衡水市地下水超采“压采”管理节水“一提一补”水价政策执行分析——以2019年衡水市5个村为例

河北农业大学 史艺萌 王军

一、“一提一补”水价政策概况

（一）“一提一补”的内涵

“一提一补”，即“提价+补贴”。“提”就是根据各种水源的重要程度将水价提高不同的幅度，提价多收的资金作为节水调节基金；“补”就是将节水调节基金按用水单位平均补贴，实质上就是“节奖超罚”，这样就形成了“单位用量多，受罚，价格高；单位用量少，受奖，价格低”的模式。

根据常宝军提出的“一提一补”概念可用以下基本公式计算：

式中，F为某用水户实际每667 m2用水费用；J2i为第i种水源提价后的水价；J1i为第i 种水源提价前的水价；Xi为某用水户对第i 种水源每667 m2用水量；为区域内第i 种水源每667 m2平均用水量。

公式中，用水户单位面积得到的用水补贴是固定值，用水户的用水费用主要取决于用水量和水价。因此，“一提一补”可促使用水户用少量的水，同时也要尽可能选用低价格的水资源。

（二）“一提一补”的创新点

一是用区域单位平均用水量来代替定额（浮动定额机制），二是用区域单位面积平均用水量和耕地面积乘积代替总量分配（浮动总额控制），三是用提高水价作为罚款预备金，四是用“一提一补”代替节奖超罚。“一提一补”政策的实施能够显著减少小麦灌溉用水量，此政策含节水激励机制，节水效果明显，对于缓解华北平原严峻的地下水超采形势具有较强的现实意义。该政策的实施可形成有效的激励约束机制，增强人们的节水意识。这个模式思路清楚、易于理解、便于操作，在一些水价改革区域得到推广，但在实际运行中，发现有与初衷相悖的设计缺陷。

二、“一提一补”管理节水政策的成效

“一提一补”水价政策实施后，取得了良好的节水效果，节水量与节水率逐年提高。衡量节水效果最重要的指标是节水率。近年，衡水市的节水率不断提高，2006 年、2007 年和2008 年的节水率分别为16.46%、19.05%和21.05%。其中，2007 年种植结构调整节水率、工程建设节水率、农艺节水措施节水率、用水精细化管理节水率分别为6.47%、1.49%、1.25%和9.84%；2008年种植结构调整节水率、工程建设节水率、农艺节水措施节水率、用水精细化管理节水率分别为6.60%、1.67%、1.67%和11.11%。由此可以看出，用水精细化管理节水率最高，2006 年、2007 年和2008 年分别占到总节水率的81.53%、51.66%和52.76%。就试点村而言，2008 年节水工程建设与农艺节水措施的使用率已达100%。桃城区“一提一补”制度实现了从“要我节水”到“我要节水”的转变，又因其内含竞争节水机制，是一种长效的节水制度。监测数据显示，河北省试点区地下水水位下降趋势有效缓解、止降回升。截至2016 年年底，河北省浅层地下水位比治理前上升0.58 m，深层地下水位比治理前上升0.7 m。

三、存在的问题

（一）政策执行“纵向不到底”，反馈机制不完善

笔者2019 年8 月采取问卷调研、入户调查及访谈河北省旱作农业研究所，进行深入座谈，对衡水市桃城区速流村、留仲村、中邢疃村、田家庄村和曹庄子村节水试点与非试点的主要农作物的农业灌溉用水情况、节水情况、种植结构调整情况、土地流转情况进行了调研。发放调研问卷120 份，回收有效问卷96 份，有效率为80%。

1.由表1 可知，受访农户对政策知晓度低，农户参与度低，政策目标打折扣。样本农户中，男性占55.2%。从年龄分布上看，50 岁以上的农民是主体，占69.8%。样本农户平均受教育程度较低，初中及以下文化程度占88.6%。农户家庭规模分布最多的是3～5 人，占60%。

