我国医养产业融合发展对策研究

任 丽

我国是世界上老年人口最多的国家，自2000年进入老龄化社会以来，我国人口老龄化程度不断加深。到2022年我国65岁以上人口将占到总人口的14%。人口基数大、发展迅速是中国人口老龄化的典型特点。[1]随着老年人口数量的剧增，老年人养老与医疗成为一个迫切需要解决的重大社会问题。在此背景下，政府相关部门和学术界积极探索研究，寻求应对之策，有针对性地提出了发展“医养结合”新型养老服务模式的思路。

一、我国医养产业融合发展的现状

当前，我国人口老龄化主要呈现老年人口基数大、增长速度快(包括失能老人)、高龄化趋势明显、社会负担重、与经济社会发展水平不相适应(未富先老)等特点，新兴医养产业融合发展尚处于起步阶段，养老院等养老机构数量有限，服务内容单一，难以满足老年人的需求。

近几年在国家政策的引导支持下，我国医养融合在探索试点过程中逐步形成了自身的特色模式和经验做法，主要有四种模式：一是在家里和社区与基本的全科医生或家庭医生签定合同，定期为老年人提供门诊服务；二是在附近的医疗机构建立一个老人护理机构，并签订合同进行预约，医疗和双向转诊进行资源共享，优势互补；三是在养老机构设立医疗卫生诊所，为养老机构提供专业的医疗服务；四是在二级以上医疗机构或设有医疗保健和康复护理的养老机构中建立老年病科。根据老年人的健康状况和他们的护理需求，需要照护的老年人大致分为慢性病患者、长期住院老年人、残疾老年人和失能老年人。

我国正在探索并鼓励发展一种综合医疗护理模式，该模式考虑到老年人在不同阶段的实际需求，提供包括生活护理、康复护理、紧急救援、临终关怀在内的老年人医疗服务护理和其他服务。其中，有代表性的医养融合典型案例有以下几种：

以上海为代表的多样化医养融合养老模式。近年来，上海陆续出台了一系列扶持医养融合发展的政策措施，着力促进医疗服务在社区中的整合，发展专门的老年人医疗服务，大力推进医养结合。例如，虹口川北街道敬老院推广的养老机构内设医疗机构，红日养老院推广的养老机构与医疗机构进行合作，虬江老年护理院推广的在医疗机构内设养老床位，这都在一定程度上缓解了医养服务供求矛盾。

以苏州为代表的“机构、社区、居家”医养融合养老服务模式。近几年，苏州相继出台了多项针对性措施，加强养老服务体系建设，助推医养融合发展。2015年8月出台《关于加快发展医养融合养老服务的实施意见》，根据老年人的需求，坚持政府主导，建立疗养院，促进老年人护理机构的转型，并建立了三重医疗保障体系和老年人护理服务体系整合机构。机构医养融合以康复、慢性病患者或老年人为主要服务对象；社区医养融合以社区日托中心和托老所为主要服务机构，为老年人提供服务；社区医疗与老年人融合主要是为分散的老年人提供服务，通过实行家庭医生合同制度，为老年人提供健康管理服务。[2]

以青岛为代表的医养融合“六种模式”。青岛围绕老有颐养、病有良医、打造国际健康城市的目标，通过顶层设计，建立了“政府主导、部门负责、综合发展、覆盖面广”的服务模式，实现了医疗、护理、保健一站式服务。通过探索和建立“医疗、护理、工会联合、医疗承包、两家医院合二为一、上门拜访”六个医疗一体化模式，鼓励二级和三级医院向老年医院转型，疗养院或设立老年人专科病房以提供综合医疗服务。在养老机构中建立医疗机构，共同开展综合医疗服务。建立大型公立医院与社会医疗机构之间的医疗联合体，以提高机构的医疗保障水平。

二、我国医养产业融合发展存在的问题

目前各级各类专门为老年人提供医疗服务的老年门诊、老年病房等专业机构较少，现有的医疗资源难以满足老年人日益增长的医护养老需求。在家庭功能弱化、社区服务严重不足、医养分离的大背景下，我国传统的养老模式面临着巨大的挑战。笔者认为，目前我国医养产业融合主要存在以下问题：

