我国农村土地确权中的问题与解决对策

汪 妍

（江苏省灌云县伊山镇人民政府，江苏 灌云 222200）

1 前言

农民与土地的关系紧密相联，这些年，为盘活农村集体经济，强化老百姓物权保障意识，国内各地陆续组织开展土地确权工作，经过这几年的努力接近收尾。时下，民众对土地确权相关问题的认识是清楚的，但是还有很多问题有待了解、探索、完善，以保障老百姓的土地使用权，让老百姓的生活有保障，减少土地权属争议而引发的各种社会矛盾，维护社会公共秩序。

2 农村土地确权存在的问题

2.1 土地确权法律效力差

依据物权登记的相关要求，当土地确权有效合法后，一旦遇到依法征用土地的情况，应根据确权面积给予适当的补偿。

但是，仅限在征用土地上的确权应用，还不能体现土地确权的价值体现。为此，将土地确权法律效力最大化，更应尝试将确权面积与种粮补贴、耕保基金、抵押贷款等挂钩应用。此外，确权证的有效时长，与承包期的有效衔接等等，这些都急需国家统一做出政策调整。

2.2 对经济促进作用不明显

当前，城镇建设用地紧张，土地市场价值越来越高，民众对用地的呼声不仅限在通过证书保护权益，更加期望以证书作为实现增收增产的凭证。但是，实际情况是，当前土地确权的价值更多体现在对土地的占有、使用，根本体现不出对土地的收益、处置。而且，土地确权强化了民众土地利益的保护意识，增加了征收老百姓土地的难度。

2.3 土地确权深入推进难度大

据初步估算，全国宅基地和集体建设用地应该发证2.6亿宗，约为全国农村集体土地所有权确权登记发证宗数的40倍。特别是对“一户多宅”、宅基地和集体建设用地隐形流转（变相出卖）、违法占地、华侨宅基地确权等政策难以把握。

2.4 土地确权面积证实不符

全国各地在上世纪九十年代普遍开展了延长土地承包期30年工作，但多数地方不同程度地普遍存在承包合同面积与实际耕种面积不符等问题，这既不符合物权保护的要求，也给维护农民土地权益、发展现代农业带来不利影响。农业部规划设计研究院分别在四川省和辽宁省各选择1个村开展实地测量试点工作，相差最大的多出139.0%，最小也要多出5.6%。部分试点单位认为，无论增减都应当按照实际面积予以确认；部分试点单位认为，在确权登记时以合同面积为准，实测面积记录到登记簿，经过该集体经济组织成员认可后，再进行变更登记。基层干部有两个担心：一是担心暴露本地土地承包管理的矛盾，把“睡着的孩子拍醒了”；二是担心确权后承包地面积差异较大，少地或者无地农民要求重新调地而影响和谐稳定，怕今后征收征用农户承包地麻烦。

2.5 土地确权权利人时有变动

当前，土地承包经营权明确到户，是权属划分的重要依据。但是，存在“共有人”的问题，对确权登记的统一性造成不利影响。对此，有按家庭户登记、有按延包权利人登记、有按首轮土地承包人口登记，这些不一统一的登记意见，势必会造成各种土地纠纷，严重影响到农村社会经济的稳定发展。

3 做好农村土地确权工作的对策和建议

3.1 加快农村经济立法，明确土地承包经营权归属

土地承包经营权，最终归农村集体经济下家庭户共用，并要经承包户户籍人口确认。一时不能确认的，需经家庭户成员授权代表人所有。由此形成的确权登记成果，将成为各类惠农补贴发放的依据，让老百姓实实在在感受到土地确权带来的好处。在此基础上，还应加快农村集体经济立法，明确组织内法人地位，明细组织成员取得、退出机制，切实保障老百姓的经济权益。

3.2 加快土地确权相关管理，形成城乡统一的社会保障体系

做好集体用地的总体规划，健全农村土地管理制度，真正维护好依法用地、保护耕地的土地市场秩序。协调好土地获益在老百姓、集体、国家之间的分配关系，做好土地流转、土地增值相关税费的制度化管理。提高老百姓待遇与城镇居民同等待遇，形成公平、平等、统一的城乡社保体系。

3.3 加快土地确权成果应用，让老百姓能感受证书的有用

完善土地确权争议调处制度，切实解决好土地权属问题，明确对宅基地隐性流转、违法占用集体用地、一户多宅等问题的处理建议。切实加快土地确权成果应用，将证书融入到征地、补偿、供地、用地等多环节，将确权登记全覆盖到集体经济各领域，让老百姓切实感受到土地确权的益处。进一步完善土地登记薄内容，做好全网信息的实时查询，及时掌握土地产权变化的信息，健全完善不动产登记管理制度。

3.4 完善集体土地所有权处置职能，切实保障老百姓的集体收益权

完善集体土地所有权处置职能，禁止任何人剥夺超出公共利益范围内的土地征用。对征收的农村集体用地，要及时给予补偿，确保老百姓的公共收益权。依法授权村集体处置土地的权利，细化土地用益物权的种类，力争与国有土地建设同等法律地位。明确规划管控、用途管控的前提，集体建设用地的使用权可归属老百姓、集体所得，或归属到村集体外个人、企业所得。在保障村集体成员现有居住条件的基础下，加快宅基地使用权的租售流转。前期形成的超标准占地，应由村集体收取一定的空置费或使用费。

3.5 探索多元化土地适度规模经营，将土地确权的效益实现最大化

就基层老百姓而言，力争土地确权效益最大化。最牵动人心的，还在于如何实现土地的适度规模经营，积极去探索土地规模化经营的途径，实现确权土地效益的最大化。

为此，如下几个问题应注意：

就当前农村形式来看，实现土地长期稳定规模化经营。在避免土地有偿流转非粮化、非农化的大背景下，最终经营效益的好坏还是取决于经营主体——新型职业农民的成长健康与否，取决于国内大环境对多形式土地规模经营的政策利好。

土地规模化经营的不稳定性。受各利好政策的影响，国内家庭农场发展势头正猛，但同时存在诸多潜在不稳定性。国内土地流转不同其他国家，土地作为一种生产资料，非私有化所有，而为村集体所有。作为土地规模经营的家庭农场，其发展要归功于土地经营权的有偿流转。为此，承包经营周期短、利好政策之后、流转价格飙升等因素的存在，均给家庭农场经营的可持续发展带来不利因素。就此，政府在宏观调控方面应作出调整，做到因势利导、积极稳妥、不失理智的去引导、促进，避免跟风垒大户、追求政绩指标、泛家庭农场化等问题。同时，注意优化社会服务，减少农机设备的空置率，提高家庭农场设施设备的利用率。

第三，追求土地规模经营的盲目性、泛政绩性。各地情况不一，土地规模经营的模式各有千秋，努力做到对症给药，扬长避短。根本上，离不开实地的走访调查，有赖于对各经营主体、方式、模式的利弊分析，最终有效整合资源、分类指导、差异化发展。就各地经营实例来看，以土地股份合作经营的各类型农业专业合作社，具有稳定性强、受益面广、成功率高、影响力大等特点，同时也体现集约、统分的盈利效益，为新时期集体所有制经济发展的最佳形式，值得今后逐步推广实践。