易地扶贫搬迁工程造价控制管理的审计诊断

2020-12-11

审计月刊 2020年9期

随着我国精准扶贫战略的全面实施，易地扶贫搬迁工程如火如荼地全面开展，建筑工程项目规模不断扩大，建设速度不断加快，加强对工程项目的造价控制管理显得尤为重要。易地扶贫搬迁工程具有投资大、动态性强、程序复杂、耗时久的特点，造价控制管理面临着很多挑战。本文以F县为例，通过揭露易地扶贫搬迁工程造价管理中存在的问题，分析问题产生的原因，提出实施全过程动态造价控制管理、主动控制与被动控制相结合、技术与经济相结合、重视合同管理等对策建议，以期实现更大的投入产出效果。

一、存在的问题

F县易地搬迁工程2016年初开工，至2019年底全部实施结束。其中：F发改基〔2016〕283号文件下达投资6.8亿元，建筑面积28.62万平方米；F发改基〔2017〕127号文件下达投资20.66亿元，建筑面积85.5万平方米；F发改基〔2018〕2号文件下达投资18.95亿元，建筑面积79.63万平方米。全县三年共投资46.41亿元，新建集中安置小区682个，涉及20个乡镇，现已全部投入使用。

（一）工程项目造价前期论证不足

F县大多数乡镇仅在施工阶段展开易地搬迁工程造价控制管理。全县682个安置小区按乡镇所在位置的偏远程度，政府分别给出了按建筑面积每平方米850元和950元预算造价的模式。施工图纸也是统一标准，没有考虑每个小区建设地点的具体情况，这样就造成后期结算时出现许多争议。比如有的小区基础出现了换填土方，有的小区基础开挖时出现了地下水，施工时需要抽水处理等等，没有考虑单个工程的特殊性,缺乏项目前期论证,导致工程结算失控。

（二）主动控制措施不力

F县易地搬迁工程造价控制大多采用被动控制方式，在施工过程中采取了一定的管理方法和手段跟踪、测试、检查工程实施过程，虽然在发现异常情况时，及时采取一些办法进行补救，但682个安置小区只有37个在建设前期开展了可行性研究报告分析，用科学的方法制定了投资计划，大多数安置小区在做招标控制价时未考虑不可预见费，一旦遇见不可抗力因素导致工期延长、季节性建筑材料价格上涨等问题，工程造价就处于失控状态。

（三）施工管理水平低

由于大多数的承包商在投标期间缺乏对数据的积累与分析，对于拟投标项目的可行性分析不足，存在投标的盲目性，从而导致投标成本高而中标率低；在施工过程中对于项目发生的各种变化不能做到充分预测，当风险来临时，没有全面、可靠的数据支撑，没有有效的措施来应对，通常采用以前的经验来处理风险，致使管理成效低。除此之外，在施工过程中没有建立参建各方的信用档案，不能对业主、承包商、供应商等单位进行动态的信用分析管理，无法为投标决策、解决争议提供数据支持。

（四）轻视合同管理

易地搬迁工程的施工合同签订不规范，工程计价难以确定。表现在建设、施工双方在签订合同时未按投标文件和标准合同文本要求的内容逐一填写，尤其是专用条款中的建设规模和承包范围，存在少填或者不填的现象，给工程结算计价留下很大的漏洞，施工方在项目竣工后不按合同约定要求编制工程结算，使得合同失去约束和依据作用。同时，部分项目业主没有对工程项目报价进行有效审核，容易造成决算价格偏高，给工程造价结算审计带来难度和风险。

二、原因分析

（一）客观原因

一方面，管理人员和施工人员业务素质有待进一步提高。F县易地搬迁工程的建设单位代表以各乡镇人民政府的领导为主，这些管理者都是临时“受命”，前期未系统学过《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国合同法》等有关工程建设的法律、法规，不能完全按照相关法律、法规进行工程承发包活动并规范合同行为，甚至出现“阴阳合同”、口头合同。施工单位的工程技术人员或监理人员对现行相关的工程量清单计价规范、计价定额、费用定额、过渡时期税费计取等工程计价的专业知识学习和理解不够，造成工程结算的编制和审核随意。

另一方面，缺乏核心技术支持。F县易地搬迁工程施工单位多数都是资质挂靠，实际施工负责人技术能力薄弱，管理水平较差，施工经验不足，使得工程项目实施过程中技术错误发生的机率增大，发生技术事件的损失程度扩大。变更、签证管理薄弱。有些施工现场管理人员不会使用CAD软件，不对基础工程和其它隐蔽工程做详细记录。建设单位安排的管理人员大多是临时抽调的干部，不熟悉施工技术，被施工人员“牵着鼻子走”。建设单位和监理单位现场管理人员不严格把关现场签证，造成工程结算虚高。

