证充分的财政预算；政府既要为环保争取公共财政预算，又要为环保科研、技术开发、市场运营、设施建设等预算和分配资金。政府要为环境保护提供政策和制度供给，为环境保护制定各项优惠政策和保障制度。政府还要建立政府采购政策，通过政府资金来鼓励和促进环境保护企业的发展。

第四是政府监督管理责任。政府对任何机关、企业或个体的环境行为承担日常监督和管理责任。包括上级政府对下级政府的环境监督，监察部门对环境保护的监督，政府环境主管部门对相关环保部门的监督管理等。

最后是承担不利后果的责任。当如下情形出现时，政府承担不利后果：政府没有履行环境职责；履责不达标使区域环境质量下降；或发生重大环境污染事故和生态破坏。

二、传统数量、过程控制型环境管理背景下的政府环境责任现状与弊端

传统数量控制型环境管理注重过程管理，管理目标就是实现总量控制，微观管好，宏观未达。[6]相应的政府环境管理责任的立法、运行和现状有其必然的合理性和必然性。

（一）传统政府环境责任制度存在的背景

传统的数量控制型环境管理制度依据的是环境管理理念，这里的环境管理其实质是政府统治，英文表达是government，是政府统治过程中的管理，政府在环境保护领域进行统治，统治的主体是政府，统治的方向是自上而下地通过发号施令，制定、发布和执行政策，对环境公共事务进行单一向度的管理，因此，集权、封闭、人治、专治和权力无限成为该制度体系的最大特征，政府享有管理权力，而相对应的责任和义务主要由管理相对人来承担，政府的环境责任主要以环境管制为主要表现形式，环境服务责任很少体现，对社会公共事务管理以及满足公众需求的服务性责任体现不足甚至得不到体现。这种环境管理强调环境保护中的政府管理主体与社会公众主体的不对等性，不重视公众对环境保护的参与作用，也不重视公众的环保需求对环境管理的引导作用；单向度地重视政府的管理制约作用，而忽视社会、公众对政府管理主体的监督和制衡，也不重视公共责任机制的建立和发展；不重视对环境行政管理权的规范和制约，不重视对环境行政管理范围的规范和制约，更不重视对环境管理行为的合法性监管。这种环境管理理念引导下的环境保护立法凸显对环境管理相对人的管制，而对政府环境责任立法及其完善近乎空白。

（二）传统政府环境责任的立法现状

我国的政府环境责任规定主要体现在《宪法》《环境保护法》以及其他环境要素保护立法中，例如《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》《噪声污染环境防治法》《海洋环境污染防治法》《放射性污染环境防治法》《水法》等。[7]例如《宪法》第26 条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《环境保护法》第16条规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。第20条规定“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染，土地石沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化和地面沉降，防止植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象发生等”。诸如此类的政府责任规定，还体现在其他环境保护单行法中。

