论科技行政部门政府信息豁免公开类型及其条件∗——基于相关案例的实证分析

王 玎

北京电子科技学院，北京市 100070

科学技术创新发展，已成为当今大国博弈最重要的领域之一。 科学技术行政部门承担着编制国家重大科技项目规划并监督实施，牵头组织重大技术攻关和成果应用示范等重要职责。 科学技术行政部门作为行政机关，还依法承担着本机关的政府信息公开工作职责。 近年来，科学技术行政部门收到的政府信息公开申请数量激增，同时也产生了大量行政争议。 在科学技术行政部门收到的政府信息公开申请中，部分内容属于国家秘密、商业秘密的范畴，部分内容虽然不属于国家秘密和商业秘密的范畴，但具有高度敏感性，公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定(以下简称“三安全一稳定”)。 这里信息也被称为“敏感信息”，“更突出公开传播后可能带来的危害，也更强调对信息传播的严格控制。”[1]因此，科学技术行政部门既要依法履行主动公开和依申请公开政府信息的法定职责，也要在信息公开工作中保守国家秘密，处理好商业秘密和敏感信息公开与否的裁量工作。

在科学技术行政部门可能涉及的政府信息公开工作中，凡依据《中华人民共和国保守国家秘密法》相关规定被确定为国家秘密的政府信息，一律不予公开。 由于涉及国家秘密的政府信息都需经过法定的定密程序，且有明确的定密标识，因此在政府信息公开实践中，这类政府信息不易引发行政争议。 对于涉及商业秘密的政府信息，依据《政府信息公开条例》第15 条规定，科学技术行政部门应当征求第三人意见，第三人同意公开或者科学技术行政部门认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。 在涉及商业秘密的政府信息中，征求第三人意见是否为公开或不予公开政府信息的必要条件，在实践中也存在一定的争议。 此外，实践中还有大量不属于国家秘密或商业秘密，但又不宜公开的敏感信息。 依据《政府信息公开条例》第14 条规定，公开后可能危及“三安全一稳定”的政府信息，不予公开。 然而，法律并未就危及“三安全一稳定”政府信息的构成条件予以明确规定，导致政府信息公开申请人和行政主体在实践中就申请信息是否属于危及“三安全一稳定”政府信息产生较大争议。 危及“三安全一稳定”的政府信息作为绝对不予公开的政府信息范围，应当有明确的构成标准，否则易使行政主体在公开与否的主观裁量中偏离客观实际，作出过于保守或宽松的决定。

由此，科学技术行政部门在政府信息公开实践中面临的主要法律风险点在于政府信息是否构成商业秘密以及是否危及“三安全一稳定”。本文通过爬梳相关司法判例，旨在厘清科学技术行政部门在政府信息豁免公开的类型及条件。

一、涉及商业秘密的政府信息豁免公开

“政府信息公开的核心矛盾是公开还是不公开，并以之为中心，在不同的主体之间形成利益冲突。”[2]《政府信息公开条例》第15 条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。 《政府信息公开条例》虽然明确了涉及商业秘密政府信息的公开范围和程序，但就何种政府信息构成商业秘密的标准未予规定。 此外，从该条表述来看，涉及商业秘密的政府信息原则上不予公开，只有第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。 然而，行政主体在收到涉及第三人商业秘密的政府信息公开申请时，征求第三人意见是否是必经程序，法律未予规定。

(一)商业秘密的判断标准

目前，我国共有158 部法律提及“商业秘密”，但仅有《反不正当竞争法》对“商业秘密”的内涵予以明确。 根据《反不正当竞争法》规定，所谓商业秘密是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。 从这一规定来看，商业秘密具有以下特征:第一，非公开性。 商业秘密是未经公开，不被公众所知悉的商业信息，这与专利权、商标权、著作权具有显著区别。 第二，具有商用价值。 商业秘密一般是关乎企业战略发展和构成核心商品竞争力的关键商业信息，能使经营者获得利益，获得竞争优势，或具有潜在的商业利益。 一旦公开将影响企业盈利和发展。 第三，权利人已采取相应保密措施。 商业秘密一定是经权利人采取了一定的保密措施，从而使一般人，尤其是竞争对手不易从公开渠道直接获取该信息。 如果权利人对一项商业信息没有采取保护措施，对该项信息采取放任其公开的态度，则说明权利人不认为这是一项商业秘密，或者其并不要求保护。

