美国国家公园建设与管理经验对我国的启示∗

顾越天 张云路 李 雄

北京林业大学园林学院 北京 100083

1 中国国家公园建设的现状与挑战

在生态文明建设的大背景下, 我国正针对国土自然资源的保护利用和自然保护地体系的建立进行不断的探索实践与理论完善。 习总书记在十九大报告中提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的要求[1], 明确指出建立国家层级的统一规划和核心主体在新一轮行动中的必要性。 在自然保护区体系初具规模的背景下, 将已有保护区合并演变为国家公园成为中国国家公园体系探索的独特道路。

1.1 中国国家公园建设的现状

1) 我国自然保护区建设已初具规模。 新中国成立后, 中央政府对自然环境的保护十分重视,自1956 年起, 中国已建有10 000 多个自然保护地, 占国土陆地面积18%[2]。 我国自然保护区并非一蹴而就, 起步初期仅仅以省(区) 为单位零星地进行保护区区域划定, 但接下来逐渐将保护区整合成片, 并开始从更全面的角度对保护主题进行规划, 保护区数量增长, 类型丰富： 国家也先后颁布了各类法律法规。 由于中国自然保护区建设先有规划、 后有体系, 导致其在功能、 布局、类型、 管理、 特色等方面存在不足, 但是目前已经在省、 市级有了相对稳固的自然保护区建设管理体系, 且已初具一定规模, 形成了类型较齐全、布局较合理、 功能较健全的自然保护区网络。

2) 从自然保护区到国家公园建设的演变已取得阶段性成果。 从十三届三中全会起, 我国基本完成了多个国家公园体制单位试点[3]。 这些单位打破省界, 将原有国家森林公园、 湿地公园、 风景名胜区、 国家自然保护区合并, 并以动植物及其原生环境为保护重心, 从国家层面对自然资源进行调配, 在各个方面获得了阶段性成果, 为下一步建立国家公园体系提供了宝贵的实践经验。但是, 有些试点出现了3 个问题, 即没有统一的标准和体系, 没有给予体系适合中国国情的指导[4], 对潜在自然文化资源评价不足、 认识不全面。

3) 在已有体系上建设中国国家公园体系很有必要。 考虑中国保护区体系从零散到系统的发展方式, 以及自然资源丰富、 规模庞大的特点, 在已有体系基础上建设中国国家公园体系的必要性如下: 由于管理缺乏统一规划, 重复遗漏、 多头分治, 管理低效, 法制不够健全[2], 需要国家级管理体系指导： 保护区规模面积扩大, 整合时需要国家的宏观调控： 国家公园要保留原保护区的区划, 需统一规划： 目前保护区功能单一, 缺乏特色建设和科研教育开发, 需要国家统一指导。

1.2 中国国家公园发展现状所面临的挑战

中国国家公园体系由原自然保护区体系演变发展而来, 留有原来的管理模式痕迹。 中国国家公园在从分级管理转变为国家统一管理的过程中,面临着建设管理格局扩大、 规划范围提升、 原规划不尽合理、 整体保护力度过度、 服务对象不明等问题。

1) 转变期间出现跨部门、 缺法规的管理新挑战。 机构改革是自然保护区体系建立国家管理层级的关键一步。 自然资源部的出现, 解决了部分问题, 但是改革初期, 建设管理仍然受到空间分割的影响, 也受到原部门的惯性影响, 部门的合并只是第一步, 尚不能扭转目前矛盾[5]。 在机构的拆分重组中, 原先在单一部门内的资源问题将上升到部门与部门之间的问题, 这就需要国家级的法律法规, 实现跨部门、 跨区域、 有效率的管理模式。 我国针对不同类型的自然保护地, 已在宪法指导下形成了相对全面的法律体系和各自的体制。 这些法律体制建立在旧行政体制和旧理念之上, 难以适应目前的全域国土空间规划, 导致出现法规缺乏整体性、 开发与保护矛盾突出、 保护地类法律位阶较低[6]等问题。

2) 规划范围、 面积大幅增加提升建设难度。已有的试点面积为50～10 000 km2不等。 试点单位整合现有保护地, 范围跨省, 涉及多种用地类型,但也必将导致整合区域土地利用类型转变, 保护区内部经济效益变化等问题。 国家公园规模的增加给同步提升生态、 社会、 经济效益增加了难度。