表1 受访农户概况

2.对比桃城区试点村发现，在“一提一补”水价政策“落地”过程中，其政策的制定、执行、监督、评价及终结的纵向过程不彻底，在某些环节与农户存在断层现象，导致农户对“一提一补”水价政策知晓度较低。虽然因村内用水水价较高，农户节水意识较强，但农户增收的立场与政府节水增加生态效益的立场存在内生矛盾。几个村庄并未因“提补水价”节水政策从根源上改变自身的节水行为，没有调整农作物种植结构，未引入节水设施，仍使用村内地下水承压水灌溉，农灌方式仍是传统的“小白龙”。只有留仲村，村委会出于节水的目的，举行村民大会，一致通过实施季节性休耕模式，种植一年一季的夏玉米。（见表2）

表2 2019年衡水市桃城区节水试点村现状

（二）政策执行“横向不到边”，推广机制未能持续

1.“一提一补”节水试点村耗水农户占比高、节水农户占比低。在目前的技术水平节水与增收相悖的情况下，一些理性农户对于政策的理解不充分、落实不全面、参与反馈不足，导致农户种植作物决策和节水行为决策的增收目标不匹配；节水政策在发现问题、政策制定及执行、评价和终结的纵向过程中，出现环节性衰减或出现农户对政策曲解，参与无途径，治理无权利，“二元共治”（政府与农户协商共治）难以达成协议，被动接受甚至出现“上有政策，下有对策”等规避现象，使得政策执行走样，无法达到政策预期效果甚至失效，政策难以对农户产生影响，农户对政策也只限于被动接受，难以形成“二元共治”的节水格局，致使节水政策预期效果难以达成。

2.“一提一补”水价政策带来的节水生态效益与农户增收产生矛盾。村内农用水按电计价、家庭用水按电计价，2 元/t。自“提补水价”实施后，试点村按“方”提价，0.33 元/m3；按人均耕地面积补贴，0.44 元/m3，统一由村内水协会收取多提的水费，将其用于节水调节基金，再按人均耕地面积进行补贴。由于水价较贵，农户节水意识较高，提补差距小，导致市场价格超过补差后的收益，无法保证农民的收入。农户实行节水政策后农作物产出会受到影响，进而影响到农户的收益，然而政府保障机制不充分，造成了农户的响应困境。农户在面临耗水增收与节水生态效益的内生矛盾时，选择不改变种植结构，按惯性思维仍然采用原有的种植方式、农灌方式进行农业生产。农户最关心的就是土地问题与农作物带来的收入问题，政府推行的“一提一补”水价政策带来的节水生态效益与农户增收产生内生矛盾，由于提补力度小，无法满足农户对于维持生计的需求，故耗水户比节水户占比高。

四、原因分析

（一）政策落地不彻底

由于实行定额总量控制，加重了政府人员的工作负担，执行过程中产生了许多困难，从而引发“一提一补”管理节水政策概念的提出。用区域单位平均用水量来代替定额（浮动定额机制），用区域单位面积平均用水量和耕地面积乘积代替总量分配（浮动总额控制），用提高水价作为罚款预备金，从而制定出提补水价政策。但是在政策制定方面，政府对水价政策执行并没有持续监督，政策跟踪调研和评估不够。“一提一补”管理节水政策制定后没有形成规范和权威的法律机制和法律文件，使该政策并没有形成强制性的执行时间段。制定节水政策的过程中，在保障农户的知情权、监督权、参与权、评价权等方面不够完善；在政策执行方面，试点村占比偏少，非试点村占比多，各个村的执行情况没有做到切实全面长期地跟踪记录与监督，致使节水效果的监督大打折扣，与农户出现断层、脱节的现象，政策落地的步骤不完整，导致政策落地的效能削弱，致使政策“纵向不到底”。

（二）试点村的节水示范推广效应不显著

实施节水政策的村与未实施节水政策的村进行对照，发现部分村庄因土地流转、征用或企业的进入，该节水政策便自行废止了，有的企业因休耕轮种政策而停止，有的农民因收入很低、耕地规模小而停止。“一提一补”水价政策节水示范村的节水效应没有形成制度化与固化的格局，没有形成因地制宜的固定的节水模板，对试点村农户进行定期持续培训力度不够。对于节水效果明显的示范村，政府也没有对其进行相应的持续的激励，满足不了农户持续增收的意愿，农户就会消极怠工，致使节水示范村缺少节水持续执行的积极性，使得后期随着时间的推移，该“一提一补”节水政策出现衰减和规避现象。