在肖刚诉科学技术部案中，原告肖刚向被告科学技术部申请公开:苏州君宁公司涉案创新项目小试取得成果、相关工艺、制备方法、成品检测结果液相图谱及使用仪器设备，产品技术质量指标，在什么时间、地点取得的，是什么人进行该项目科研鉴定；当时验收是由什么单位主持，是哪几位专家，姓名、联系方式。 验收时，该项目各项技术指标。 该科技项目合同规定各项技术指标的内容及完成情况。 科技部收到上述申请后，将该申请转由科技部火炬中心研究提出受理意见。该中心就原告申请公开的信息致函江苏省科学技术厅以及苏州君宁公司征询意见。 第三人苏州君宁公司答复表示，有关资料属于企业内部所有，企业只向国家相关部门提供并负责，不同意向社会及任何个人公开。 江苏省科学技术厅答复表示，苏州高新区科技局同意公开其为验收组织单位；参与验收的5 位专家中，出于个人隐私的考虑，3 位专家不同意公开姓名、联系方式、验收意见等信息。 由于时间久远未能与另外2 位专家取得联系。 随后，被告向原告作出答复:涉案创新项目验收组织单位为苏州高新区科技局；该项目验收意见结论为不合格。 参与当时验收的专家不同意公开姓名、联系方式等个人隐私信息。 其他信息涉及第三方苏州君宁公司的相关技术和商业秘密，该公司不同意公开。 一审和二审法院均认为，原告请求公开涉案创新项目的小试成果鉴定报告、小试成果、相关工艺、制备方法、验测报告的信息，属于第三人苏州君宁公司“左旋硫酸沙丁胺醇”药品研制中的技术资料。虽然该药品尚未实际投入市场，但药品研制过程中的相关技术资料具有潜在的商业价值，可能会为苏州君宁公司带来竞争优势。 且该公司亦将上述资料作为公司秘密进行管理，相关技术资料并不为公众所知悉。 被告认定上述信息属于商业秘密正确。 虽然苏州君宁公司就涉案创新项目申报了国家基金，但使用国家基金并不改变有关技术信息属于商业秘密的性质。 且有关科技型中小企业技术创新基金的相关规定中，并未规定企业在使用国家提供的创新基金后，即承担应当将其商业秘密予以公开的义务。 故原告关于其申请公开的上述信息不属于商业秘密的诉讼理由均不能成立。 原告要求公开的验收专家的姓名等个人信息亦属于个人隐私。 苏州君宁公司以及相关人员明确表示不同意公开上述信息，且不公开上述信息并不会对国家、社会公共利益造成损害，科技部答复肖刚不予公开上述信息正确，亦履行了法定告知义务。 原告要求法院判令被告公开上述信息的诉讼请求，不予支持。①北京市高级人民法院行政判决书，(2016)京行终4089 号。

综上所述，《反不正当竞争法》对“商业秘密”的定义在肖刚诉科学技术部案中得以印证。法院认为，“左旋硫酸沙丁胺醇”药品的相关技术资料具有潜在的商业价值，可能会为苏州君宁公司带来竞争优势，且该公司亦将上述资料作为公司秘密进行管理，相关技术资料并不为公众所知悉。 这些判断均指明了“商业秘密”所具有的非公开性，具有商用价值，以及权利人已采取相应保密措施这三个特征。 因此，凡具备以上特征的商业信息均属于商业秘密，政府信息公开中应适用第15 条规定处理。

(二)征求第三人意见是作出是否公开决定的前置程序

依据《政府信息公开条例》规定，涉及商业秘密的政府信息原则上不予公开，只有第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。 行政机关在收到涉及商业秘密的政府信息公开申请时，能否在不征求第三人意见的情况下径行答复不予公开，法律未予正面规定。 行政主体在收到涉及第三人商业秘密的政府信息公开申请时，征求第三人意见是否是必经程序，法律亦未予规定。 通过研判科学技术行政部门为被告的政府信息公开司法实践，可以明确对于涉及商业秘密的政府信息，行政主体应在征求第三人意见后再作出是否公开答复。

