集体林业综合改革试验示范区建设成效及对策研究：以北京市房山区为例

张馨予，张雅馨，刘 松，王 乔，王思思，谢 屹

(1. 北京林业大学经济管理学院；2. 北京市园林绿化局；3. 北京市房山区园林绿化局)

国家林业局于2015年发布《关于确定集体林业综合改革试验示范区的通知》（林改发[2105]17号），将北京市房山区等22个地区列为集体林业综合改革试验示范区，确定在2015-2017年，开展9项改革试点工作，以深化集体林权制度改革，探索破解农村林业发展的体制机制问题。其中，房山区承担了所有权、承包权、经营权“三权分离”试点、金融支持、森林保险、林权流转、集体资产股份权能改革等5项改革任务。2017年末，全国集体林业综合改革试验示范区建设工作都进行了验收，并于2018年启动新一轮综合改革试验示范区建设工作。

集体林权制度改革全面推开以来，在提升森林生态功能价值[1-2]、推动森林经营管理[3]、促进农民增收[4-6]、带动社会就业[7]等方面已经取得了丰硕成果。然而，在改革过程中仍然存在着政策上的不一致、不完善、不适应问题[8]，林业投融资政策[9]、森林生态效益补偿机制[10]、林地流转制度[11-12]及林权抵押制度[13-14]等方面存在的制度性障碍问题仍然是学术界亟待探讨的领域。综合改革试验示范区作为改革的先行试点，着力解决制度方面存在的问题，对完善相关改革政策具有重要意义。集体林业综合改革试验示范区被认为是特色社会主义经济发展实践的制度创新，本质上是经济制度的创新，可以有效降低大范围推行经济制度创新的沉没成本[15]。与集体林权制度改革相一致，综合改革试验示范区建设工作具有复杂性，难以一蹴而就。试验示范区建设试图破解林农融资难、生态公益林管理经营机制不灵活、社会化服务支持力度不足、森林保险政策扶持不够等问题。但在建设过程中，这些问题的解决却充满了挑战[16-18]。为破解上述问题，重庆市北碚区和福建省三明市分别设立了林权收储机构，为金融机构构建有效的贷款发放风险防范机制[19-20]；安徽宣城则与银行合作，将林业贷款列入贴息项目，降低经营者融资成本[21]；湖南省怀化区和云南省昆明市分别成立林权交易中心和森林资产评估机构，建立了省、市、县一体化的林权交易网络[22-23]；浙江省丽水市建立村级互助担保合作社，完善林农信用担保体系[24]。北京市房山区改革试验示范区建设工作初期，卢国懿等[25]分析了改革工作筹备和进展情况，指出工作中存在的生态公益林抵押贷款难、生态公益林流转难、配套设施审批建设难等三大难题。

本研究基于2017年底房山区综合改革试验示范区总结与验收阶段实地调研获取的一手和二手资料，采用案例分析与描述统计分析相结合的研究方法，探析了示范区建设工作开展情况、实施成效以及存在的问题，并对示范区的建设提出了对策建议，为北京市完善集体林权制度、深化集体林权制度改革提供决策参考。

一、房山区综合改革试验示范区建设工作开展情况

作为综合改革试验示范区，房山区承担了开展集体林地所有权、承包权、经营权“三权分离”试点，完善金融支持制度试点，完善森林保险制度试点，建立林权流转的机制和制度试点，发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点共5项主要改革任务。2015-2017年，房山区针对试验示范内容的重点环节开展探索、创新和示范，探索出一批可复制、可推广的经验和制度，率先探索出集体林业股权改革、林业生产关系调整制度、林农增收有效途径等现代林业发展体制机制，并主要采取了以下4项措施推进上述5项改革任务的落实。

一是成立领导小组。根据建设工作要求，在北京市园林绿化局的指导下，房山区成立了集体林业综合改革试验示范区工作领导小组，房山区区长担任组长，主管副区长任副组长，区农业委员会、区国土分局、区规划局、区财政局、区经管站、区园林绿化局、邮储银行房山支行、农商行房山支行、张坊镇、十渡镇、南窖乡、周口店镇等相关部门为成员单位。领导小组下设办公室，办公室设在区园林绿化局，负责改革日常管理与推进工作。领导小组定期召开专题会，听取试点工作进展情况汇报，重点针对需要突破的事项逐一进行研究，并提出指导意见。示范区建设工作也被列入了主管区长重点工作、区绩效考评工作以及区2016年生态文明体制改革要点。市政府也将综合改革试验示范区纳入市级的重点改革和社会主义新农村建设重点工作任务。