3) 沿用的原保护区功能区划分和规划范围不尽合理。 建设以国家公园为主体的自然保护地体系需要明确建立保护地的目的, 按照国情审慎决策, 对自然资源区域进行统一标准的调查与评价。已有国家公园可按生态保护重要性划分为3 级分区, 即严格保育区、 生态修复区、 传统利用区。根据目前试点国家公园的功能分区[3]可以发现:由于缺乏统一指导, 试点单位3 大分区的面积比例差别大。 目前各个试点单位都继续笼统地沿用原有边界和分区, 由于区域规模的改变, 暴露出衔接有余而整合度不足的问题。 如何实现功能分区的定量化是国家公园功能区划的一大挑战, 而其统一标准的设立理念将直接引导功能区划分和规划范围。

4) 涵盖保护地类型多样, 缺乏独特的主题。试点中有6 个试点是由原保护区组成。 作为最高品质的中国自然、 文化混合遗产的载体, 目前整合初期的国家公园体现出丰富的自然资源和建设前景, 但是由于试点严格继承了原有保护地的保护强度, 同时缺乏旅游文化建设指导, 导致其没有特色的主题定位。 主题的确立有助于明确国家公园的主要对象, 并促进公园综合效益发展。

5) 群众参与体系缺乏经验。 人民群众作为法律上国家公园的所有者, 也是国家公园的最大受益者。 国家公园作为珍贵稀有的自然遗产, 需要保证全民利益最大化、 国家利益最大化、 民族利益最大化和人类利益最大化[7]。 人民群众拥有建设管理的知情权和监督权, 行使间接管理, 是体制合理性的最终反馈者。 目前, 在全民参与方面还缺乏经验, 应充分借鉴国外的国家公园、 国内成熟的风景名胜区等的成功经验, 通过不断实践,形成中国大陆国家公园完整的全民参与解说、 反馈方法。

2 美国国家公园建设与管理经验

美国是世界上建立国家公园最早的国家, 其在国家公园建设与管理实践中所积累的成功经验已成为世界各国学习和借鉴的典范。 因此, 比较我国现状、 取舍学习借鉴美国先进经验是当务之急。

2.1 中央为主、 多方合作的管理体系

美国联邦对保护地的建设由零散、 小面积的保护区开始, 随着对自然资源价值的认知, 为防止私人占领或商业开发, 美国开始建立国家公园。一方面, 成立象征国家主导的国家公园管理局,同时逐步完善国家公园基本法。 另一方面, 美国一直奉行 “小政府、 大社会” 的自由主义原则[8], 使其特别注重与社会的联系, 最终形成以中央集权为主, 民间机构辅助的垂直管理和科学管理体系, 具体体现在3 个层面: 一是国家公园由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理, 再由其他部门进行合作与非政府民间组织机构辅佐[9]： 二是国家公园管理局鼓励州、 市等地方政府代为管理。 三是国家公园系统内外聘用大量科学家[10], 长期对其体系进行研究与优化。

相比之下, 美国的公园管理体系从无到有,重在发展： 中国则重在转变, 要在更短的时间内实现中央为主、 多方合作的合理管理体系。

2.2 对国家公园规划指导的多层级、 纵横交错的法律体系

国家公园范围、 面积、 功能分区的要求是因地制宜, 而对规划产生直接要求的即是法律体系。随着美国国家公园体系的不断扩大, 仅联邦公园都已有20 个分类[8], 对于这些差异较大的公园,原有《国家公园标准法》 已经难以适用, 无法有针对性地指导规划。 美国根据各自的独特规模和保护对象, 施行“一园一法” (授权法), 直接指导公园内部建设。 同时, 每一个国家公园单位不仅要执行各自的授权法和国家公园基本法, 同时也要执行其他与基本法同级的联邦法[11]。 各个级别、 类别的法律之间横向协调、 纵向关联(图1)[12]。 成熟的多层级、 纵横交错的法律体系是美国合理建设、 管理多类别国家公园的关键。

图1 美国国家公园立法体系[12]

2.3 促进生态、 经济、 社会效益的主题构思

美国每个国家公园都有明确的主题, 以达到“享自然奇趣, 寓知于游乐” 的精神境界[13], 主题分为自然、 人文、 娱乐3 大类。 每一类又具有不同主题, 例如冰川景观为主的大提顿公园、 植物景观的红杉树公园, 或是不具有自然景观的纪念园、 主题乐园等。 美国国家公园完整地保留特色自然景观, 如国内最深峡谷、 最大的瀑布、 最高的山峰、 最古老的树木[13]。 美国国家公园局对这类景观主体的宣传也让黄石间歇喷泉、 巨杉世界爷、 天然岩石拱门等景点世界闻名。 在不干扰生态的基础上, 通过主题建设带来了巨大的经济、社会效益。

