关于加强青海省生态环境保护地方立法的几点思考

殷雅琪，刘益凤

(青海省生态环境厅，青海 西宁 810007)

1 青海省生态环境立法现状

青海地处青藏高原，是长江、黄河、澜沧江的发源地，是“中华水塔”，生态地位极其重要，生态环境系统极为独特。青海省立足生态环境脆弱的实际，坚持科学立法、民主立法、依法立法，并在执行中积累了富有青海特色的地方立法工作经验，至2019年12月底，经省人大常委会制定和批准现行有效的地方性生态环境保护法规64件[1]，有力支持和保障了全省经济社会发展的需要，生态环境立法取得了较好的成效，逐步建立起符合生态文明建设规律和青海省情的生态环境法治体系。

早在1994年6月4日经青海省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过实施的《青海省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》(以下简称《办法》)，作为本省第一部综合性的生态环境保护地方立法，在生态环境保护和改善全省生态环境质量、促进经济社会协调发展方面起到了积极的推动作用。此后，该《办法》先后于1998年、2001年作了两次修改。《办法》为本省的生态环境保护和改善发挥了重要作用，但是随着历史的发展，其自身的问题及弊端不断显现，内容与客观实际已不相适应，难以满足全省生态环境保护的需要。因此，有必要制定一部生态环境保护综合性的地方性法规，为青海省生态环境保护执法、司法、守法进行宏观指引，统领全省生态环境保护各领域，提供地方特色的法律支撑，发挥推进青海省“一优两高”战略、生态环境保护成果的巩固和提高的法治保障作用。

2 青海省生态环境立法存在的问题

随着经济社会发展加速，生态保护压力逐步增大,《办法》中的一些条款规定滞后性和局限性日益凸显，且大部分内容与当前污染防治和生态环境保护实际需要不相适应。尤其是自2015年以来，国家不断加大环境保护立法力度，相继制定和修订了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、环境影响评价法、建设项目环境保护条例等一系列生态环境法律法规。然而，该《办法》的部分条款与国家法律规定不尽一致，且在执行条款中存在执行不能或者缺乏可操作性的规定事项。因此，经省人大常委会委托第三方进行立法评估后，2018年9月18日省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议做出予以废止决定。按照国家现代环境治理要求，现有立法中一些问题亟须解决。

2.1 环境监管机制仍存在欠缺

全省生态环境形势依然严峻，大气污染治理方面，受自然地理和不利气象条件影响，环境空气质量改善基础不牢固、波动较大，尤其是冬季污染防治形势更加严峻。水污染治理方面，受高原水生态系统脆弱特征影响及冬季城镇污水处理不能保证稳定达标，加之农村生活污水处理刚起步，湟水流域水生态环境保护和污染治理难度较大。土壤监管方面，污染防治基础工作薄弱，污染地块部门联合监管机制尚未建立、信息共享机制不完善，铬污染场地尚未完全治理，环境风险隐患依然存在。这些环境问题不仅是制约经济社会发展的瓶颈，也成为影响社会和谐稳定的重要因素，亟须通过生态环境保护条例确立相应机制填补监管空白。

2.2 部门管理职责面临调整

机构改革后，生态环境部门及各相关部门职能发生调整变化，在执法中出现了阶段性“真空”状态。各级生态环境部门不仅全面负责辖区生态环境的统一监督管理职能，还将面对一些全新的工作，对新增职能以及各部门应承担的生态环境保护责任亟须通过立法重新予以确定。

2.3 地方性法规不适应性凸显

随着生态环境保护形势的发展，现行地方性法规与生态环境保护工作实践的差距越来越大，不能满足当前新形势下生态环境保护工作的需要，诸如产业结构偏重、工业布局不合理、生活垃圾处理、畜禽养殖污染及农村生活污水处理、煤烟型污染、污水处理设施和配套管网建设比较滞后等新老问题、共性问题和突出问题亟待通过立法解决。

2.4 党政同责特征没有体现

由于生态环境保护基本制度不健全，部分地方生态环保“党政同责、一岗双责”落实力度不够现象依然普遍存在，影响中央环保督察问题整改进度，需要在立法中对政府、部门和企业的生态环境保护主体责任进一步强化。

2.5 公众参与保障机制薄弱

随着公众对生态环境意识的提高，基层政府环境信息依申请案件逐渐增多，政府生态环境信息在人民群众生产、生活和经济社会活动中发挥的有效作用不够充分，保障公众对生态环境保护知情权、参与权和监督权的法治渠道不够明确。

3 外省市生态环境立法经验及启示

2019年，天津市和贵州省先后颁布实施了生态环境保护条例，为全国各省(市)开展地方生态环境保护立法提供了良好的学习模板和典范。

3.1 二省市在生态环境立法方面的共同点

两者在立法方面的共同点主要体现在以下几点：(1)生态环境保护涵盖范围更广泛，内容更丰富，在继续加强污染防治的同时，大量增加了建设绿色生态屏障、建立健全生态保护补偿制度、加强自然保护地管护、湿地修复、生物多样性保护等生态保护和绿色发展方面的内容。(2)强化了各级政府及相关部门的职责，构建了政府负总责、生态环境等相关部门按照各自职责分别负责生态环境保护工作的监督管理体系。(3)规定了生态环境监测机构的监测数据、污染源自动监测数据以及生态环境主管部门委托的具有相应资质的社会生态环境监测机构出具的监测数据，可以作为环境执法和管理的依据[2]。(4)明确了对生态环境保护的监督管理。将生态环境保护目标完成情况纳入对政府有关部门和下级政府及其负责人的考核评价内容，同时强化了企业防治污染的主体责任。(5)加强信息公开和公众参与，突出社会共治。为加强社会监督，专门增加环境信息公开和公众参与章节，特别在鼓励支持符合法定条件的社会组织依法提起环境公益诉讼方面做出了具体规定。