（二）主观原因

施工合同条款不健全。《中华人民共和国合同法》中明确要求施工合同必须是书面形式，但是有的工程在施工结束后都没订立书面合同。有的虽然签了书面合同，但合同中实质性条款是一片空白。F县易地搬迁工程施工合同存在很多不足，具体表现为：合同条款不全、不严密、不完善，在合同双方的权责、义务方面存在不平等条款。合同内缺少因第三方影响造成工期延误或经济损失应该承担的责任方。合同内没有明确的风险转移担保、索赔、保险等相应的条款内容；因工程管理水平低或者施工技术水平低造成工程无法达到合同规定要求给予的赔款；对于分包商的违约，工程项目不能按质按量完成，导致项目发生严重经济损失的责任。建施双方应在合同通用条款中明确约定综合单价调整和物价波动引起的价格调整的范围和方法，施工单位在办理结算书时，不仅要对工程量增加、综合单价和材料价格需调增的项目调增工程结算款，而且对工程量减少、综合单价和材料价格需调减的项目也应调减工程结算款，否则就造成施工单位结算虚高。

人为原因。施工单位造价人员在编制工程结算时，为了节约时间，在不熟悉工程图纸及相关变更材料的情况下就草率编制，甚至不对工程现场进行实地察看和测量，直接高估冒算。有的造价人员故意不按合同约定，结算时把商务标丢在一边，直接“按实结算”。还有个别的造价人员考虑到自己的劳动报酬是按总价收费，为了多拿工资，故意抬高结算价。个别乡镇建设单位为了套取专项资金，甚至和施工单位勾结，补充虚假资料，有意增大工程造价。施工单位不随施工进度完善施工资料，导致结算审计不能按时完成。这些现象均造成了工程造价的不合理，人为干扰因素过大。

三、对策建议

（一）以设计阶段为抓手，实施全过程动态造价控制管理

在全过程造价控制管理中，设计阶段的造价控制约占30%。控制工程造价的关键在设计阶段。

1.决策和设计阶段。做好拟建建筑物选址勘察至关重要。做好原始数据资料收集和调查研究，特别是有关的地质、水文资料。杜绝设计单位为了节约不该节约的勘察费，设计者“纸上谈兵”，全县“千篇一律”一份结构图纸，结果造成多个安置小区工程项目设计变更。

2.招标投标阶段。杜绝有的建设单位为了规避招投标，采取“化整为零”方式违规直接发包，直接导致工程造价失控现象。加强财政投资评审，使招标控制价在合理范围。

3.工程实施阶段。建设方、监理方及施工方应“三位一体”，监理不能缺位。监理人员在现场主要是“三控三管一协调”，不仅要对工程质量和安全进行监理，对工程造价也要进行控制，对索赔签证要严格把关。只有这样，施工阶段的造价控制才能行之有效。

4.竣工验收阶段。工程质量要达到合同约定的标准。建设单位严格按程序组织竣工验收，对初步验收过程中发现的质量问题，施工单位要及时采取“补救”措施，整改到位。对于没有进行验收，取得主管部门备案手续，就直接入住的小区，除了要求建设单位联合施工单位实施整改，还应加大对建施双方的处罚力度。只有对工程按程序进行验收，才能减少工程后期维护造价，实现工程造价全过程动态控制。

（二）主动控制与被动控制相结合

工程造价控制必须立足于事先主动地采取控制措施。主动控制可以采取的措施有许多，例如项目可行性研究分析时，要详细调查并分析研究工程实施条件、人文环境、市场因素、政治因素等，以确定工程概算执行实现和计划实施的各种有利和不利因素，并将这些因素考虑到工作方法之中，科学制定计划，计划应留有余地。项目在实施过程中，各参建方要及时主动沟通，各个工种也要及时协调，尽量避免工作面的问题导致工效降低。施工单位的造价人员结算办好后应及时报送给总工，总工应及时召集财务人员、现场“五大员”和各工种班组长召开结算审查会，对结算书进行数据分析，做到不少算、不漏算。经总工复核后，造价人员才能将结算书报审。建设单位收到结算书后，应会同现场监理人员逐条逐项审核。经审核无误后才能报审。经过多方的主动控制，报审的结算虚高问题才能最大限度地避免，使造价回归合理范围。

（三）技术与经济相结合

技术与经济相结合是工程造价控制管理最有效的手段之一，各参建单位在考虑技术问题时，不能仅考虑技术本身，还需考虑实施此项技术需要投入的资金额度，寻求最优的价值工程。施工单位应将控制工程造价观念渗透到各项设计和施工技术措施之中。在选择施工方案时，要根据工程实际，合理降低工程成本。

（四）高度重视合同管理

合同作为约束各参建方履职尽责的“尚方宝剑”，建施双方在签订时要严格按投标文件和标准合同文本要求的内容逐一填写，尤其是第一部分的合同协议书中的工程内容、承包范围、签约合同价与合同价格形式等要仔细填写。第三部分专用合同条款每一项都要约定清楚。施工方在项目竣工后要按合同约定要求编制工程结算，建设方按合同中约定的竣工结算对施工方的结算先进行审核，然后再委托专业的造价咨询公司对工程造价进行审计。

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