中国共产党决策机制的建构与变迁

文_沈传亮

近百年来，中国共产党形成了富有特点的“协商——共识型”决策机制。这套决策机制主要由调查研究、决策咨询、民主协商、公众参与、风险评估、依法决策、失误追究六个部分构成。党的决策机制坚持以人民为中心的价值取向、遵循民主集中的根本原则、奉行实事求是的思想方法、以民主化科学化法治化为发展目标。正因为决策机制不断走向成熟、执行高效，中国共产党才带领中国创造出经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，也创造了大国大党的发展奇迹。围绕党的决策机制建构与变迁进行探究，对于坚持和加强党的全面领导、实现党的治理能力现代化，具有重要价值。

一、主要构成：六个机制

决策机制不同于决策体制，属于操作层面的制度性规定。因此，也会随着决策主体的变化而不断变化。党的决策机制是在革命时代形成，在执掌全国政权后不断发展成熟的。目前看，主要有调查研究、决策咨询、民主协商、公众参与、风险评估、依法决策、失误追究6个方面，贯穿于决策前、决策中、决策后。决策前需要进行调查研究、决策咨询；决策中要民主协商、公众参与、风险评估、依法决策；决策后要进行效果评估，如有失误要进行责任追究。当然有的也不是划分得那么准确，比如决策前也有公众参与、民主协商，调查研究贯穿决策全过程。

决策前进行调查研究、展开决策咨询。这是中国共产党确保“策”的准确性、科学性的重要机制。中国共产党人比较重视调查研究，调查研究早已成为决策过程中不可或缺的重要环节。习近平总书记鲜明指出：“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。”（《人民日报》2013年7月25日）他强调调查研究要做到“深、实、细、准、效”，领导干部要带头开展调查研究，并且健全和完善了调查制度，倡导任期内县委书记要走遍辖区的乡村，省委书记要走遍辖区的县。关于决策咨询，很多人以为中国共产党是在改革开放以来的决策过程中才进行，实际上在革命和建设年代中国共产党也经常性进行决策咨询。比如革命年代每到一个地方，中共经常找来熟悉该地的人询问有关情况；新中国成立后有不少决策，中共很重视苏联专家的意见建议（沈志华：《苏联专家在中国（1948—1960）》，新华出版社2009年版）。改革开放以来，决策咨询就更加制度化规范化了。党的十三大报告指出，“要从机构配置的科学性和整体性出发，适当加强决策咨询”（中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》〈上〉，中央文献出版社2011年版，第34页），这是党代会报告第一次明确决策咨询。进行决策咨询，有助于提高决策的精准化、科学性。党的十八大以来，决策咨询得到继续加强，全国建立数十家高端智库，在意识形态主管部门还专门设立了负责协调管理全国智库的部门。

决策中要展开民主协商、公众参与、风险评估、依法决策。民主协商机制是中国共产党在长期革命、建设过程中形成的良好制度规范。新中国成立后，逐渐确立的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，为政党协商搭建了平台；逐渐确立的全国人民代表大会制度，为公众参与、人民协商搭建了平台。另外，全国党的代表大会也是党自身的协商决策平台。这为各方面的声音进入决策过程、发挥影响提供了通道。公众参与不仅体现在人大这个平台上，还体现在党的决策中采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。习近平总书记就曾指出，“闭目塞听、闭门造车，不会有好的决策”（习近平：《论党是领导一切的》，中央文献出版社2019年版，第186页）。对决策展开风险评估，是改革开放以来逐渐制度化的决策机制。重大建设工程对生态、人居等会产生多方面影响。比如建设核电站就要展开风险评估，还要征求居民意见或专家意见。在协商、参与、评估论证后，就要依法定程序展开合法性审查进而集体讨论决定。决策后要展开评估，对决策失误要追究责任。决策责任制在党的十八大来得到明显加强。