在吴永久诉确山县科技局案中，原告吴永久向被告确山县科技局申请公开被告扶持第三人周海龙的项目款数目及科研技术项目名称。 被告认为，该信息涉及第三人商业秘密，在征求第三人意见后，向原告作出不予公开决定。 法院认为，被告扶持第三人科学技术研发项目款是支持第三人从事科学技术研发，科研项目处于研发阶段，具有保密性，风险性，有潜在商业价值；同时涉及第三人商业秘密。 被告征求第三人意见，第三人不同意公开，被告据此作出不予公开决定并无不当。①驻马店市驿城区人民法院行政判决书，(2014)驿行重字第2 号。

在顾远忠诉江苏省科学技术厅案中，原告顾远忠向被告江苏省科学技术厅申请公开第三人江苏克胜集团股份有限公司承担的哌虫啶科技项目，结题验收的检测报告、财务数据、设备、专家验收结论。 鉴于该信息可能涉及第三人的商业秘密或隐私，被告收到申请后向第三人书面征求意见。 第三人复函载明，“科技项目结题验收对生产的哌虫啶农药检测、财务数据、设备、专家验收结论的验收资料等是我公司商业秘密和知识产权，公开后会损害我公司合法权益，因此我公司不同意公开。”随后，被告向原告作出不予公开的答复。 一审和二审法院均认为，被告依据第三人意见，认为不公开顾远忠所申请信息不会对公共利益造成重大影响，并作出不予公开决定，适用法律基本正确，程序合法。②江苏省高级人民法院行政判决书，(2017)苏行终34 号。

在上海璘立商贸有限公司诉广东省科学技术厅案中，原告上海璘立商贸有限公司向被告广东省科学技术厅申请公开第三人珠海中富股份有限公司向被告提交的申请为高新技术企业的相关文件和被告审核批准珠海中富股份有限公司被评定为高新技术企业的具体行政行为的全部政府信息。 被告认为，根据《高新技术企业认定管理办法》第十六条关于“参与高新技术企业认定工作的各类机构和人员对所承担认定工作负有诚信以及合规义务，并对申报认定企业的有关资料信息负有保密义务”的规定，因此不能向原告公开珠海中富关于高新技术企业认定申报信息以及认定专家评审具体意见内容。 一审和二审法院均认为，本案涉及的是第三人的相关经营和技术信息，被告如认为涉及商业秘密，予以公开可能损害该公司的合法权益，依据《政府信息公开条例》相关规定，应当先行征询第三人的意见后再行决定是否公开。 现被告未经征询该公司的意见，径行作出不予公开的决定，不符合法律规定。 另外《高新技术企业认定管理办法》是科技部、财政部、国家税务总局于2008 年制定的规范性文件，该文件第十六条规定对申报认定企业的有关资料信息负有的保密义务是为了严明高新技术企业认定过程中的保密纪律，防止泄露相关商业秘密损害申报企业的权益，但并不能就此排除相关单位和人员通过申请政府信息公开的方式获取政府信息的权利。 被告仍应根据《政府信息公开条例》的规定，征询相关权利人的意见，并在对公共利益与商业利益之间进行综合考量后作出是否公开的决定。③广东省高级人民法院行政判决书，(2014)粤高法行终字第80 号。

《政府信息公开条例》虽然未明确将征求第三人意见作为作出是否公开涉及商业秘密政府信息答复的前置程序，但从上述三个案例来看，行政主体在作出答复前应当征求商业秘密权利人意见。 此外，上海璘立商贸有限公司诉广东省科学技术厅案中所展现出的法律位阶问题也值得高度注意。 我国的法律体系是单一制法律体系，宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件的法律位阶依次递减。 在下位法与上位法规定不一致时，下位法应服从上位法规定。2008 年，科技部、财政部、国家税务总局联合印发修订后的《高新技术企业认定管理办法》(2016 年已修正)。 2008 年《高新技术企业认定管理办法》第16 条明确要求，参与高新技术企业认定工作的各类机构和人员申报认定企业的有关资料信息负有保密义务。 但这一规定作为规范性文件，其与作为行政法规的《政府信息公开条例》相抵触时，应当适用《政府信息公开条例》的相关规定。 依据《政府信息公开条例》相关规定，应当先行征询第三人的意见后再行决定是否公开。 而广东省科学技术厅径行依据《高新技术企业认定管理办法》第16 条规定不予公开就属于适用法律错误，应承担败诉的法律责任。