(一)医养融合发展政策保障有待完善和实施

首先，与医养一体化相关的医疗、养老金和医疗保险政策尚未到位。受医保筹资水平和财力限制，长期医疗护理保障水平、层次和范围有待提高，与规划、用地、税收、人才培养等方面的配套政策有待进一步完善。第二，需要完善医疗护理相结合的多头管理模式。民政部门管理养老机构，卫生和计划生育部门负责医疗机构，人力资源和社会保障部门管理医疗保险定点和费用报销，多头管理导致部门认识程度与协作效率不高，合力发挥不够，不利于医养结合工作的开展。第三，医保定点和医保报销制度执行落实不到位。部分养老机构中的医疗项目未纳入医保报销，新建的医养结合养老机构无法获得医保定点资格，长期医疗护理保险等制度推进缓慢。四是扶持政策尚不完善，且执行有偏差。养老服务业中的医养结合政策起步晚，与综合医疗发展有关的土地、补贴和税收相关政策不完善，投资者受到要素资源、政策体系、法律标准、投资回报和其他因素的限制，需要提高投资参与度。

(二)医养结合服务资源有效供给不足

当前，养老已成为我国急需重视和解决的重大社会问题，而传统的医养脱节的养老模式在很大程度上制约了养老服务业的转型发展。从服务供给的角度看，当前我国养老经济的发展仍然很缓慢，医疗服务供给不足，发展不平衡，医疗行业孵化机构匮乏，创新和技术水平低。与不断增长的需求相比，医疗和养老的综合供给明显不足，医疗和养老的融合程度不高。现有的养老机构与医疗机构之间缺乏有效的联系，医疗机构的数量不足，护理床位的比例很小，养老机构的医疗设施无法充分发挥作用。养老院数量不少，但设施条件较差，缺乏专业的护理人员，入住的老年人以失能、半失能和高龄老人居多，而且大部分患有各种慢性病、心脑血管疾病、糖尿病并发症等，医养资源供求矛盾突出，因此发展医养结合迫在眉睫。

(三)医养结合服务能力和服务质量有待规范提升

一是公立医疗机构缺乏与养老机构主动融合的动力，而社会力量兴办医养结合机构的医疗服务能力又欠缺，服务质量有待提升。公立医院受床位紧张和投资回报慢等因素影响，实际参与积极性并不高。从现实情况看，在居家和社区养老中，很多社区仅在白天提供基本护理服务，无法满足老年人和残疾人在日常生活、医疗和康复训练中的叠加需求。二是老年服务专业化水平较低、护理专业人才缺乏。当前形势下，由于我国养老护理服务工作收入低、工作强度大且环境较差，人们普遍不愿从事养护职业，在许多地方都有“一工难求”的现象。迫不得已，老年护理机构只能降低职业准入门槛，因此老年护理从业人员的受教育水平普遍较低，年龄大。他们中的大多数没有接受过专业的医疗教育和正规培训，并且大多数是下岗工人和农村剩余劳动力，老年医学和医疗护理专业学生凤毛麟角，专业人才缺乏直接影响医养结合的规范化发展和层次提升。

(四)传统养老观念有待转变

受传统孝道理念和“养儿防老”等观念的影响，老年人及其子女对传统的养老服务模式根深蒂固，加之人们对医疗和老人护理服务结合的新模式缺乏了解，“子女既不愿送、老人也不愿去”，导致思想上对养老机构产生本能的排斥。同时，多数老年人重积蓄，不舍得花费，消费意识和服务购买能力不强。尽管医疗和老人综合护理模式的运作为老年人提供了体贴的服务，但综合医疗是对“养老、医疗和消费”概念的重大转变，传统的老年人护理概念仍然是在家中养老，对社区护理、医疗一体化护理模式的接受和认可则需要一个过程。

三、我国医养产业融合发展的对策建议

促进医养产业的发展，必须紧紧抓住老年人最现实、最直接、最迫切的需求，盯准问题，综合施策。必须坚持政府的主导方向，发挥社会力量的主体作用，强化部门之间的协同配合，尽快完善医养产业融合发展的配套扶持政策，激发市场活力，加大有效供给，规范行业监管，为推动医疗和养老产业融合发展搭建平台、创造条件。笔者主为，主要应从以下几方面入手：