二、价值维度：人民中心

决策机制的价值取向是决策主体价值取向的直接体现。中国共产党的性质和根本立场，决定了其决策机制的价值取向。中国共产党不仅是工人阶级的先锋队，还是中国人民和中华民族的先锋队。这一性质决定了党要代表最广大人民的根本利益。习近平总书记指出，共产党人无论想问题，搞研究，还是作决策、办事情，都必须站在党和人民立场上，而不能把个人利益放在第一位（习近平：《论党是领导一切的》，中央文献出版社2019年版，第47页）。历史和实践表明，中国共产党的决策机制始终坚持为人民的价值取向，体现了党性和人民性的统一。

建党以来尤其是改革开放以来，我们党努力构建一套以人民利益为核心的决策机制。1992年党的十四大报告第一次在党的历史上提出“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度”，显见强调决策要反映民意。1997年党的十五大指出：“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”。与以往相比，决策不仅要反映民意，而且要充分，同时还要深入了解民情、广泛集中民智。2002年党的十六大进而指出：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。”经过5年实践，决策机制在制度设计上完成了从“民情、民意、民智”三位一体到注重“民情、民意、民智、民力”四位一体的变革，突出了人民性。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不仅继承了决策为民的优良传统，还提出以人民为中心的重大战略思想，多次强调决策要从民众利益角度出发，丰富和发展了决策机制的人民性。2013年5月15日，习近平总书记在天津考察时指出，“要坚持从大局出发、从党和人民利益出发、从党性原则出发进行决策，努力提高决策能力和水平”。在这里，习近平总书记提出了决策要考虑的三个维度，其中，从人民利益出发是决策的重要原则。在党的十八届三中全会第二次集体会议上，习近平总书记又强调说：“推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。”他还指出，在全面深化改革进程中，遇到关系复杂、难以权衡的利益问题，要认真想一想群众实际情况究竟怎样？群众到底在期待什么？群众利益如何保障？群众对我们的改革是否满意？此后，习近平总书记又多次强调从群众切身利益出发决策。

三、根本原则：民主集中

民主集中作为中国共产党决策机制运行的根本原则，来源于我们党对民主集中制的定位。民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。毛泽东特别强调民主集中制，曾提出我们要在党内形成一个又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。在决策过程中落实民主集中制，有利于做到科学决策、民主决策、依法决策。

2001年7月，江泽民在庆祝建党80周年大会上的讲话中指出，“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委的决策程序”（《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第287—288页），民主集中被明确纳入决策原则。在决策机制运行过程中，民主集中作为一个原则，主要是处理好主要领导和领导班子成员之间的关系。主要领导要有魄力，善于在发扬民主的基础上果断拍板决策，又要尊重别人的意见，善于集思广益，实行正确的集中。每个领导成员都要按照集体决定和分工切实履行自己的职责，同时又要关心全局，积极参与集体决策。重大问题决策、重要人事任免，都必须坚持民主集中制，坚持集体讨论，会议决定，严格按照原则和程序办事。

对于民主集中制，习近平总书记高度重视，他多次强调指出，民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。民主是正确集中的前提和基础，离开民主讲集中，集中就成了个人专权专断。集中是民主的必然要求和归宿，离开集中搞民主，就会导致极端民主化和无政府状态（《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社2019年版，第74页）。在充分发扬民主的基础上进行集中，坚持党中央权威和集中统一领导，集中全党智慧，体现全党共同意志，是党的一大创举。在决策过程中贯彻落实民主集中的原则，既是贯彻落实民主集中制的必然要求，也是进行高质量决策的政治保障。党的百年史表明，若决策过程贯彻不好民主集中原则，就难以避免重大失误，就会出现分散主义、本位主义，就会出现议而不决、决而不行。

四、发展目标：民主化、科学化、法治化

推动决策民主化科学化法治化是中国共产党完善和健全决策机制的重要目标。改革开放以来，中国共产党不仅提出推动决策民主化科学化法治化的理念，而且在体制机制上进行了持续性建构，决策机制民主化科学化法治化的程度不断提高。