二是组织实施。根据领导小组成员责任分工，各成员单位各司其职，紧密合作，区园林绿化局也积极做好牵头和组织实施工作。领导小组办公室于2015年9月制定了《房山区集体林业综合改革试验示范区工作方案》，并于2016年形成终稿，报国家林业局备案。区改革领导小组办公室还开展了新政策调研与制订、试点乡（镇）与村建设任务实施督导、改革任务推进、阶段性检查与报告等工作。根据《房山区集体林业综合改革试验示范区工作方案》要求，张坊镇、周口店镇、蒲洼乡等有关乡镇负责落实市和区两级出台的政策措施，向区领导小组办公室报告示范区建设工作进度；编制了镇级实施方案，指导村制订具体实施方案和落实建设任务；向纳入改革区建设工作范围的村宣传和告知示范区建设相关政策，确保村民充分了解改革工作。村集体负责组织召开党员干部和村民会议或村民代表会议，讨论和制订本村涉及的示范区建设任务实施方案，组织召开村民或村民代表大会予以表决，在村显著位置张榜公布表决结果，制订本村相关政策措施管理办法。

三是开展宣传。示范区建设工作在县级以上新闻媒体报道12次，编发工作信息简报6期，在市、区园林绿化局网站发布信息5篇。发挥林业工作站等基层林业管理服务机构积极作用，向其所在地农户广泛宣传示范区建设中发展新型林业经营主体等有关惠农政策。通过“新华网”“首都之窗”“中国林业”等网站和《人民日报》《北京日报》等重要媒体，报道宣传北京市家庭林场试点等综合改革试验示范区建设工作，提高公众的关注与参与。

四是经费投入。示范区建设工作得到市、区两级财政经费投入，2016年由市财政为建设森林健康经营投资4 963 314万元。示范区建设期间，专项经费投入为30万元。

二、房山区综合改革试验示范区建设成效分析

截至2017年末，房山区承担的5项改革任务均已完成，在促进农户增收、资源增长、模式探索等方面取得了相应成效。

（一）探索“三权分离”机制

为进一步解决集体林地的经营问题，房山区积极探索集体林地所有权、承包权、经营权“三权分离”的机制。此项任务以张坊镇仙栖谷沟域为试点，沟域内分布有瓦沟、三合庄、东关上3个村。试点内容包括两项：一是鼓励林地经营权向有能力、有技术、懂经营的人流转；二是制订促进林业产业发展的相关政策。

围绕试点内容，房山区制定了《房山区集体林业综合改革试验示范区林业产业发展指导意见（试行）》等系列政策性文件，培育家庭林场、林业专业合作社等新型经营主体，推动“三权分离”和规模化经营。

依据《房山区集体林业综合改革试验示范区林权流转管理办法（试行）》《房山区集体林业综合改革试验示范区林权交易管理办法（试行）》《房山区集体林业综合改革试验示范区林业产业发展指导意见（试行）》，示范区开展了新型经营主体的培育工作。通过家庭林场试点等新型经营主体的培育，探索了两种独具北京特色的“三权分离”模式。一是探索承包经营权分离。坚持集体林地在村集体所有的前提下，稳定村民承包关系，鼓励村民承包林地经营权进行流转，将经营权与承包权分离，将村民零散的、闲置的林地流转给经营大户、家庭林场经营，促进规模化经营。仙栖谷沟域内世外桃源（即军胜家庭林场）在自有的承包地、自留山和责任山基础上，以租赁形式流转周边村民承包的土地经营权13.33 hm2，开展果园观光采摘和民俗旅游，期限为10 ～ 20年，租金一次性付清。二是探索经营权由村集体直接剥离。坚持集体林地村集体所有的前提下，村集体将不宜承包到户的集体林实行集体统一经营，通过股权形式均利到户，并通过经营权流转提升集体林经营效益。示范区内七彩庄园直接从村集体租赁林地33.33 hm2，经营期50年，即从村集体获得了集体林地的经营权，村集体将获得的土地租金按股进行再分配，确保了农户承包权益得以实现。