（三）传统政府环境责任的立法弊端

传统的数量控制型环境管理体制下的政府环境责任法律规定不适应现在的环保状况[8]，体现在如下方面。

政府环境责任的理论体系不成熟，缺乏共识性的指导思想，导致分散在诸多环境保护法中的政府环境责任规定零散，不成体系。注重政府的积极性的环境责任，即第一性的环境责任，突出环境管理权的配置和相关利益的分配，而对政府的第二性的环境责任，即环境管理法律责任的追究，规定欠缺，很多环境立法多规定政府环境管理权，而对具体职权行使过程中的失误、渎职或造成的环境损害缺乏追责条款，更多的是规定环境行政管理相对人的责任追究。强调政府部门的环境责任，轻视政府的环境责任；重视政府的环境责任，轻视其他国家机关在环境保护中的责任；重视环保行政主管部门的环境责任，轻视其他环保部门的环保责任；重视政府或部门集体的环保责任，而轻视官员等个体环保责任等。政府的环保责任首先落在人民政府头上，政府部门是政府环境责任的具体承担者，所以，环境出了问题，政府是环境责任的兜底者、第一责任人，追究政府部门环保责任则是地方政府实现环境管理的一种手段。强调政府的环境管理责任，对政府的环保服务责任规定少。我国的环境管理是政府单打独斗，政府几乎承包了多数的环保责任，其他主体没有参与环境保护的机会，因此，政府在环保上既很累又很孤独，可谓环保战场的一位孤胆英雄，典型的出力不讨好。究其原因，政府没有激发其他社会主体的环保积极性。政府应当将一定的环保职能或责任分配给其他社会主体，从而转换职能，为企业和社会提供环保服务。政府环境责任的法律规定粗略，没有可操作性，缺乏细致规定，尤其是细致的程序规定，这就使得很多政府职责难以落实，或者在落实过程中存在很多漏洞和缺陷，甚至其他违法损害公众利益的现象。政府环境责任尤其是第二性的环境责任追究制度存在很大缺陷，我国的环境污染局面长时间得不到根本扭转，根本原因之一就是政府环境责任不能得到根本落实，在强大的经济发展压力下，环保政绩得不到显现，环保政绩好坏都是一个样，所以，在法律上，政府环境保护责任得不到应有的追究，久而久之，官员们也都知道环保很重要，就是不行动。政府主管和分管环保的各部门间职责不清，责任难定。政府各部门分别承担环境保护责任，而环境的整体性特征要求各部门之间相互配合，形成环保合力方能高效解决环境问题。可是，我国的环境保护法对各部门的环保责任规定不清，或存在权力重叠导致各部门争相管理，或存在权力真空导致各部门都不管。同时，立法上也缺乏对各部门之间合理制约和协调的规定。这在很大程度上削弱了政府环境责任的实现。立法上缺乏地方各政府间环保协调的法律规定。我国的环境是一个整体，随着经济高速发展，环境问题日显区域化，这就需要相邻的各地区相互理解支持，通过环境合作解决区域性环境问题。而我国很长时间的环保立法中缺乏这种制度立法，使得政府间难以合作，削弱了环境保护效率的提升。

综上所述，我国传统数量管控型环境治理制度，存在诸多缺陷，通过比较发现数量管控型政府环保责任制度的重重弊端，我们在结果导向的环境政府责任的制度设计过程中，要有针对性地借鉴。

三、结果导向的环境治理理念下的政府环境责任

前述传统的数量控制型环境治理机制下的政府环境责任及其实现存在诸多弊端，经过多年的探索和实践，我国正在构建新型的以环境质量改善为结果导向的区域环境治理机制，这种目标下的政府环境责任呈现新的构建。

（一）结果导向的政府环境责任特征

结果导向的环境治理理念及其引导下的环境法律制度体系重构的核心在于政府环境责任的重建。结果导向的政府环境责任具有以下特征：其一，使得政府责任从虚化走向硬化，从虚无缥缈的责任变成了触手可及的刚性责任，政府环境责任可以量化、可测量和可追究。其二，政府环境责任复杂到简单，从过程导向趋向结果导向。环境质量改善的环境责任目标使得政府抓环保不再注重表面的数据，例如环保投资率、某类水质达标率、企业的排放达标率等，而是更加注重某个区域的环保结果，如水质、空气或土壤的环境质量改善程度，能否看得见河里的鱼虾、能否下河游泳、能否看见蓝天、雾霾天气是否锐减等，总之，让老百姓真正触摸到环境质量的改善，而不是政府环保部门报送或公开的高深莫测的环保达标或质量改善数据。其三，区域性特征[3]，结果导向的环境治理的对象是某个区域的生态环境，这个区域首先是某个具有共同自然或生态特点的空间区域，例如，某个流域、某个自然沙漠地区、某个特殊动植物种群的区域等。其次是某个行政区域，这个行政区域处于环境行政管理的需要，为实现某个自然区域环境治理的需要，作为环境治理的行政主体或方式所讲的区域。与之对应的政府环境责任也应当以某个区域为载体。其四，政府环境责任范围扩大。相比传统的数量过程控制型环境保护政府责任，结果导向的政府环境责任不再局限于企业达标排放，责任范围更多扩展到山水田林湖草的综合保护责任。其五，结果导向的政府环境责任不仅关注政府的过程治理责任，更关注生态建设和污染防治的成果即环境质量责任。[9]其六，政府环境责任的主体，不仅限于环境保护主管部门或相关部门，更有政府及其负责人，甚至还有离休或退休或调任的原岗位负责人。