明确提出决策民主化科学化。1982年党的十二大通过的党章规定，任何重大问题都必须经过党委民主讨论作出决定。改革开放的深入发展，要求党的决策必须遵循客观规律，充分运用科学的方法和手段，尊重专家和群众的意见。1986年7月，万里在国家科委召开的全国软科学研究工作座谈会上，系统论述了决策民主化、科学化。他指出：“没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造性智慧，尊重实践经验，就没有科学化。反过来说，所谓决策民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法，否则只是形式的民主，而不是真正的民主。”这是党和国家领导人第一次明确提出决策民主化、科学化问题。1987年党的十三大第一次以中央名义提出了决策民主化科学化问题。1990年，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》，首次对建立健全民主的、科学的决策和执行程序作了规定。

决策民主化科学化法治化的推进。1992年党的十四大指出，决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务，领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策机制。1994年9月，党的十四届四中全会指出，“决策民主化是发展党内民主的重要内容，也是实现决策科学化的前提。要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度”。1996年3月，党中央、国务院把“促进决策的科学化、民主化”写进国民经济和社会发展“九五”计划。1997年党的十五大进而提出，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。由于党的十五大提出依法治国的基本方略，决策法治化也提上日程。党的十六大后，党中央提出科学发展观，在决策民主化科学化法治化等方面迈出新步伐。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力推进决策的民主化科学化法治化，在决策咨询、依法决策方面有显著进展。习近平总书记多次讲到要健全决策咨询机制，发挥智库作用。2012年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上提出要提高科学决策、民主决策能力，要完善决策机制和程序，发挥好领导班子集体作用。要健全决策咨询机制，按照服务决策、适度超前原则，建设高质量智库（习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第14—15页）。2013年召开的党的十八届三中全会也要求加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。2014年7月8日，习近平总书记指出，广泛听取各方面专家学者意见并使之制度化，对提高党的执政能力、提高国家治理能力具有重要意义。希望广大专家学者深入实际、深入群众、深入基层，倾听群众呼声，掌握真实情况，广泛调研，潜心研究，不断拿出具有真知灼见的成果，为党中央科学决策建言献策，为推进决策科学化、民主化多作贡献。2014年8月，习近平总书记在一次重要讲话中用“八个能否”来评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，其中一个就是“国家决策能否实现科学化、民主化”。2014年10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，为决策咨询事业发展提供了明确思路。新时代依法决策迈出了新步伐。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中指出，注重发挥智库和专业研究机构作用，提高科学决策能力，确保制定的重大战略、出台的重要政策措施符合客观规律。党的十九大提出，要健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》，专门就决策的法治程序进行了比较详细的规定。

此外，中国共产党的决策机制背后的思想方法是实事求是。实事求是被称为毛泽东思想的精髓、习近平新时代中国特色社会主义思想活的灵魂。作为中国共产党的基本思想方法、工作方法和领导方法，党的决策机制的运行也需要遵循实事求是的思维逻辑。经验研究的结论显示，什么时候“实事求是”实现得好，决策成功的可能性就大，反之就可能遭受挫折。因而有人把实事求是看作“当代中国的决策哲学”（胡鞍钢等：“‘实事求是’：当代中国的决策哲学”，《经济社会体制比较》2013年第2期），可见实事求是对于决策的重要程度。2020年初，中国共产党面对突然袭来的新冠肺炎疫情，依靠高效成熟的决策机制，遵循实事求是的思想方法和工作方法，统筹疫情防控和经济社会发展工作，取得了重要的阶段性成果。当然，党的决策机制并非尽善尽美，还有很多方面需要加强完善，比如如何从制度上确保贯彻落实民主集中原则、减少重大决策失误等。这都需要在新时代通过加强决策机制建设，不断推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中逐渐解决。