通过试验示范区的模式带动，促进了“三权分离”和规模化经营。一是有效盘活土地的经营权，辐射带动全区新型林业经营主体快速发展。截至2017年底，全区新型经营主体数量达到106个，其中包括专业大户27户、家庭林场3个、林业专业合作社59个、龙头企业及其他工商企业17个。二是有效吸引了社会资金参与林地经营，吸纳社会资本8 500万元，主要涉及林下种植养殖、林产品加工和林业生态旅游，经营模式包括公司独立经营、“公司+农民合作组织+农户”“农民合作组织+农户”。三是吸引了部分本地劳动力的回流，参与各类新型经营主体的农村劳动力达到6 000余人。以家庭林场为例，旺季需雇佣劳动力从事树木修剪、除虫、喷药等林木管护工作，每人平均工资为100 ～ 120元/天，年人均增收近1万元，不仅解决了本地空闲劳动力的就业问题，同时辐射带动周边村落农民收入增长。

（二）探索完善金融支持制度

此项任务选择张坊镇与南窖乡为示范区开展试点工作。张坊镇下辖20个行政村，林地总面积10 213.33 hm2。南窖乡下辖8个行政村，现有林地3 220 hm2。试点内容及目标为探索实施生态林林权抵押贷款机制，通过与金融机构合作，创新信贷融资模式。

围绕试点内容，房山区编制了《房山区集体林业综合改革试验示范区林权交易管理办法（试行）》《房山区集体林业综合改革试验示范区集体林权流转管理办法（试行）》《房山区林权抵押登记管理办法（试行）》等金融服务林业发展相关政策措施，为林业经营主体融资创建良好的政策环境。针对示范区内的金鸡岭生态园与蜜蜂文化产业园出现融资难和急需贷款问题，房山区园林绿化局积极协调北京银行、沪农商银行、平安银行提供涉林贷款，用于荒山开发及第三产业发展。2015年蜜蜂文化产业园由北京市农业融资担保有限公司门头沟分公司作担保，从北京银行贷款150万元，从平安银行贷款400万元，用于收购蜂胶原料、蜂蜜、蜂花粉等，推广多样化林业产品。此外，按照《中央财政林业补助资金管理办法》（财农[2014]9号），中央财政对符合该办法的林业贷款给予了3%的年贴息率，其中金鸡岭生态园得到贴息5.23万元，蜜蜂文化产业园得到贴息9万元。

通过金融政策促进林业新型经营主体发展，有效地破解了林业融资难问题，拓宽了经营者的融资渠道，带动了林业产业发展。蜜蜂文化产业园通过贷款扩大生产规模，销售额将提高到1 000万元/年，同时带动当地农民就业，2017年新增就业50人，人均年增收1万 ～ 3万元。

（三）探索完善森林保险制度

此项任务在房山全区开展，即将全区103 906.66 hm2生态公益林全部纳入政策森林保险范围，以在执行北京市森林保险试点的政策基础上，创新森林保险防灾防损机制，建立林业风险防范和安全管控体系。

围绕试点内容，房山区积极开展了森林保险试点工作。森林保险制度强调防灾防损，重点探索灾后处置与村集体资源管理效果挂钩，实行责权统一，尝试将森林防火、病虫害等灾害的预防与生态林生态效益促进发展机制和生态林管护补偿机制的奖惩措施挂钩，并结合地域特点加强基础设施建设，构建森林安全体系。2014年首次对10.39万hm2山区生态公益林进行投保，以单位面积为投保计量单位，保费金额为30元/hm2，总保费为312万元，每公顷保险金额最高为18 000元。2015年根据有关规定，将保险公司返还的防灾防损费100万元，用于各乡镇生态林的森林防火道、购置割灌机等基础设施建设。经过两年试点，2016年正式推开森林保险工作，推行“一切险”模式，充分扩大了保险范围，保险费率为2‰，每公顷保费36元，年总保费374万元。保费补贴采取中央、市级两级补贴形式，中央财政补贴50%，市级财政补贴50%。该区仅在2016年发生2起保险理赔事故，共计保险理赔46.18万元。与此同时，房山区加强了基础设施和风险防范能力建设，2015-2017年连续3年与河北省涞水县合作，推动联防联治，实现了“有虫不成灾”“无重大森林火灾的目标”。