（三）政策手段单一，节水基金来源单一

政府对公共产品的供给大多采用管制型手段，没有切实保障农户的参与权等权利，从而导致政策在执行过程中缺乏监督和有效评价，降低了政策的落地效能。“一提一补”中根据各种水源的重要程度不同，按照用水量或电价提价，按照人均耕地面积补贴，“提”与“补”的标准不同，加之衡水市农村土地情况差异较大，提补的标准偏低造成了政府节水生态效益与农户增收效益之间产生了内生矛盾，耗水户提的多，节水户补的多，还有部分农户直接选择土地撂荒，不进行农业灌溉，按照节水政策中“补”的标准照样也能得到补贴，容易引发农户公平感的缺失。

在“一提一补”管理节水政策中，一些村还进行村级、乡级逐级的提留加价，省级、市级、区级政府的财政补贴制度，没有形成稳固的财政补贴递增后再撤出的纵向转移支付机制，单纯依靠耗水户与节水户横向地靠“提”与“补”，不足以大幅度调动农户节水的积极性。同时，水务局只是将提价多收的资金作为节水基金，资金来源单一，没有引入社会资本，没有充分发挥社会资本在资源有效配置中的作用，节水基金的金融运作能力较差。

五、建议

（一）优化“一提一补”水价政策模型

针对政策“纵向不到底，横向不到边”的不足问题，笔者提出以下两种优化模型：

式中，F为某用水户实际每667 m2用水费用；J2i为第i种水源提价后的水价；J1i为第i 种水源提价前的水价；Xi为某用水户对第i 种水源每667 m2用水量；为区域内第i 种水源每667 m2平均用水量；∂为政策执行效能系数。

利用政策执行效能系数，使提补标准一致化，提高公共产品供给的均等化程度。

政策执行效能系数=政策合法规范性+政策普及率+政策农户响应水平+节水政策+节水效果。

式中，R为节水户农业节水收入；CI（Crop Income）为农作物收入；PC（Planting Cost）为种植成本；GS（Government Subsidies）为政府补贴；PI（Price Increase）为提价。

（二）构建“纵向到底”的“一提一补”管理节水政策

在“一提一补”管理节水政策的制定过程中，使其“一提一补”管理节水政策合法化，经过人大代表的决议通过，切实落实到稳定性强和权威性强的法律文件上，使农户做到有法可依，使节水做到有法可循，使耗水做到依法严惩。在“一提一补”管理节水政策的执行过程中，政府应加强对节水政策的解读与宣传，使“一提一补”政策真正实现落地，因地制宜考察民情，对农户进行政策解释，不应将政策只停留在村委会、村干部的层面，要使政策真正走进基层、走入农户，防止政策“空转”。充分发挥节水的激励效应，调动农户参与节水的积极性，对节水户进行补贴，对耗水户进行处罚，要逐步让农户接受，从而调动农户由被动、局部参与节水到主动、全面参与节水，促进农户递进式参与节水。

（三）政府应该在政策落地的全过程进行管理

政府要尊重农民意愿并确定地下水治理优先顺序和标准，依托农村水协会、桃城区水务局和各种集体经济组织发动群众，使耗水户与节水户积极参与地下水超采综合治理和节水中，充分保障农户的民权，促进农户递进式参与节水。为促进耗水户节水的积极性，政府应在不同时期采取不同的补贴标准，在农作物歉收时，提高政府财政补贴在节水基金中的比例；在农作物丰收时，降低政府财政补贴在节水基金中的比例。从而缩小耗水户与节水户之间的收入差距，提高耗水户与节水户的满足感、公平感，构建“纵向到底”的节水机制。

（四）充分发挥节水试点村的节水示范推广效应

一是政府应加强对非试点村的政策解读与宣传，使非试点村积极主动参与到节水工作中去，发挥好节水政策的激励作用，构建“横向到边”的节水机制。二是提升地方政府的治理能力十分重要，政府要提高风险管控、绩效考评及契约履行等方面的能力，进而培育、发展和匡正农村地下水综合治理市场机制。三是政府管制型手段应用于农村节水方面有不足之处，为防止农民群体被边缘化，应该转变为采取社会制衡型手段，形成政府+农户+企业“多元共治”的格局，各司其职，协同高质量开展地下水超采综合治理工作。