中国共产党缘何依宪执政：强化执政合法性的必然选择

刘田原

(中共中央党校 政治和法律部，北京 100091)

一、问题的提出

政治文明发达的当代社会，一切公共权力的产生以及运作都必须建立在以民主理论为指导的合法性基础之上，否则就会失去其存在的依据。一个执政党，或者其他类型的统治者，始终要追求的一个奋斗目标，就是不断强化自己的合法性。[1]而合法性的强化又是一个长期、紧迫而又复杂的系统性工程。对于中国共产党而言，重视和不断强化执政合法性是当下以及未来都必须面临的现实议题。中国共产党的执政合法性主要是在治国理政的过程中表现出来的、在一定程度上的社会利益的代表性，以及符合现代社会民主政治理念的良好品质，基于此而被广大的中国人民所认可和拥护。[2]对于这一问题的阐释和论证，可以基于近代中国历史的发展轨迹、人民群众的由衷选择，抑或治国理政的斐然绩效，但这些角度都是从历史事实或社会现实出发的实证性表述，得出的结论是：中国共产党的执政合法性来自于革命成功的事实和改革开放的实效，即是说缔造军队、创立国家、建设经济的事实使党成为国家的当然领导者，从而具有执政合法性。[3]这是我们在特殊的历史阶段，从客观事实出发来表达党的执政合法性。毋庸置疑，这些论证角度为党的执政合法性的确立提供了坚实的理论基础。

但随着改革开放的不断深化，理论上和实践中都产生了一系列新的社会问题。特别是在当代中国社会转型的特殊背景下，出现了利益结构的多层次化、经济生活的市场化、主体意识的凸显化、社会视野的全球化以及文化观念的多元化，所有的这些变化都对党的执政合法性提出了更高的要求和更大的挑战。[4]如果仅仅满足于历史论证或绩效论证显然是不够的，这种旧的执政合法性论证模式已经显得“力不从心”。面对新的社会现实，必须进一步探索新时代中国共产党执政合法性的理论基础，结合中国自身的历史传统和具体国情来寻找更加坚实的理论论证模式，与时俱进地吸纳诸如民主、法治等现代政治理念，来进一步强化党的执政合法性。

法律永远是政治文明社会最高的权威，[5]只有合法的权力才能获得民众心甘情愿的服从。[6]这是尊重法律和实行法治的核心目标之一，其重要意义就在于通过体现人民意志的法律来确立以及强化执政者的合法性。在所有的法律之中，宪法是一份最能够体现全体人民意志的重要公共文献，是政府和人民之间的基本契约。[7]人民通过宪法来组建一个民主国家，并通过结构设计以确保国家能够有效运转。在各种各样的内部设计之中，出现了联邦主义、权力分立、两院制、代议制、有效的行政部门、独立的司法部门等，它们又在宪法的框架内相互作用，确保人民权利的实现和保护。因此，宪法是一个国家的最高法和根本大法，具有最高法律效力，是一个国家其他机构或公共权力的合法性基础。从这个角度而言，特别是在当前全面依法治国的执政理念背景下，应当关注宪法是如何体现党的执政合法性的，以及如何通过宪法强化党的执政合法性，为执政合法性的理论论证模式注入一个新的有力的切入角度。

二、宪法制定：来源于党的坚强领导

我国宪法的制定有着独特的历史背景，这种历史使命感催生的立宪精神，使得人民民主立宪具有历史发展的必然性。回首近代中国历史的发展进程，制定和实施宪法始终是中国人民争取民主、走向共和、实现国家独立和民族复兴的美好愿望和长期追求。而人民民主立宪正是在民族灾难深重、阶级矛盾尖锐、内忧外患频仍如此复杂的政治背景和社会环境下，由中国人民革旧更新不断觉醒、不断斗争和不断探索出来的。[8]封建反动势力和民族资产阶级领导立宪的失败，说明在西方国家政治实践中长期实行的君主立宪和资产阶级共和立宪已经不再是适合中国国情的最好选择。[9]他们所领导制定的宪法都是将其作为自己的统治工具，试图使自己的专制统治合法化而已，并没有真正地在宪法中体现人民意志，保障人民权利。因此，这些反人民意志的专制伪宪法最终都被中国人民所抛弃。而早在中国共产党成立之初，就在中共一大纲领中确定了党的根本政治目的是实现革命成功，坚持用革命手段来彻底改造中国社会。在新民主主义革命的伟大实践中，中国共产党领导中国人民推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的黑暗反动统治，建立了新中国。整个国家处在百废待兴的历史时期，中国共产党领导中国人民将马克思列宁主义的国家政权学说同中国具体国情相结合，成立了人民代表大会，建立了人民代表大会制度，制定了人民民主宪法，充分体现了人民意志，反映了人民愿望，保障了人民当家做主。