(一)政府重视支持，提高各方参与积极性

坚持政府主导，加强顶层设计和政策引导。充分发挥政府在顶层设计、制定计划和规范市场方面的指导作用，消除阻碍医养产业发展的制度和体制障碍。将政府主导与市场竞争有机结合，围绕加强政府引导、明确行业标准、确定发展方向、推广医养结合示范经验等方面强化总体设计，同时结合引入市场竞争机制，鼓励社会资本参与，引导多方力量进入，努力形成政府、市场、社会资本等多方合作的模式，满足老年人群的多层次、多样化需求。围绕政策完善，加快推进实施长期护理保险制度，不断拓展服务范围和保障层次，满足养老机构与老年人个性需求，这样既能减轻老年人养老的经济压力，同时也可以吸引更多的民间资本进入养老行业，增加养老服务资源供给，缓解医养资源不足的问题。立足医养结合养老机构“宽进严管”“规范提高”等目标要求，配套出台相关法律和行业规范，明确规定准入标准，不断完善针对性激励政策和措施，推动医养结合养老服务模式的健康发展。

强化部门联动，狠抓协调推进。注重发挥部门之间协作联动的优势，加强对医养结合模式的政策研究，打破壁垒，通力协作，发挥合力。首先是打破医疗与养老行业相对独立的局面，加强分工合作，形成协调顺畅的促进机制。其次是建立民政、医疗卫生、人力资源与社会保障、各类养老机构、社区服务中心等各部门的科学规划和合理布局，完善上下衔接和顺畅的双向沟通合作渠道，实现养老和医疗资源的创新整合发展。三是充分发挥医保资金的杠杆调节和保障作用，人社、卫计等主管部门要通过不断完善医保报销结算制度，拓宽医养结合医保覆盖范围，在基本医疗保险的基础上，统筹考虑将老年人长期医疗护理费用纳入医保支付，减轻老年人患病经济负担。

出台优惠政策，发挥医养机构主观能动性。政府的重视与支持、政策的引导与鼓励，是实现发展目标和良好效果的关键。医养结合养老服务模式的建立，需要国家从制定优惠政策方面进行引导，从法律角度予以规范。政府应尽快制定完善与医养结合相关的意见与规划，为医养结合养老模式的健康有序发展提供正确的政策导向。相关部门要采取措施，狠抓激励优惠政策的落实，通过探索建立长期护理保险制度等措施降低老年人的养老照护费用，或使医疗保险与商业保险制度有机结合，增加财政补贴和其他措施以减少护理费用。为促进发展结合医疗和养老的新型养老服务模式，有必要增加政策优惠支持，向养老机构提供土地、税收优惠、财政支持等政策，鼓励和支持合格的养老服务机构和医疗机构发展。政府应加大投入，多渠道鼓励社会资本进入医养结合养老服务领域。在公共产品筹资方面，通过公建民营、公私合作、委托承包、购买服务等多种方式，为社会资本提供优惠和政策支持；在私人产品筹资方面，发挥市场的调节作用，推动社区医养结合走产业化的道路。政策支持主要体现在养老机构用地供应保障、政府财政补贴或“以奖代补”、相关税费减免、人才培养、人员培训以及老年人入住养老机构发生的医疗费用纳入医保报销等方面，彰显医养结合模式的公益属性。

(二)多措并举，增加医养产业资源有效供给

鼓励医疗保健和养老服务的综合发展。根据实际情况，各地应协调医疗卫生和老年服务资源的分配，采取多种措施，鼓励医疗卫生和老年服务的综合发展。鼓励养老机构与医疗机构合作，开辟绿色转诊渠道，为老年人提供住院治疗和康复护理；大力支持发展社区康养服务，方便老年人就近在社区获得医疗服务；鼓励医疗机构开设老年病科，或转型老年病院、护理院，增加老年病床供给；鼓励更多的社会力量参与医养服务体系建设，将养老机构开展医疗服务、社会力量兴办医养结合机构有机结合，作为推动健康养老产业融合发展的重要举措。在规划方面，更多地把养老和医疗结合起来考虑，鼓励有条件的医院托管养老机构的医疗服务，建设养老医疗联合体。认真落实老年人看病就医优待服务，特别是对高龄、重病、无法自理的老年患者，在医院挂号、就诊、收费、取药或转诊时，有必要按照法律法规通过各种形式积极为合格的养老机构提供医疗便利和医疗服务。鼓励各级医疗机构和医务人员定期开展疾病筛查、免费体检和老年人健康讲座等公益活动，充分发挥中医药的预防和保健优势，积极发展一系列中医药与老年人护理服务兼容的服务产品，促进医疗和护理的协调发展，提高老年人的健康水平。