3.2 天津市生态环境立法亮点

首先，作为全国最早出台省级生态环境保护条例的地区，天津市不仅严格执行国家产业政策和准入标准，而且实行生态环境准入清单制度，禁止新建、扩建所有高污染项目。同时，按照国家有关规定确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，在地方立法、政策制定、规划编制、项目建设、执法监管中，不得变通突破、降低标准。其次，落实协同发展重大战略。对区域污染协同防治做出了具体规定，建立了污染防治联动协作机制、应急联动机制，健全了跨区域、跨流域横向生态保护补偿机制。最后，根据实际情况，创制性地对未经批准贮存危险废物的行为设定了处罚，弥补了制度空白，体现了对危险废物的从严管理要求。

3.3 贵州省生态环境立法亮点

贵州省的立法亮点集中体现在以下三个方面：第一，解决了经济技术开发区、工业园区等区域的生态环境保护监督管理问题。规定了社会生活噪声、建筑施工噪声、建筑施工扬尘、餐饮服务业油烟、露天烧烤、城市焚烧沥青塑料垃圾、露天焚烧秸秆落叶、燃放烟花爆竹等污染由综合行政执法部门(住房和城乡建设部门)依职权处罚。第二，强化了监督管理措施。对环保督察和监察、环境信用制度、行政拘留案件移送与环境污染犯罪中的行政与司法衔接等制度进行了细化，建立了生态环境信用评价机制和严重生态环境违法失信名单制度。第三，吸收了生态文明体制改革创新成果，对生活垃圾分类管理等进行了规定。同时，结合乡村振兴战略和美丽乡村建设的新要求，在乡村绿色发展、乡村生态环境保护方面做了详细规定。

3.4 外省市立法经验对青海省地方立法的启示

青海省作为生态大省在不断推进生态环境保护制度创新的同时，还需要积极学习外省市先进的立法经验，为保护本省的重要生态环境提供法律保障。从天津市和贵州省在生态环境保护领域立法的共同点和亮点来看，首先，我们应当加强学习习近平生态文明思想，坚持紧密联系省情，确保立法项目能充分体现全省高质量发展的新时代要求，有助于解决青海生态环境实际问题。其次，应当通过立法进一步建立健全生态环境保护体制机制，不断扩大生态环境保护的范围，将生态环境保护补偿及损害赔偿等制度有机衔接，推进生态环境保护体制机制的系统化，增强相关检验、认定标准的科学化。再次，进一步加强生态环境监管责任，一方面要明确划定各部门各单位依法应当负有的生态环境监管职责，防止职责不清、边界不明的推诿扯皮现象发生；另一方面，需要严格执行监管失职(作为或者不作为)或者滥用职权等系列违法行为导致的法律责任。最后，应当依据青海经济社会发展水平和人均收入状况，科学、合理地划定行政处罚自由裁量基准，结合青海实际建立污染防治联动协作机制和应急联动机制及生态环境损害赔偿机制等。

4 关于加强青海省生态环境保护立法的建议

综上，结合全省目前综合性的生态环境立法缺失，生态环境立法中存在问题纷繁复杂的现状及外省市在生态环境立法中的先进经验，建议青海省加强地方立法，尽快制定一部具有地方特色的综合性的法律法规，解决全省在生态环境保护立法中存在的实际问题。具言之，青海省生态环境保护法律法规在制定过程中应当注重加强以下几个方面：

(1)明确界定各个执法主体在生态环境保护立法中的各自职责。结合机构改革后各相关部门职责，确定各级政府和相关部门的新职责，合理划分国家与地方环境保护事权责任。同时，明确地方政府的生态环境保护责任，如将“生态环保督察”“党政同责，一岗双责”等制度要求上升为法律法规。

(2)将生态文明制度改革成果引入立法实践，构建生态环境治理体系。坚持城乡环境治理并重，把点源污染防治与面源污染治理有机结合起来[3]，重点关注流域污染防治、农村污染防治中存在的薄弱环节，加强流域综合治理，健全农村环境治理体系。贯彻省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，将“管理”与“监督”的职责分开，健全生态环境综合执法机制，完善生态环境保护和生态安全监管体制。

(3)将生态环境补偿制度纳入立法之中，建立生态保护补偿机制。充分考虑保护和修复措施的流域性、系统性特点，建立健全排污权、碳排放权交易制度等，提高补偿的针对性，探索建立政府引导，鼓励企业、社会积极参与，加快建立可持续的市场化运作、社会化合作、多元化发展的生态保护补偿机制。

(4)加强地方立法的针对性和可执行性，发挥地方立法优势。在符合国家生态环境法律法规政策的前提下，结合青海省生态环境实际增加具有地方特色的规定事项，从立法层面解决全省面临的汽车尾气污染、扬尘污染及煤烟型污染、畜禽养殖污染及污水处理设施和配套管网建设比较滞后等新老问题。同时，从加强立法便于执行角度来看，对法律条文有禁止性或者限制性规定的内容，应当按照过罚相当的原则，明确相应的处罚措施，加大对环境违法行为的惩罚力度，增强地方性法规的震慑力。