我国农村土地流转与利用现状——以四川省内江市为例

陈 翼

(北京交通大学经济管理学院，北京100044)

0 引言

我国农村土地流转与利用从狭义上是指在农村土地所有制制度不变的前提条件下，农村土地的承包权或者经营权的主体发生变更，但其中不包括农村土地因城市或农村基础设施建设等原因被征用。我国的《农村土地承包法》中明确指出所有农村的土地属于当地农村集体所有，并由集体中农户负责经营，而农村土地经营权亦可以通过转让、转包、出租、互换和入股等形式进行流转。

1 农村土地流转形式

目前由于受到国家法律的限制和制约，我国农村土地流转主要有农户与农户之间的流转和农户与农村集体之间的流转两大类。

我国农业生产还基本上处于“靠天吃饭”的阶段，同时农村地区人口数量也呈现出逐步上升的趋势，致使许多农村均出现了大量劳动力的富裕，为了追求更多和更加稳定的经济收入，无数农户人口选择了外出务工，从而使得耕地出现抛荒的现象。农户与农户之间的农村土地流转则可将宝贵的耕地资源重新发挥其农业生产的功效，甚至部分农业生产大户可利用向农户承租更多的农村土地，进一步扩大生产规模并降低生产成本，最终达到产业化、规模化和集约化生产[1]。

农户与农村集体之间的土地流转往往是因当地农村集体在发展观光旅游业和体验采摘业等产业的过程中，为了获取更多的发展空间以便提升产业规模和集聚效果，农村集体便采取向农户长期租赁或集体产业股权制等形式向农户提出土地流转的诉求。

2 存在的主要问题

随着农村集体经济的不断发展和农村劳动力流失问题的不断加剧，农村土地流转和利用而导致的农户之间的纠纷事件逐年递增，不但造成大量宝贵的土地资源长期处于抛荒状态，无法为农户提供稳定的经济收入，而且纠纷事件也会使得原本和睦的农户邻里关系出现裂痕，不利于农村社会的安定团结。针对农村区域内出现的土地流转和利用纠纷事件，笔者对其进行较为深入的研究，厘清存在问题的本质，以保障农村区域经济和社会的稳定。

2.1农村土地确权不够清晰

鉴于现今农户所承包的土地均来自1997年的第2轮次土地承包，由于受到当地技术条件和农村土地余量的限制，当时的土地确权工作未能建立完善的档案管理制度，部分相邻农户的土地存在边界分割不明晰的问题。同时经过20年的发展，不少土地在农户之间已经出现了多次流转，而在流转时也未能及时准确地进行土地二次确权，最终造成土地流转中交易双方易在土地数量和位置等问题上产生异议，从而影响流转费用评估工作的开展[2]。

2.2缺乏相应的流转服务管理机构

在我国广大的农村地区采取了村民自治的形式，在乡镇一级的管理部门并未设置从事农村土地流转的专职工作人员，而往往采取兼职形式，但由于农村基层工作业务较为繁忙，许多兼职人员对于土地流转管理工作表现出“有心无力”的状态，从而使得乡镇一级的土地流转服务工作形同虚设。个别村干部自身对于农村土地流转工作相关的法律知识较为缺乏，无法承担起相应的政策宣传和服务指导工作[3]。

2.3农户法律意识淡薄

由于农户缺乏一定的法律意识，农户之间的流转往往以口头约定的形式为主，这也大大增加了流转纠纷发生的几率。即便是部分土地流转过程中已签订合同的部分流转行为，也存在合同格式不规范、流转行为不合法以及流转过程未办理相应的审批手续，甚至出现以欺诈和欺骗的形式获取不当利益的现象。另外，部分农村还存在村集体为了发展集体经济，未经农民大会审议通过，便私自与外来投资方签订土地流转合同，将土地承包出租。

2.4对于土地流转认识不足

虽然在我国东部沿海区域的农村依靠当地雄厚的经济实力已经或基本建立了较为完善的农村社会和医疗保障体系，而其中的农户也可通过经营其他产业获取丰厚的经济收入，但是在广大的中西部地区，绝大部分农村土地依然是农户赖以生存的重要经济来源，尤其是对于年龄较大的农户而言，土地更是其安度晚年的根本。因此，许多农户宁可将任由自身承包的土地长期抛荒，也不愿意通过流转行为来盘活零星的土地资源[4]。

3 典型案例分析——四川内江市

四川省内江市作为国务院首批农村土地经营权流转工作试点地区，在当地农村土地经营权流转工作中采取许多符合当地区域特点的改革策略，达到农户积极参与、土地经营权流转合法合规和土地流转效益明显的喜人局面。

3.1土地流转形式多样化

土地作为广大农户生存的根本，基于目前内江市农村区域的经济条件，部分农户虽本身已不再从事农业操作而转为从事其他行业获取经济收入，但还是担心因自身身体或宏观经济等不确定性因素的影响造成其目前从事的行业存在就业风险，内江市因势利导地提出“永久性”与“长期性”两种土地流转形式。在“长期性”土地流转形式下，农户保留在流转期到期后重新进行土地承包的权利，而“永久性”则是农户完全放弃第2轮土地承包的选择权。为了弥补两种流转模式在土地承包权上的差异性，当地政府在补偿标准和补偿年限上对其进行差别化处理[5]。

3.2流转补偿标准合理化

作为土地流转工作一项重中之重，流转补偿标准的确认不仅关系到流转双方的经济利益，而且也降低双方纠纷几率。首先，内江各乡镇对可流转的农村土地进行全面的普查和评估，从而较为详尽地掌握土地的地理位置、土壤肥力、灌溉条件和配套设施等方面的属性数据[6]。其次，根据土地属性及今后拟发展的产业模式和流转形式进行综合评价，提出一整套流转补偿标准。最后，对拟定的流转补偿标准进行公示和征求意见，每一位有意向进行土地流转的农户可提出不同意见和建议，最终确保所有农户均认可该补偿标准(表1)。