二、危及“三安全一稳定”的政府信息豁免公开

《政府信息公开条例》明确规定:“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(以下简称《若干问题的意见》)， 也明确规定， 对申请人申请的政府信息， 如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定， 按规定不予提供， 可告知申请人不属于政府信息公开的范围。 从现行法律来看，虽然已明确对于可能危及“三安全一稳定”的政府信息可以豁免公开，但如何界定一项政府信息危及国家安全、公共安全、经济安全或社会稳定法律并未释明。 从现有理论成果来看，有学者认为应当通过建立工作秘密管理约束机制来规制敏感信息；[3]还有学者建议在明确敏感信息概念和强制统一标识的基础上，通过制定统一制度来规制敏感信息。[4]在敏感信息规制缺乏相关制度的前提下，实践中，政府信息公开主体对公开政府信息是否可能危及“三安全一稳定”具有较大的裁定余地。 因此，“三安全一稳定”豁免公开机制是一个至关重要的制度“阀门”， 直接影响政府信息公开的范围和程度。[5]为有效控制这一政府信息公开制度的重要“阀门”，司法实践对以危及“三安全一稳定”为由豁免公开的政府信息提出了程序性要求。

(一)要求详细说明理由

在华某诉江苏省发展和改革委员会案中，原告华某向江苏省发改委申请公开《关于上报苏州轨道交通4 号线及支线工程初步设计的请示》及附件。 被告江苏省发展和改革委员会答复称:因该信息包含工程结构、车站建筑、供电、通信、信号系统、控制中心、人防工程等涉及公共安全内容，依法不予公开。 二审法院认为，地铁轨道交通系统关系到国家的战略安全、城市的公共安全、社会的稳定有序和群众的正常生活，如果向社会公开，客观上有可能被他人通过外部信号干扰等方式影响地铁信号传输，造成地铁运营安全事故，或有可能被不法分子利用实施相关犯罪，危害公共安全和公共利益。 故驳回原告上诉，维持原判。①江苏省高级人民法院行政判决书，(2014)苏行终字第00207 号。

在陈天荣诉修文县人民政府案中，原告陈廷华向被告修文县人民政府申请公开“修文县人民政府(2012)第42 号文件”。 被告以原告申请公开的信息涉及国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定等为由，决定不予公开原告申请的信息。 法院认为，行政机关对自身作出的行政行为负有举证责任，即被告修文县人民政府对原告申请公开的政府信息是否属于公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定的政府信息负有法定的举证责任。 本案中，被告方对上述事项未能举证证明，应承担举证不利的法律后果。②贵州省贵阳市中级人民法院行政判决书，(2016)黔01 行初字67 号。

(二)应经过分析、评估和请示等程序

在石某诉中国银行业监督管理委员会案中，法院认为，被告天津银监局通过分析评估、研究请示认为公开该信息将危及天津市社会稳定，故决定不予公开并向原告石某进行了告知。 本院认为，天津银监局作出的被诉答复并无不当。③北京市西城区人民法院行政判决书，(2017)京0102 行初901 号。

在蒉顺龙诉上海市黄浦区住房保障和房屋管理局案中，原告蒉顺龙房屋属黄浦区尚贤坊保护性改造项目征收范围，为了解政策，原告向被告上海市黄浦区住房保障和房屋管理局申请获取改造项目社会稳定风险评估报告，被告在书面报告了黄浦区人民政府办公室之后，以公开可能危及社会稳定为由决定不于公开。 法院认为，被告答复认定事实清楚、适用法规正确、程序合法。①上海市黄浦区人民法院行政判决书，(2015)黄浦行初字第490 号。

