乡村振兴战略下的陕西省基础教育保障研究*

杨延冰，蔺艳娥

(1.陕西广播电视大学 公共管理教学部，陕西 西安 710119；2.陕西工商职业学院 学前师范学院，陕西 西安 710119)

农村基础教育包括农村学前教育、义务教育以及普通高中教育等阶段，是国家国民教育体系的重要组成部分。随着全球化和中国经济的发展，对人才需求质量提出更高的要求，而基础教育作为国民教育体系的第一阶段，对于推动社会的稳定和发展具有重要作用。党的十九大报告提出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，而陕西省基础教育与东部发达地区相比较，仍然存在很大差异。基于此，探讨陕西省基础教育政策价值供给、政策运行方式、政策环境等问题具有重要现实意义。

一、陕西省基础教育现状

陕西省地处西北部，基础教育问题突出表现在城乡基础教育差距。据统计，截至2018年底，陕西省的10个地级市(其中一个副省级市)中，共有30个市辖区，6个县级市和71个县，常住人口数量约有3864万人。其中，西安市人口约815万，渭南市人口约556万，咸阳市人口约527万。我们通过学生高考成绩对基础教育学生质量展开调研，发现近五年高考状元均出自陕西省五所学校，且这些学生均来城市。以2019年高考统计为例，西北工业大学附中的高三毕业学生中，全省理科前10名学生中有6人，且该校97%的毕业生超过一本线，位居全省第一；北大清华等名校录取的学生有88人，位居全省第一位。西安市高新一中的高三毕业学生中，全省理科前5名中有3人。全省文科前10名有3人。北大清华等名校录取学生65人，位居全省第二位；铁一中2019届高三学生中，文理科全省前10名中有4人，北大清华等名校共录取学生50人，位居全省第三位；2019年，理科状元来自交大，该校理科有7名学生进入全省前60，文科有3名学生进入全省前60。北大清华等名校录取24名学生，位居全省第四位；汉中市龙岗中学作为后起之秀，2019届高三毕业学生中，一本学生上线率达到92.9%，位居全省第五位。对五所学校地理位置等条件进行综合分析，除龙岗中学位于陕西省汉中市外，其他四所中学均位于西安市。且从师资水平、信息化资源，硬件设施以及教师收入等方面均居于全省前列。在乡村振兴战略下，如何促进陕西农村地区尤其是陕北陕南等地区基础教育均衡发展，缩小城乡基础教育条件差异，实现教育公平，提高农村地区学生教育质量，成为陕西省基础教育发展关注的焦点。

二、陕西省农村基础教育困境

1.教学设施保障不到位

农村基础教育学校的教育管理、设施保障与城市学校的发展建设还存在较大差距。根据对陕西省宁陕县等贫困县的调研，一些地区刚完成脱贫攻坚，另一些地区尚未按成。例如，宁陕县公办幼儿园的硬件设施明显高于私立幼儿园，导致家长争着抢着要进入公办幼儿园。而相比较东部等一些发达地区的学校，可以依靠强进的经济发展实力，对基础教育学校的设备等可以继续进行投入，对提升学校教学质量，完善学校信息化水平等作用十分明显。加之，农村一些学校安全保障条件不够健全，缺乏相应的制度保障。

2.师资力量薄弱

良好的师资队伍对于推动农村基础教育振兴有重要作用。目前，我国农村基础教育在师资力量方面，还存在很大差距。陕西省陕北地区的府谷县等一些经济条件较好的区县，在2011年之后，陆续到陕师大招聘优秀大学毕业生、甚至研究生，但是，这些优秀人才的引进，并没有整体改善和提高现有的学校教学水平，反而扩大了城乡学校、重点学校和普通学校、名校和一般学校之间的差距，农村学校高水平教师逐渐向城市等条件较好的学校涌入，农村教师往往是一些年龄偏大或者教学经验不足的教师担任教学任务。这类教师往往在信息化水平、教学能力、教学水平等方面不足，造成教师资源分配不均衡。[1]

3.学生流失率比较高

虽然国家为了实现我国基础教育城乡均衡发展出台了一系列制度，以此推动农村地区学前教育、义务教育及普通高中教育的发展。但是，尤其是近年来，农村基础教育学校学生流失比例仍然较高，主要集中在农村初中与普通高中阶段。有些家长对于“择校”问题已经出现了非理性的行为，免费教育政策实施后这一问题不但没有解决，表现更加明显。根据对陕西省府谷县等经济百强县的调研，经济条件好的家庭为了给孩子选择更满意的学校，不惜一切代价，甚至家长放弃工作，学生放弃府谷县免费教育政策，学生转学去教育条件较好的榆林、西安等地就读；而一些流失的学生，尚且没有完成农村基础教育，便进入到社会，一方面不利于其今后发展，另一方面这些中途流失学生过早进入社会，缺少甚至尚未形成对外界环境综合判断的能力，很容易被社会某些不良环境误导，引发一些社会问题。

三、陕西省农村基础教育发展制约因素分析

1.政策发展经济环境的制约

教育部在《国家教育事业发展“十三五”规划》等一系列文件中明确提出要将“义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制”。[2]虽然这些文件为农村基础教育发展提供了前所未有的发展空间，但是地方政府在实际的经费投入工作上还有所欠缺。一方面，不同区域经费投入的差异性依然较大，主要表现在经济发展较好地区和贫困地区之间、城市与乡村之间在农村基础教育上的投入差距依然比较明显。这种状况，有可能进一步加剧农村基础教育区域发展不平衡，甚至滋生教育非公平发展的矛盾，对社会稳定协调发展带来影响。[3]以府谷县为例，经济发展存在城乡经济发展不均衡，城乡居民收入差距较大。根据府谷县第六次人口普查，全县共有26万常驻人口，人均 GDP16.7 万元。城镇居民人均可支配收入 30392 元，增长 4.5%；农村居民人均纯收入 13001 元，增长 10.3%。且府谷县的各个乡镇收入差距也比较明显。[1]西部地区，近年来由于发展煤矿、金属镁企、电厂等行业，当地农民收入大幅度提高，而东部、南部地区，大多数农村居民仍然主要以农业为主，人均收入较低。另一方面，投入资金的发展实效性较低。例如为一些基础教育区域投入，很多集中用于解决历史欠账问题甚至挪作他用，造成事实上的发展过程瓶颈，进一步导致某些地区农村基础教育发展无力。