（二）结果导向型政府环境责任构建的逻辑径路

我国的环境治理从过去数量型的总量控制管理模式过渡到以环境质量管理为核心的环境管理模式，关键要从原有的“微观管好、宏观未达”走向“宏观管好、微观放开”，政府的环境责任将更加明确，责任更加重大，更加强调政府的环境治理结果。这种结果型的政府环境责任界定有其必然的逻辑渊源。首先，人民对美好生活的向往就是党和政府的奋斗目标，而要提高人民生活水平，不仅要让人民的钱袋子鼓起来，还要让人民拥有碧水蓝天，享受良好的生产生活环境。因此，新《环境保护法》浓墨重彩地界定政府环境责任“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境治理负责”，政府是人民利益的合法代表，人民享有的公共环境利益需要政府来维护，政府要为公众供给合格健康的环境质量。其次，政府为实现终极的合格的环境质量结果，政府有采取各项环境监管的责任。严格的环境质量结果要求倒逼政府采取严格的环境管理措施。一切对环境质量提升有负面影响的对象都是政府环境治理的目标，这种结果导向的政府环境责任使得政府环境监管的对象和范围不断扩大，政府要做好宏观制度设计。最后，政府从微观环境管理责任中抽身，缩减政府对企业的环境管理责任，通过法律制度强化企业的自身环境监管，提升企业的环境治理能力，激活企业的自觉环境治理动能。

（三）结果导向的政府环境责任对我国环境法律保护制度体系的影响

政府环境责任制度的重构对我国环境保护法律制度的影响牵一发而动全身。最重要的影响体现在如下方面。其一，将环境监测制度推向前沿，各级政府对环境质量负责，区域环境质量成为各级政府对上负责和对下追责的制度抓手，这样环境质量监测成为环境管理的核心制度之一，它涉及政府环境质量责任的公平正义。其二，环境管理体制的改革成为当务之急，环境监测必须实行垂直管理，否则地方政府既当裁判又当运动员，地方政府的环境质量无法得到保证，无法实现追责。其三，政府对企业的环境管理方式发生改变，政府的环保职能不能再停留在对排污企业的围追堵截，而要把精力放在对区域环境保护的整体规划、协调、监督和管理上，必须建立一套让所有污染排放企业自我管理、自我监督的环境治理制度。其四，构建政府进行全面环境治理的制度手段，体现环境治理的区域性和整体性环境管理制度，如区域环境规划制度、区域规划环评制度、区域环境会商制度、区域环境合作制度、区域联合执法制度、区域产业制度、区域限批制度等。其五，对我国环境保护制度体系结构产生制度影响。传统数量控制型环境保护制度体系里，环境管理机构对污染排放企业及其污染排放行为的管控是整个环境保护制度的核心，整个环境保护制度就是围绕企业达标排放而展开，企业只要达标排放，环境管理的过程才是重点。但是结果导向的政府环境治理责任制度凝集下的区域环境治理制度体系改变我国环境制度结构：以区域环境质量达标为制度核心，强化地方政府的责任主体，巩固地方政府整体环境治理的法律手段，明确企业环境治理的主体地位，激发企业环境治理的积极性，鼓励公众乃至环保组织的环保公众参与，唤醒公众的环保意识。

四、结果导向的政府环境责任制度重构

结果导向型环境治理机制的核心制度之一是政府环境质量责任制度，只有政府的环境质量责任得到落实，方能带动其他制度的落实，才能倒逼企业和社会主体积极参与环境治理。如何重构政府的环境责任，应着重建立如下几个体系：第一，政府环境质量责任界定制度体系；第二，政府环境质量量化制度体系；第三，政府环境质量责任监测制度体系；第四，政府环境质量责任执行制度体系；第五，政府环境质量责任追究制度体系。最终形成一个可量化、可实现、可测量、可追责和可监督的政府环境责任体系。

（一）政府环境质量责任界定制度——可量化特征

政府环境质量责任在过去的环境保护法里也有规定，但是，该制度没有发挥应有的作用，偏离了立法者立法时的初心，究其原因在于政府环境质量责任虚化，没有在制度上细化硬化，使得政府环境责任得不到具体落实。结果导向型的政府环境责任制度必须要解决这个问题，要建立区域环境质量标准制度，通过区域环境质量标准评价、衡量地方政府环境责任履行业绩，为后期政府环境责任追究提供尺度和程序依据。只有依据这种法定环境质量目标才能建立以不利后果作为追责考量的政府环境责任制度，环境质量标准如何确定，是否赋予政府对环境质量标准认定的自由裁量权，是否赋予政府对环境质量标准的修改权，是政府环境责任制的试金石，只有刚性责任才能约束政府。确定政府环境质量标准最根本的就是以对公众健康和环境质量的影响为基础。同时还要考虑主体功能区划制度，不同主体功能区的地方政府的环境质量标准不同，限制发展区和禁止开发区的环境质量标准会更高，其经济发展考核标准则相对较低。这种量化首先要循序渐进，以我国经济发展阶段为背景，我国早期的总量控制性的政府责任显然不能满足公众对环境质量改善的诉求。其次，政府环境质量责任界定要考虑区域发展差异、资源禀赋差异。环境质量目标设立要考虑不同地区的环境质量差异、地理和气象条件，不同区域的政府因地制宜地设置不同的考核目标，有的区域应当弱化甚至取消GDP考核要求，强调生态环境考核的硬要求。再次，环境质量标准设定要考虑区域间的相互影响因素，尤其是过境污染对本行政区域环境的影响。