森林保险发挥了风险转移和风险补偿的功能，减轻了森林经营主体灾害发生后的损失，增强了恢复再生产的能力。通过在边界区域采取广播、设立宣传牌、摆放展板、悬挂横幅、书写标语、发放宣传材料等宣传形式，增强了群众森林防火意识。

（四）探索建立集体林权流转机制

此项任务也主要以张坊镇仙栖谷沟域为试点，目的是为探索建立集体林权流转机制，保障林权权利人的合法权益，解决金融部门对林地抵押贷款后林地处置权的顾虑。

房山区基于已出台的林权流转与交易管理办法，设立了林权流转登记管理机构，由专人负责开展林权流转登记和贷款备案工作，示范区内流转无一宗纠纷发生。房山区还在《关于做好平原地区造林工程建设中农村土地承包经营权流转及管理工作的指导意见》中对流转合同、流转方式、程序、期限、权益、管理及纠纷调解等进行了详细规定。

在建立集体林权流转机制的过程中，房山区探索出多种多样的林地流转形式，并带来了很强的辐射效应。截至2016年底，全区涉林土地承包、流转616宗，总面积达到15 600 hm2，占全区林地面积约11%。同时，流转价格趋于稳定，集中于每公顷1.2万 ～2.25万元/年，其中每公顷2.25万元/年是主导价格。此外，还吸纳了社会资本参与造林营林，发展林下旅游产业，累计资金达到6 000万元。

（五）发展农民股份合作，赋予集体资产股份权能

此次任务以十渡镇九渡村、周口店镇黄山店村、蒲洼乡东村村为试点，目的在于促进林权制度改革的股权设置与农村产权制度股权设置融合，结合股权设置完善生态林补偿机制，进一步完善相关制度及增强制度保障。

试点村在家庭土地联产承包责任制的基础上，进一步优化了集体林资源权属制度，重点推进集体经营、集体获益和村民共享，完善农民股份合作制度，赋予集体资产股份权能。3个村都实行了生态补偿资金与公益林管理工作表现的挂钩机制。房山区还编制《房山区集体林地股权管理办法》，明确了集体林地股权管理的具体规定，对农户在村集体林资产中的合理权益构建了有力的制度保障，也为村集体林的统一经营提供了工作原则。黄山店村坚持集体林等集体资源及资产统一经营，以入股形式流转回的农户闲置的集体山场、集体林、集体园地建设坡峰岭景区。蒲洼乡东村村建立旅游合作社、林下菌种植合作社、集体山脊公园等新型股份制经营主体，农户可以凭借股东身份获得股份收益。十渡镇九渡村由村集体筹资，开发森林景观资源，集体林地经营收益按照4∶6的比例进行分配，即收益的40%归集体统一使用，60%由本集体经济组织成员按股分配。得益于股份合作制度与生态林补偿机制，2016年九渡村共有股民407人，每人获得生态林补偿金870元。

3个试点村的股改成效明显，都成为所在地区的富裕村，其中黄山店村2016年人均纯收入高达1.8万元，在周口店地区名列前茅。试点工作盘活了村集体资产，集体经济得以发展，起到了良好的示范带动作用。

三、房山区综合改革试验示范区中存在的困难及成因分析

（一）林权抵押贷款难

房山区在示范区建设工作中，在林权抵押贷款、生态公益林补偿收益质押贷款方面仍面临困境。金融机构没有开展过直接用林权证或承包合同作抵押的贷款业务，对林权抵押贷款业务存在畏惧情绪。北京市农商行房山分行及中国邮政储蓄银行房山分行的工作人员表示，银行十分重视涉农、涉林贷款工作，已对林权抵押贷款产品进行了设计，但还没有推出林权抵押贷款产品，原因在于缺乏“退出机制”，即一旦发生无法偿还抵押贷款等此类违约责任，银行方不知道应通过何种渠道将抵押的林权进行变现。