加强政策扶持，鼓励社会力量建立医疗卫生和养老综合机构。通过特许经营，支持社会力量建立医疗和养老机构。首先是加强规划审批。将养老服务业的发展纳入地方经济社会发展计划，在编制和实施城乡规划、土地利用总体规划、新农村建设规划和基本公共服务规划时，充分考虑养老服务的发展需要，建设养老服务配套设施。二是保证土地供应。根据各级政府确定的养老服务体系建设任务，按照标准合理安排养老服务设施用地指标。积极探索先租后让的方法，以确保营利性养老机构的土地需求，降低建设成本，提高投资者的投资建设热情。三是加大财政补助力度。各级财政要将扶持养老服务业发展经费纳入年度预算，每年优先安排专项资金，重点向社区、居家和农村养老倾斜。

探索建立多级照护体系，以促进医疗服务扩展到社区和家庭。结合不同老年人的身体状况、身心需求和支付能力，为老年人提供多层次、差异化和个性化的服务，为老年人护理机构与医疗机构之间的预约和协商提供绿色通道。鼓励社会力量在社区中提供家庭护理服务。通过整合医疗、养老综合体，整合医疗康复和护理资源，逐步建设养老、康复治疗、临终关怀等相互联系、相辅相成、安全便捷的多元健康与养老服务体系，促进将医疗保健服务扩展到社区家庭，并通过家庭及时为老年人提供定期体检、门诊就诊和家庭病床、社区巡逻医生等，实现医疗卫生与社区养老机构和居家养老服务的无缝对接。大力发展与基本医疗保险有序联系的商业健康保险，鼓励商业保险公司开发与健康管理等服务相关的长期护理商业保险和消费者健康保险产品，提高服务水平。[3]

大力发展康养产业链，满足多层次、多样化健康需求。一是发展医疗服务业。坚持公立医疗机构面向城乡居民提供基本医疗服务的主导地位，按照“非禁即入”原则，鼓励和支持社会资本办医或合作办医，拓展多层次多样化医疗服务，有序推动精准医疗发展。二是发展中医药健康养生产业。突出中医药“治未病”理念和养生保健功能，充分发挥中医药特色优势，大力推广中医药特色疗法，鼓励发展以中医药治疗、中医药康复、中医预防和养生保健等为特色的健康养生产业，推动健康医疗向疗养康复产业领域延伸。三是发展康复护理产业。加快康复护理服务体系建设，充分挖掘利用各地区优质康养资源，将休闲度假、体育健身和养生治病结合起来，大力发展疗养旅游产业，探索“住、养、医、护、康”五位一体健康养生服务模式。四是支持企业积极开发适合老年人的安全有效的食品和药物，以满足老年人在医疗预防、康复、生活护理和精神舒适方面的需求。随着未来医养结合模式的不断创新和商业模式的日渐成熟，医疗养老产业将会不断产生新的催化剂，持续推动行业发展，医养产业融合孕育的投资机会潜力巨大。

(三)加强行业监管，提升医养服务品质

建立完善的产业标准和行业规范，注重日常监管。鼓励和支持建立老年护理行业协会，并在信息咨询、行业自律、标准制定和行业发展中认真发挥行业协会的作用。一是加强政策引导，降低市场准入门槛。统筹当地医疗卫生、养老服务和文化体育等健康产业布局，为老年人护理和健康服务行业建立一个开放、透明、平等和标准化的访问系统。制定完善各类康养服务机构的设置标准和准入制度，优化审批流程，提高审批效率，落实非公立医疗机构和公立医疗机构同等待遇政策，放宽对营利性(专科)医院数量、规模、布局以及大型医用设备配置的限制，动态调整相关标准规范，促进社会力量踊跃提供多层次、多样化医疗服务。二是完善服务监管标准，加强常态化动态评估机制。认真落实国家法律法规，促进卫生保健服务业发展，建立健全卫生服务标准体系，加强标准执行，建立卫生产业示范基地认证体系，促进卫生事业建设。积极探索由政府、行业协会和社会组织参与的协调监督机制，鼓励行业协会等制定推广服务标准和企业标准，推行服务承诺和服务公约制度。加强诚信体系建设，依法严厉打击医疗违法违规行为，建立和完善不良记录清单、不诚实行为处罚和强制退出制度，建立“黑名单”制度，指导卫生服务机构和从业人员增强诚信意识，加强行业自律。