（二）区域政府环境责任的实现制度——可实现特征

法律将政府环境质量责任作为重要抓手，并将区域环境质量达标考核作为制度中心，那就必须赋予政府足够的实现环境质量达标的各项基础条件，并通过法律制度的形式予以保障。第一，政府必须将环境保护纳入本届政府的经济社会发展规划，并予以专项资金，同时要为政府实现环境保护责任提供资金保障。第二，保障政府环境质量责任实现的人力、物力。要彰显人才的作用，提高环境保护管理人员的环保素质，同时要为环保执法提供与当前环保部门执法相适应的环保监测设备和仪器。第三，赋予政府新的环境管理手段和更严格的执法手段。如区域限批手段、规划环境影响评价、按日处罚手段等。我国现行环境法构建的政府环境责任实现制度极大地促进了环境质量的改善，行政区域的环境质量不达标，可以启动“限期治理”罚则，责令地方政府制定整改计划，限期达到环境质量标准；如果质量仍旧不达标，继续启动“区域限批”罚则，暂停排放项目上马，将环境质量不达标和经济发展冲动实行连带负责。就环保领域的地方保护顽疾，环境法赋予上级政府及其部门“越级罚则”，当下级政府环境不作为时，上级政府可以暂停或收回下级政府的行政职权，直接行使环境执法权。第四，法律为了保障政府环境质量责任的实现，消除地方政府在环境治理中的各项障碍，制定了很多特殊的制度，例如环保“党政同责”“一岗双责”制度。

（三）区域环境质量监测、评估、审计与考核制度——可测量特征

环境质量监测关涉以环境质量改善为结果导向的环境治理机制创新改革的成败，地方政府及其领导人都是理性的经济人，都有自身的局部利益，地方政府在理性上都会作出有利于自己的环境监测结果，如果监测机构隶属于地方政府，检测结果肯定受制于各级地方政府，从而失去真实性，受损的是中央政府和社会公众。必须改造环境质量监测制度，将监测部门从地方环保部门中剥离出来，至少在省级以下实现垂直管理，使得环境监测机构脱离地方政府的管控。这种环境质量监测制度改革体现了“谁监管谁监测”，确保监测数据的真实可靠。针对生态保护和建设的政府环境责任的衡量，就要建立生态价值评估制度，以实现对政府生态建设成果和生态损害的评估，达到评估政府环境责任的目的。结果导向的政府环境责任必须细化目标，其目的是考核政府的环境治理绩效，应当将该项目标考核制度作为结果导向的政府环境质量责任制的核心制度之一。[10]当前目标考核制度对考核目标、考核程序、考核主体、考核结果的运用都没有详细的、权威的规定，使得目标考核得不到地方政府的重视。结果导向的政府环境责任制度要将地方政府的环境目标考核作为牛鼻子[6]，在制度上细化各项环境考核目标，明确各项量化指标，实施措施和实施方案，明确规定下级政府与上级政府签订环境保护目标责任状。环境监测和评估制度是整个政府责任制的重要环节，涉及公正和成败，当前存在不少问题，例如，很多地方为了逃避监管走捷径，篡改监测数据，还有营造局部环境人工影响监测结果，如在监测装置附近喷雾降低小颗粒物浓度。因此，在制度建设和日常管理中要补差补缺，堵住漏洞，方能让好的环境制度发挥效率。