（二）林地经营配套服务设施建设难以突破

在合理利用生态公益林资源，开展森林游憩、健康疗养等生态休闲项目时，需要一定比例的经营配套服务设施用地。在示范区建设实践中，房山区园林绿化局就林业配套设施用地等问题，与国土、规划、建设等部门进行了多次研讨，以通过改革破解现有制度约束，并多次商请区国土部门，却未能破解和消除此方面约束。区国土部门表示，在没有市国土部门正式文件前，如果经营者自行在林地上修建配套设施，只能作为违规或违法建筑进行拆除。

（三）山区集体林经营效益有待提高

通过流转实现规模经营和更高的效益是流转工作得以推进的内生动力。受限于地理位置边远、基础设施不完善、发展能力弱、经营不善、管理不科学、缺乏科学规划和规范管理等主客观因素，山区集体林经营效益不高，使得集体林地流转内生动力不足。在流转实践中，还存在少数村集体与转入方根据流转后经营情况进行分成，转入方因经营效益低下导致现金流中断，集体林经营活动全面停滞，使得流转徒有虚名。

（四）重视不够和认识不足

在示范区建设工作中，仍有部分基层工作人员缺乏对此项工作重要性的充分认识，并担心改革中新政策的实施会引起新的矛盾，影响农村社会稳定。农民在推行林地“三权分离”工作中具有主导性作用，但是部分农民持有“固守家园”“温饱即满”的思想，尽管林地经营能力不足，却不愿将林地流转出去。就此，基层工作人员在工作中的能动性未能完全发挥，制约了规模经营格局的形成。

四、促进房山区综合改革试验示范区建设工作的建议

（一）加强政策支持，助力提高经营效益

集体林业综合改革试验示范区建设工作应得到更有力的政策支持。当前，示范区建设工作以区（县、市）为单元，但工作的意义却在于促进所在地区集体林业发展，为所在省（市）和全国完善集体林权制度和深化集体林权制度改革探索成功模式与有效措施。尽管房山区集合了其他林业项目资金，但示范区建设专项资金严重不足，政策支持乏力，未能体现示范区建设工作的重要性，也未能为此项工作创造有利环境。为此，要从省（市）乃至国家层面，完善示范区建设政策体系，加大对示范区建设的公共财政支持，构建完备的示范区公共服务体系，支持新型经营主体快速健康发展，促进示范区林业产业转型升级，并通过示范区建设，形成集体林业现代化的成功发展模式。一是建议完善林区道路、通讯等基础设施，支持林业新产业新业态配套服务设施建设，拓展林业生产服务功能，提高集体林业生产经营水平。二是针对地理位置偏远、经营效益不高的山林进行扶持，提供政策咨询、加强技术培训、引入其他产业等，协助其制定合理可行的产业规划，提升集体林发展能力和经营收益。

（二）加强制度创新，健全完善配套措施

集体林业综合改革试验示范区建设工作重点在于制度创新，制度难以创新成为制约示范区建设成效的重要因素。首要，要破解集体林业发展配套设施建设的制度约束，消除利用集体林地开展生态旅游活动因缺乏配套设施而导致的停车难、停留难、科普教育难等问题。其次，要破解金融支持集体林业发展的机制约束，在保证生态安全的前提下，构建更为有效的风险防范和化解机制。再次，要为林地“三权分离”创建有力的制度保障，完善林权流转相关规定，促进流转中介服务组织发育，构建经营权转入主体与作为转出方的农民之间的稳定利益联结。

（三）加强组织保障，合力推进改革工作

集体林业综合改革试验示范区建设工作涉及面广、难度大，具有很强的系统性，需要得到更为有力的组织保障。首先要切实发挥领导小组的主导作用，促进不同部门的政策集成，形成合力，共同推动示范区建设工作。其次，要加强领导小组下设办公室的工作能力，并完善区、乡（镇）、村三级示范区建设组织体系，严格挑选业务能力强、作风扎实的工作人员参与改革试点工作，确保各项工作及政策措施得到有效落实。再次，要进一步优化工作投入保障机制，确保各项工作有充分的资金支持；优化工作奖励机制，进一步激发个人和单位促进试验区建设的热情和能动性；建立工作协会机制，促使横向、纵向沟通顺畅，共同促进建设工作。