我国行政诉讼制度遵循举证责任倒置规则，“行政机关应对公开政府信息危及‘三安全一稳定’的具体情形承担说理举证义务，并提供已报请有关部门审核的证据材料。”[6]在《政府信息公开条例》未对“三安全一稳定”政府信息作出详细规定的情况下，法院在司法审查中对行政机关以危及“三安全一稳定”为由豁免公开政府信息提出程序性要求，是弥补立法规则和防止行政机关滥用政府信息公开权力的重要措施，也为保护政府信息公开申请人合法权益提供了有效保障。

三、政府信息豁免公开的其他法定类型

(一)内部信息和过程性信息豁免公开

除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及可能危及“三安全一稳定”的政府信息，属于豁免公开政府信息外，行政主体的内部信息和过程信息也可以豁免公开。 根据《政府信息公开条例》规定，行政机关的人事管理、后勤管理、内部工作流程等内部事务信息，以及在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。 在夏欣诉科学技术部案中，原告夏欣向被告科学技术部申请公开被告与中华全国总工会签署的“高技能领军人才和优秀产业技术紧缺人才出国培训合作协议”全文。 被告认为，原告申请的信息属于被告内部管理信息，对外部不具有约束力，亦对原告的权利义务不产生实际影响，因此不予公开。 法院认为，原告申请公开的合作协议重申并确定了被告在与中华全国总工会合作期间，被告内部的工作职责，是对双方工作机制的描述，实质是被告对其内部的管理和指导，并不对外发生法律效力，故属于被告在与中华全国总工会合作组织人才出国培训工作过程中产生的内部信息，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，可以不予公开。②北京市第一中级人民法院，(2019)京01 行初692 号。该案即为因被诉政府信息属于告内部信息而豁免公开的案例。

(二)需要新制作、搜集或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的信息豁免公开

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》明确:“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作(作区分处理的除外)。 依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2 条第3 项明确规定:因要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝而提起行政诉讼的，人民法院不予受理。 所谓政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 该信息是政府在履行行政管理职能过程中通过制作已经形成或从他处获取的信息，具有客观性、特定性。 当事人若要求行政主体为其专门制作、搜集特定信息，或者对已有的政府信息进行汇总、分析、加工后予以公开，显然不符合政府信息公开的立法目的，也并非行政机关的义务所在。 因此，对于当事人申请公开的这类政府信息，行政主体依法可以不予公开。

如在夏欣诉科学技术部案中，原告夏欣向被告科学技术部申请公开关于“现代服务业共性关键技术研发及应用示范”重点专项项目的如下信息:1.该项目的所有项目申报文件、预申报书、正式申报书及所有附件；2.该项目的所有子项目/课题的名称、负责人、参与单位/个人、经费金额。 被告答复，要求原告就所申请事项予以补正、调整。 原告未予修改，被告认为该申请不符合“一事一申请”原则，遂作出不予公开答复。法院认为，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2 条第3 项规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理:(三)要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的。”本案中，夏欣申请政府信息的实质是要求科技部对“现代服务业共性关键技术研发及应用示范”重点专项项目的申报文件、预申报书、正式申报书及所有附件，以及所有子项目或课题的名称、负责人、参与单位或个人及经费金额的情况进行汇总、加工，夏欣针对被诉告知书提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，应当依法予以驳回。①北京市高级人民法院行政判决书，(2019)京行终5159 号。

结语

涉及国家秘密、商业秘密，可能危及“三安全一稳定”，需要新制作、搜集或者进行汇总、分析、加工的政府信息，以及内部和过程性政府信息都属于豁免公开范围。 其中，对于涉及国家秘密的政府信息都需经过法定的定密程序，且有明确的定密标识，因此在政府信息公开实践中，这类政府信息不易引发行政争议。 但对于涉及商业秘密的政府信息，科技行政部门应当在征求第三人意见后作出是否公开的答复意见，征求第三人意见是作出答复的必经程序。 在以危及“三安全一稳定”为由豁免公开的政府信息时，科技行政部门应当向申请人详细说明公开该政府信息可能危及“三安全一稳定”的具体理由，或者提供已经过分析、评估和请示等程序，确认公开该政府信息可能危及“三安全一稳定”的证据。司法审查中形成的上述程序性规则，均是平衡依法公开政府信息和保护商业秘密与敏感信息的重要制度设计，为有效化解行政争议和保护政府信息公开申请人合法权益具有重要意义。