（四）政府环境质量责任追究制度——可追责性特征

政府环境责任只有得到追究，方能戳到管理者的痛处，方能引起关注促使其行动。只有当环境质量结果得到合理运用，政府环境质量责任制度方能发挥重大作用，环境质量达标后，地方政府可以获得奖励：经济上得到更多的财政支持；物质上得到更多的环保装备和器材等；政府官员可以得到提拔重用；地方政府可以获得更多的生态补偿等。如果地方环境质量不达标，地方政府应承担环保不作为、不达标的法律责任：地方政府官员不能提拔重用，地方政府不能得到进一步发展或投资，即区域限批；经济上，地方政府可能向受害的相关地方政府支付生态补偿金等；在救济程序上，如果各级地方政府的环境质量责任没有达到环境质量标准，要求其限期治理和达标。各级政府或其主管部门领导由于行政立法失误、决策失误、执法不当等造成直接或间接的环境损害，导致辖区或相邻地区环境质量下降的，应当追究其相应的行政责任；构成犯罪的，应追究其刑事责任。为了固化地方政府及其领导人的环境责任，建立生态环保审计制度和生态损害或破坏法律责任追究制度，当某任主要领导退休或离任后，要像领导干部离任财务审计一样，审计其在职期间的生态环保情况；当其任内发生重大生态环保事件，造成恶劣影响或重大损失的，要对主要领导进行追责。

在政府环境责任追究上，还存在制度缺陷。环保法六十八条针对重大环境违法事件，地方政府的分管领导和环境监管部门的主要负责人“引咎辞职”，该项罚则在我国现行政治制度下具有很大的威慑性，而现实中，环境保护部门在当前政府重大决策中话语权很小，甚至没有话语权，当真的发生追责事项时，环保主管部门负责人往往被当作挡箭牌，政府负责人则逃脱追责，这很大程度上弱化了该款的法律威慑力。另外，在追责对象的界定上，只有环保主管部门或其他环保监管部门作为追责对象，而其他部门没有被纳入追责对象的范围，这在很大程度上有违客观事实，因为很多环境影响的决策不是环保部门能把控的，强势的发展改革部门等对决策有重大影响，而其都不是政府环境责任的追责对象，有违公平。这种宏观决策对环境影响很大，但在现行政府问责机制中，缺乏对其问责，严重影响了政府责任追究。现行环境法强调了环保部门（主管部门和其他监管部门）如何履行环境管理职责，对其他相关监管部门如何履行环境管理职责只作原则性规定，缺乏规制指引和依据，这既影响了部门执行环保职能的积极性和规范性，也影响对其追责，出现部门各行其是，不成合力。

在问责类型上，我们更多地关注过错问责，即环境出现问题或出现违法行为时，对问责对象问责；但是，“无功问责”常被忽略，法律要加强对没有履行环境保护责任和义务的行为加强问责，只有将过错问责和无功问责相结合时，才能实现环境的作为政府。

（五）政府环境责任监督制度——可监督特征

阳光是最好的防腐剂，也是政府履行责任最好的推手，没有监督，政府就没有压力，没有监督，政府也可能产生腐败和渎职。[11]上述追责机制和责任明晰机制是政府及其部门履行环境责任的内生动力，然而，任何事物发展都是内外因的结合，缺一不可。从很多违法行为的曝光看，外部力量的介入更有利于促进政府责任的实现。

首先是人大监督制度。人大是权力机关，有权对政府监督，这种监督应当分两种：其一是常态化的监督，即每年召开人大会议的时候，政府必须向人大汇报环境保护情况；其二是非常态化的监督，当发生重大环境问题时，人大及其常委会可以临时决定质询政府。

其次是司法监督制度。当前非常热点的环境公益诉讼也是政府环境责任监督的重要途径，尤其是环境行政公益诉讼，当检察机关、公众或环境保护组织发现政府或环境行政管理部门有环境行政不作为或乱作为时，可以将政府或管理部门作为被告提起环境行政公益诉讼。

再次是媒体公众监督制度。当前信息化时代，传媒迅速发展。自媒体时代，人人都是记者，人人都是电视台，公众随时将环境违法行为或环境违法状态发布到网络，提请政府相关部门引起重视。当政府严重渎职或不作为时，媒体可以将之曝光。

最后是环保督察制度。环保督察是指环保督察人员通过对环境要素的环境质量和生态质量进行综合性或专项督察，通过“进驻”“反馈”“整改”“移送”等程序，监督和检查地方党政机构及其环保工作人员履行环保职责和落实整改情况的制度体系。实践证明，环保督察有力改善了水、大气、土壤环境质量和促进了生态保护和建设。环保督察制度是“专断性权力”与“基础性权力”的结合，是高层果断决策和基础百姓积极参与相结合的产物，需要进一步法治化，成为一种新的制度创新和常态化的环境治理手段。