宪法作为国家的根本大法，是全国人民共同意志的集中表达，故而其制定只能由人民当家做主。而宪法之所以具有最高规范的法律效力，也正是由于宪法的制定是人民当家做主最直接的体现。[10]《五四宪法》是新中国的第一部宪法，是由第一届全国人民代表大会制定和颁布的。在制定《五四宪法》的过程中，中国共产党在全国范围内组织开展了规模空前的普选，全国参加宪法草案初稿和宪法草案讨论的人数达1.5亿人之多，提出了1 180 420条修改、补充意见和建议，充分体现了党领导的各民族阶级、各民主党派、各人民团体的价值追求与全国人民的根本利益。[11]

我国现行宪法，即《八二宪法》是根据十一届三中全会确定的大政方针，于五届全国人大五次会议通过。它建立在社会主义经济基础上，以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导中国人民在革命、建设、改革的历史进程中克服千难万险、抵御惊涛骇浪进行的伟大斗争和取得的根本成就，集中地反映了广大中国人民的意志和利益，有机地统一了党的政策、路线、方针。现行宪法颁布施行后，为了适应时代发展的要求，中国共产党适时地更新宪法理念，对于宪法中的个别条款和部分需要修正的内容，分别于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年先后五次向全国人大常委会提出修宪的建议，并由全国人大常委会提请全国人大对宪法进行修改，形成了一系列符合时代发展的宪法修正案。[12]总的来看，这五次宪法修改及时确认了中国共产党领导中国人民在社会主义现代化建设中取得的成果和经验，增强了宪法的适应性和生命力，从而使宪法不断臻于完善，更加符合发展变化了的社会关系和时代发展的新需要，保障了人民当家做主。

三、宪法文本：统一于党的路线目标

宪法的指导思想是中国共产党基本路线的高度概括。宪法的指导思想是国家占据主导地位的意识形态和特定时代精神的反映，其决定着宪法的具体制度以及宪法规范的正确性，集中体现了国家意志和人民利益。在我国，中国共产党作为国家的执政党，其基本路线和宪法的指导思想有着十分密切的联系。中国共产党在总结历史经验和教训的基础上，结合我国具体国情，做出了我国处于并将长期处于社会主义初级阶段这一科学判断，并且确立了党在社会主义初级阶段的基本路线，即坚持以经济建设为中心、坚持四项基本原则和坚持改革开放。而宪法就是以四项基本原则为总的指导思想，宪法在序言中清楚地指出：“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度。”因此，中国共产党的基本路线与宪法序言中的指导思想是一脉相承的，是在符合宪法指导思想精神的同时，又对宪法指导思想所做出的最具政治权威的解释，使宪法的指导思想更加符合政治实践和社会现实。易言之，宪法的指导思想全面体现了中国共产党在社会主义初级阶段基本路线的精神实质，集中反映了中国人民的共同意志和根本利益。

另一方面，中国共产党的奋斗目标与宪法的价值追求内在一致。马克思和恩格斯在创立科学社会主义学说时，便把人的全面解放和发展作为根本出发点和落脚点。中国共产党自成立伊始，就有着坚定的理想信念和崇高的历史使命，始终心系人民、服务人民，把最广大人民的利益和愿望作为制定各项政策方针的出发点和归宿。其执政的目的、奋斗的目标就是领导和支持人民掌握国家政权，尊重和保障人民依法享有广泛的权利，不断为人民谋幸福，从而实现人的解放和全面自由发展。中国共产党领导中国人民浴血奋战历尽艰险建立了新中国，进而领导中国人民制定宪法和建立起社会主义制度，庄严宣告人民是新中国的主人，拥有和行使新中国的一切权力，并成功创造了通过人民代表大会制度来支持和保证人民行使当家做主权力和享受广泛民主的制度支撑和政治表现。而宪法作为我国的根本大法，是一切其他法律的基础，更是人民权利的“宣言书”和“保障书”，引导、促进和保障人的全面自由发展，即人的解放。在宪法的制定和修改中，保障人民当家做主和维护人民权利始终是我国宪法的根本价值追求。毋庸置疑，宪法的价值追求与党的奋斗目标具有高度的同构性。