重视专业人员队伍培训、培养，提升服务质量。一是注重专业人才培养。大力推行学历教育培养人才，中高等医学类院校要关注社会对养老服务领域人才的需求，合理设置相关专业，加快老龄、医学、康复、护理、营养、心理、社会工作专业人才的培养，满足社会需求。鼓励医护人员到医养结合机构执业或轮岗，享受薪酬、职称评定同等待遇，完善激励机制，促进人才流动。坚持“走出去、引进来”，积极开展养老服务专业人才培养和管理人员在职培训，实施高级护理服务管理人员持证上岗。加强专业技能培训，明确康复、护理人员的工作标准，大力推进高级护理人员等专业技能鉴定工作。二是加强专业人才队伍建设。政府、学校和有关部门要大力加强对老年医疗护理专业人员的培训，努力建设一支高素质的专业护理队伍，为发展新型的养老医疗服务模式奠定坚实的人才基础。依托医学院和其他大学的师资力量，开设老年护理等专业，为医养产业培养优秀人才。行业主管部门应建立完善的医务人员资格准入制度，并持有上岗证，不断提高老年人护理队伍的专业技能和服务水平。通过宣传和教育加强舆论引导，消除对老年人护理工作的社会偏见，并指导老年人护理专业人员特别是年轻人树立正确的择业观、价值观和人生观。

加强软硬件配套建设，强化信息化支撑。医养结合养老机构作为一种特殊的服务机构，除应具备规定的执业资质外，还应达到一定的硬件规模和设施条件，确保在做好老年人生活照护、精神慰藉等服务的基础上，满足慢性病、大病康复及绝症晚期老年人的医疗护理需求。软件方面，要具备足够数量的有资质的、受过专业训练的医师和护士，具有规定批复的场所和诊疗项目；硬件方面，要有足够的空间、房屋设施和开展工作必需的医疗器械。同时，要强化信息化支撑。积极开展养老服务和社区基本公共卫生服务，利用老年人的个人信息文件、电子病历等促进社区养老服务信息平台与区域人口卫生信息平台对接，并通过资源整合、信息共享实现互联互通，为综合医疗服务的发展提供信息支持和技术支持。鼓励探索线下医疗与远程医疗相结合的新模式，以提高服务的便利性和针对性。

(四)注重宣传引导，更新传统养老理念

倡导积极的康养消费观。坚持以人为本、全面促进，以改善人民的健康素质为卫生医疗产业发展的根本出发点和目标，切实维护人民的健康权益。在确保基础卫生服务的同时，加快高端卫生产业的发展，实现“基本需求”和“个性化需求”的协调发展。加强传统养老观念的转变和引导，引导老年人树立积极的人生观。在健康和保健消费方面，现阶段我国老年人的有效需求不足，无法形成主流消费群体，原因除大部分老年人收入低、文化水平低之外，还有一个很重要的原因就是消费观念。许多老年人经历了艰苦的革命岁月，养成了节俭的消费观念，经常存在“小病拖、大病抗”的现象，因此，有必要指导和培育老年人及其子女的健康消费观念。

创新以房养老等养老新模式。创新投融资支持方式，探索开展以房养老试点。坚持市场化、产业化、社会化方向，加快养老产业与房地产、医疗、保险、旅游等相关产业的融合，重点发展休闲养老、旅游养老、农村养老、住房养老等新兴业态，提高产业集中度。以老年人的服务需求为导向，搭建供需对接平台，支持康复辅助产品如食品、药、衣物等老年人用品的研发、生产和销售，积极开展老年人保险等服务。引导社会力量投资于休闲、保健和老年护理基地，开发老年住宅和公寓，并建设能够满足老年人教育、健身、娱乐等方面需求的老年社区和大型养老综合体。[4]充分利用“互联网+”创新医疗行业新模式。“互联网+医疗”特别是信息技术的应用，例如物联网、移动互联网、大数据、云计算、人工智能(例如远程医疗服务和生活服务)以及智能老人护理服务，可以促进医疗行业的效率提升和商业模式的改进和变化，使更多的老年人能够享受到更公平、更高效、高质量和便捷的医疗服务和产品。