表1 内江市农村土地流转补偿标准

Tab.1 Compensation standard for rural land transfer in Neijiang city

注：“永久性”的补偿年限确定依据党的十九大报告中提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”精神。

3.3流转土地经营产业化

作为土地流转的受让人，通过流转的土地能够产生充足的利润是保障土地流转工作长期稳定的重要手段。因此，无论是当地农户亦或是外来投资人参与土地流转，首先要确保其土地利用方式的合理化。鉴于内江当地久负盛名的柑橘等自然资源，发展以柑橘等果蔬为核心的观光旅游产业成为见效快且收入稳定的首先发展产业[7]。同时，内江的八卦鸳鸯酒、越溪牛灯舞和盘破门武术等一系列宝贵的历史文化遗产也成为内江农村发展旅游经济的重要助力。

当地政府为了吸引更为优质的投资经营主体，出台了相应的扶持政策。如针对部分对土地空间需求量较大或规模化经营的产业项目，积极鼓励和引导连片的农户共同进行土地流转，从而降低其产业经营成本；针对当地以柑橘为主的果蔬种植产业，鼓励在不同经营主体之间形成由当地农协主导的产业链，从而形成种植、加工、运输和销售等完整的产业链，使得各主体间具有利益联动效应从而进一步扩大产业规模。

3.4政府监管行为全程化

在进行土地流转前，当地乡镇要求承租人必须提交产业发展规划，乡镇相关部门则对产业规划进行充分论证和审批，只有通过当地政府论证的产业规划才能获准进行土地流转。为此，内江市还全面建立了由村民小组、村委会和乡镇共同组成的资格审查小组，开展相应的审查工作。在流转前当地政府还要求承租人将一定比例的产业发展基金汇入政府监管部门的公共资金账号，保证承租人在完成土地流转后能够尽快实现土地产业经营运作。同时，在承租期内要求承租人定期公开企业经营财务情况，一旦发现企业存在经营不善和长期亏损的情况可立即启动终止流转行为的流程，以确保农户利益不受损失[8]。

3.5“内江经验”成果与启示

早在2013年内江市便成立了内江市农村产权交易中心，全面负责内江市辖区范围内的土地承包经营权、林权及农村房屋所有权等各项农村产权交易监督管理工作。2015年“内江农村产权交易网”(http：www.scnjaee.com)正式投入使用，更使得内江农村土地流转工作有了公开、透明且公正的交易平台。2016年内江政府正式出台了《内江市农村产权交易管理办法》，其中对于流转交易机构和管理机构、交易方式和程序、交易行为与规范、交易权益保障和争议处理等方面内容进行较为详尽的阐述[9]。

内江市通过两种不同的流转补偿方式，保留部分选择流转的农户再次承包土地的权利，免去广大农户土地流转后对于生活保障的忧虑，大大刺激农户进行土地流转的意愿。同时，一旦土地受让人出现资金运转不利的情况，当地政府可通过流转土地和流转期限为抵押条件，向受让人提供部分贷款使其用于扩大产业规模或支付土地补偿金。内江农村产权交易网的建立则为土地流转提供极其便利的条件，各类交易信息、投资意向和产业发展规划都能在该网站上进行发布，进一步为交易双方提供信息。

4 改进方向

4.1强化农村土地确权制度

结合第3次全国国土调查成果，各地农村政府可根据本次调查中所采集的基础数据和地理信息图形，开展农村集体所有土地的确权工作。对辖区范围内的农村土地用途进行明确的区分，并对不同形式和不同使用权主体核发标化土地使用权证书，从而明确其土地的用途、地理位置和面积等关键信息，为下步土地流转奠定基础。各地县级国土部门应承担使用权证书的发放和信息入库工作。

4.2规范农村土地流转交易平台

从四川内江市的农村土地流转试点工作中，不难发现统一的土地流转交易平台对于此项工作的推动作用十分显著。土地流转信息的透明度和公开度不但能够充分保证农户的经济利益，而且对于期望在农村投资发展相应产业的投资方也是一项重大的利好消息。投资方可将土地流转需求与自身产业发展规划进行紧密的结合，从而在产业布局上更加突出地域性与空间性特征，尤其是在投资规模和未来产业发展进行更为准确的预判，并对其投资规模与今后资金的持续性投入进行有效控制[10]。

同时，由政府主导的土地流转评估咨询机构也可在流转工作中扮演好参谋的角色，起到促进和协调流转工作供需双方利益需求的作用。面对不断增大的土地流转交易，为了应对其中出现违法行为与双方纠纷，应聘请法律专业人才作为土地流转工作的监督者和裁判员，及时和合理地处置流转过程中出现的纠纷，打造公平公正的交易市场秩序，不断提高土地流转工作的效益和效率。

4.3建立产业保护机制

通过土地流转所发展的产业大部分为与农业生产相关的种植业和养殖业等，其所产出的农副产品容易受到外部市场价格的波动影响，各地政府在倡导农村土地流转而实现集约化规模化特色产业发展之路的同时，也应当注重对于市场风险的规避和保护。如建立农副产品价格保护制度，一旦出现市场收购价格低于农户生产成本，则政府需按照成本价出面收购农副产品；为农户提供农业保险补贴，在出现农业灾害时确保农户基本利益。

5 结束语

加快农村土地资源的流转和利用工作对于实现农村区域产业优化、农户增收和提升土地产出值有至关重要的作用，其必将在今后较长一段时期内成为农村区域经济发展和社会稳定的重要助力。