四、宪法实施：依赖于党的组织基础

毛泽东强调：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”[13]宪法作为国家法律的根本，具有不可撼动的首要地位，因此宪法中的规定具有最高法律效力，神圣不可侵犯。如果没有宪法依据，那么党的执政合法性就会缺乏根本的法制保证。宪法在序言和总纲中，分别阐述和规定了中国共产党的领导地位。一方面，宪法在序言中通过回顾、总结中国自近代以来发生的翻天覆地的伟大历史变革，得出了历史发展的成功经验：中国革命、建设和改革的成功都来自于中国共产党的坚强领导，并且全国各族人民将继续在中国共产党的领导下向着社会主义现代化强国奋进。另一方面，宪法在总纲第1条就开宗明义地指出：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”而工人阶级的领导必然是通过它的政党实现的，中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，坚持工人阶级领导、人民民主专政和社会主义，就必须坚持中国共产党的领导。[14]在此基础上，2018年宪法修正案在总纲第1条增加规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，为党的执政合法性提供了根本法制基础。

可见，宪法是党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的根本法治保证。而宪法的生命在于实施，中国共产党的组织基础则有力保障和促进了宪法的贯彻落实。宪法的实施需要通过人来完成，代表人民意志的宪法就只能由代表人民利益的政党来领导实施，才能保证其不违背民主和法治的基本理念。无产阶级之所以能够而且必然会成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义基本原则形成的思想一致，是用组织的物质统一来巩固的。[15]树立宪法的权威和推动宪法的实施，必须依赖与人民密切联系的党的各级组织的模范带头作用。作为领导中国人民建设社会主义事业的执政党，中国共产党拥有着9000多万党员的雄厚组织资源，并且有着完善的制度规范、组织结构和领导体制，这就保证了党可以有效地通过党的各级组织联系党员，使党组织和党员带头学习宪法、尊重宪法和遵守宪法，以此来保障和促进宪法的实施。这种政治优势是中国其他任何一个政党都不具备的。

五、依宪执政：强化路径的必然选择

任何一个执政党的合法性，都不可能一朝拥有，也不可能千古不变。所以，更加需要清楚地意识到，中国共产党的执政合法性不是与生俱来的，更不是一劳永逸的。[16]宪法为党的执政合法性提供了坚实的法制基础，那么在此之上的合逻辑延伸就是，强化执政合法性必须坚持依宪执政。

依宪执政是中国共产党执政合法性的内在要求。在法治社会，权力的存在必须要有法律上的依据。[17]宪法中规定了国家的根本制度、根本任务、国家生活中的基本准则以及公民的基本权利和义务，这些基本内容都是中国共产党的基本理论、基本纲领、基本路线和基本经验通过法定程序转化上升为国家意志的集中体现。其要解决的是国家政治、经济、文化和社会生活中带有全局性、根本性、长期性的问题，同时也是中国共产党执政兴国、带领团结全国各族人民建设中国特色社会主义最根本的法制保证。新中国成立后，中国人民通过民主选举组成国家最高权力机关，以代表人民共同意志的宪法确立了中国共产党执政的基本制度框架，规定了国家政权结构、党的领导地位以及党与国家政权的关系等重要问题。[18]因此，中国共产党的执政合法性不是自封的，而是通过宪法明文确定的。那么中国共产党自然必须坚持依宪执政，使自己组织、掌握和控制国家权力的方式制度化、法制化。