2.教育政策价值供给与学生对教育的追求存在一定差距

经济的发展和教育观念的逐步变化，我国农村大部分家庭认为农村学校不能向其子女提供优质教育资源，甚至无法产生较高的教学效果。在这种思想的影响下，农村条件好的家长便将其子女从农村学校转向城市学校，以此来帮助他们接受到更好的教育资源，但是却加剧了农村基础教育学校学生的流失。究其原因，一是由于对于教育政策价值标准的认识不统一。例如，免费对象存在差异。地方政府认为，免费教育应该惠及当地所有适龄人员，但是居民却认为，这样会挤占当地教育资源，造成对当地孩子不利的影响。二是择校问题产生的负面影响。由于传统观念以及名校效应，绝大多数家长认为好的学校对孩子一生很重要，由此滋生出变相收费问题。三是基础教育免费的阶段没有全覆盖。国家2006 年制定并颁布了《义务教育法》，规定免除学杂费的基础教育阶段包含小学与初中阶段，而基础教育高中阶段与学前教育阶段并没有纳入到义务教育当中。

3.政策配套的教育管理机制不完善

振兴和完善农村基础教育作为一项系统工程，需要国家宏观政策和地方政府的支持和管理。但实际工作中，地方政府的管理往往欠缺。一方面，基础教育在人才培养方面过于行政化，忽略人才自身发展需求，导致优秀教师流失。另一方面，人才引进的地方保护主义影响，导致一些非本地区的农村基础教育教师丧失积极性，人才获取断层问题比较突出，对振兴农村教育大有损害。最后，教育行政部门在日常教学管理中不作为，导致一些农村基础教育学校需要依赖课外辅导，扰乱了农村基础教育教学秩序，增加了农村居民负担。

四、振兴乡村战略下的陕西省农村基础教育保障路径

1.实现城乡基础教育资源共享发展

为了提升农村基础教育教学质量，必须做好农村基础教育教学资源共享发展。首先，建立系统的优秀教师共享机制。改变基础教育教师人才单位所有制的格局，为农村基础教育学科建设构建发展平台。另采取各种鼓励政策和措施，留住现有优秀教师，实现农村基础教育合理、均衡、持续发展。其次，实现城乡基础教育教学资源共享发展。教育行政主管部门可以充分利用城市基础教育学校的教学资源帮助乡镇基础教育相对较弱的地区学校之间教学帮扶、交流、协同发展。构建有地方特色的应用模式，为乡镇基础教育教学服务。最后，完善乡镇基础教育教学设施，实现教学设施共享发展。各级政府要对乡镇基础教育教学设施发展进行规划，加大农村基础教育教学设施建设的资金支持。[4]

2．加强教育财政资金投入

为了农村基础教育实现振兴发展，地方政府要加强财政资金对基础教育的科学投入，实现合理使用。首先，逐步加大财政资金投入的数量。在对城乡基础教育发展现状进行科学评估的基础上，对农村基础教育进行合理规划与政策协调，改变农村基础教育发展的面貌，提升农村学校办学水平。其次，加强对农村基础教育资金的合力运作的监管，有效合理使用。同时，鼓励社会力量积极投入，共同促进农村基础教育振兴发展。

3.为农村基础教育贫困学生提供资助

为了减轻贫困地区农村基础教育学生家庭经济压力，做好对困难学生的资助，补齐基础教育政策的现实短板，提升学生受教育的获得感。首先，在幼儿园阶段，建立普惠制幼儿园，解决农村贫困家庭儿童入园。据统计，截至2017年，陕西省有幼儿园7810所，其中普惠性幼儿园数量5114所，普惠制幼儿园发展亟待推进。其次，在义务教育阶段，对困难家庭学生给予更多的生活帮助，保障学生日常学习生活用品，努力帮助他们成长成才。[5]第三，在中等教育的高中阶段，面向农村贫困学生实施“国家助学金“等政策项目，吸引社会资源，科学改善学生学习环境的同时，提高其学习和生活质量，促进农村学生顺利完成高中阶段学习。

4.构建科学合理的教学管理体系

为了提升教师职业道德和职业素养，必须为其提供科学合理的教学管理体系，不断增强教师的职业素养。一方面，通过教育行政部门和学校结合自身发展实际，积极构建科学化、合理化的教学管理体系，对日常教学活动做好全面保障，化解风险，提高教学时效性。另一方面，提高教师职业道德修养。树立爱岗敬业的优秀教师代表，并在教师群体中认真做好教育宣传。在此基础上，教师在课堂教学活动中转变教学方式，凸显“以学生为中心”的教育主体理念，关心学生的日常学习生活，成为学生的知心朋友，为其切实解决学习与生活困难，增强学生的学习信心，减少农村学生流失率。

总之，由于陕西省基础教育条件差异，长期以来城乡之间存在事实上的教育资源不均衡，农村地区的学生对于优质教育资源的需求长时间得不到满足，只有通过不断加大基础教育政策覆盖面，推进城乡教学资源均衡化，加强经费保障，为免费教学政策的实施提供良好的环境等多种途径方能够实现。