依宪执政强化了中国共产党执政的合宪性基础。合法性的首要问题就是合宪性。所谓合宪性，即是指在宪制体制下，任何权力都必须有其正当合法的来源，其运行的主体、依据、程序和责任都必须受到宪法的规范和制约，任何政党都没有超出宪法的特权。宪法规定全国各政党都必须遵守宪法，维护宪法尊严和保证宪法实施。序言中也明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里的各政党自然包括中国共产党，其做出的一切行为、实施的一切活动都必须符合宪法的精神。[19]另一方面，根据宪法的原则和规定，中国共产党是我国唯一拥有执政合法性的政党。这是宪法所明确赋予的，有明确的宪法依据，是其执政合法性的合宪性基础，而依宪执政则是进一步强化了执政合法性的合宪性基础。坚持依宪执政，也表明了中国共产党作为执政党，在政治文明发展进程中与时俱进的优秀品格，能够主动将民主法治的理念注入执政活动中，依据宪法规范、宪法原则和宪法精神实现对国家权力的领导，把对国家事务的主张依法转化为国家意志，以国家强制力的方式来保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，将极大地推动新时代中国的法治建设，为中国特色社会主义现代化建设提供坚实的法治保障。[20]

依宪执政是中国共产党强化执政合法性的必然选择。宪法具有最高的法律效力，是政党取得和行使国家权力的源泉，更是执政党治国理政的根基。[21]综观世界历史，在世界各个国家从传统国家向现代国家转型的过程中，一些国家虽然已经颁布了宪法并且建立了一系列相应的宪法制度，但违反宪法制度的事例还是常有发生，这样的宪法是不具有权威、没有得到真正实施的。随着社会主义民主政治的发展，工人阶级逐渐壮大，当工人阶级真正执掌整个国家权力时，就必须遵循宪法的规定，维护宪法权威，这样才能获得执政合法性的法制基础。历史经验证明，能否主动地跳出执政的历史周期律，关键在于执政党能否与时俱进地为自己寻求执政合法性的有力依据，从根本上来争取人民的衷心支持和拥护。对于中国共产党来讲，其执政合法性所面临的严峻挑战是多方面的，继续增强政治民主、意识形态、经济绩效、社会公正、党群关系等都是影响其执政合法性的重要因素，而其中最重要的挑战就是能否把执政活动纳入法治的轨道。而我国实行法治的政治基础和政治目的完全不同于西方资本主义国家的多党制和三权分立，在坚持中国共产党领导的前提下推进社会主义法治建设，这是我国与西方资本主义国家的本质区别。宪法是中国人民在中国共产党的领导下制定的，是中国人民共同意志和根本利益的集中体现。因此，对于自己所领导制定的宪法，中国共产党就更要带领人民自觉遵守宪法、忠于宪法，坚决反对一切违反宪法和损害宪法权威的行为。[22]另外，中国共产党之所以必须在宪法范围内活动，也正是因为党最重要、最基本的路线、方针、政策都在宪法中得到了体现和规定。如果不坚持依宪执政，其结果一定是既破坏了法治，也违反了党自身的根本路线、方针、政策。[23]概言之，牢牢坚持依宪执政，从制度和法律上保证中国共产党的基本路线、基本纲领的贯彻落实，发挥好党总揽全局、协调各方的核心作用，把党的领导同人民民主统一起来，这是中国共产党继续完善党的领导、赢得人民信任和支持、强化执政合法性、实现未来长期执政的必然选择。

六、结 语

在体现政治道德的规范和价值层面，中国共产党的宗旨、奋斗目标与宪法保障人权、保护公民基本权利的精神理念具有高度统一性。同时，在执政经验和事实层面，中国共产党按照现代法治的要求提出了坚持依宪执政，具有高度的人民认同度和公信力。宪法作为国家的根本大法，为中国共产党的执政合法性提供了最根本的法制基础，既是“谁来执政”的根本保障，也是“为谁执政”的根本保障，是中国共产党立党为公、执政为民宗旨的宣言书、承诺书、保证书。一方面确立巩固了中国共产党的执政合法性，保证其作为执政党既定治国理政方针的贯彻落实，另一方面又制约和防范了执政权力的滥用。所以，深化全面依法治国的伟大实践，坚持依宪执政成为历史发展的趋势，更是中国共产党强化执政合法性的现实要求和必然选择。这是一个具有丰富内涵的历史性、现实性、理论性和实践性的命题，表明了中国共产党对执政方式认识的进一步深化，反映了党对解决执政规律这一重大问题的新的理论觉醒。