2.4 全民参与机制

美国国家公园的规划管理历来重视公众的参与, 且有严格的法律保障其知情、 参与、 监督和决策的权力。 例如, 在《信息自由法》 和《电子信息自由法修改案》 中, 强制规定了联邦政府各行政机关必须履行信息公示义务, 公众具有请求查阅、 索取和复印这些信息的权力[14]。 国家公园管理局需要公示所有与公园规划和环境测评相关的文件, 且只有通过公众讨论的规划才能予以实施。 此外, 美国国家公园的志愿者服务体系历史悠久。 国家不但在国家和各州法案中详细规定了志愿者招募流程等要求, 还在官网上公布招募计划和岗位职责, 联合各类公益组织、 民间组织,实现了引导公众热爱国家公园和全民参与的机制[12]。

3 美国经验对中国的启示

美国国家公园体系建设的实践经验对于我国国家公园体制的探索具有借鉴作用, 但是要符合中国国情而不是一味套用。 因此, 在体系尚未形成的过渡期, 应从地方层级开启理论研究, 为体系的承接做出积极响应： 应在明确保护与开发的前提下推动形成国家主导、 共同参与的国家公园管理结构, 制定统一的法律标准, 并提出具有特色的建设主题。

1) 考虑国情, 确立国家主导、 共同参与的管理体系。 转变中的中国国家公园体系将在已完成的省级政府垂直领导上加上国家统一领导, 即制定统一的管理标准。 结合美国经验, 政府与社会多方参与将促成更符合国情的体系建设。 中国的国情特色至少包括以下3 个方面[2,15]: 一是地域辽阔、 自然条件多样： 二是人口众多, 民族多样、文化差异大： 三是建设必须为原住民带来经济、社会利益。 对自然资源价值的观察应更细微, 要彻底贯彻落实可行的体系, 应当更广泛地鼓励社会力量参与国家公园的管理工作, 包括专家学者对理论的探索和非政府组织在实践中发挥的作用。基于这些共同参与力量对自然资源保护地区的剖析认识, 再由国家机构主导、 进行统筹提出更优方案。

2) 法律体系完善对国家公园规划范围、 功能分区的指导。 我国国家公园试点制定了各自的管理条例, 在生态保护、 科研、 志愿者、 特许经营等方面起到了很好的指导作用, 但是各项条例仍然会根据原有高阶、 针对性不强的资源法执行[16]。 通过借鉴美国多层级、 纵横交错的立法体系, 中国原有的自然保护法, 如《森林法》 《水法》 《草原法》 等, 应在未来与国家公园法成为横向关系。 在目前的演变过程中, 地方政府应暂以原有高阶自然保护法为参考, 继续以保护为主旨, 稳健规划建设, 同时开展对原有保护区综合效益开发的理论研究, 积极承接国家公园法的出台。

3) 以人为本的低影响开发策略。 美国国家公园通过打造景观、 文化主题实现综合效益, 这种以特色主题为主的低影响开发为中国提供了指导,但是, 两国国家公园建立的自然、 历史和文化背景相差很大[2]。 我国国土广阔, 人口分布范围极广, 在人烟稀少的地区尚可学习美国圈地保护的建设方法, 但在人口聚集处的建设应当就国家公园与原住民关系进行分析, 充分考虑原住民的经济、 社会利益。 历史悠久的中国, 不但有鬼斧神工的自然景观, 原住民与自然的相处也创造了各类风俗文化。 在整合过渡阶段, 地方政府应在文化、 景观两方面多元化地进行主题建设, 同时严格控制设施建设, 形成以文化、 景观主题建设为主的低影响开发模式。

4) 建立全民共同参与、 监管机制。 我国国家公园试点已经开始重视与民间组织的合作, 利用公众的优势, 规划管理国家公园, 各级政府也鼓励人民进行管理、 保护、 宣传、 维护等工作, 不少企业提供资金和物质保障, 促成合作共管的局面。 但是, 目前公众参与存在深度和广度不足,法律明文不足、 监督决策权力不足的问题。 因此,应推广公众参与, 提高人民相关意识, 着重对国家公园建设地区的原住民进行宣传, 使其不但保护传统文化和自然环境, 也可以提升自身经济、文化水平。

4 展望

我国国家公园建设与管理方兴未艾, 当前任务就是在体系演变时期做好过渡承接, 美国成熟的国家公园体系只能作为一个成功范例。 在参照与采用的过程中一切不合国情、 急功近利、 因循守旧的行为, 都会破坏平衡, 导致矛盾的产生。本文通过比较分析中美体系的发展路径, 明确了我国将以建设国家主导的管理体系为目标, 从多方面积极准备、 承接国家公园法, 以低影响开发的手段实现保护区生态、 经济、 社会效益最大化。在体系过渡期中, 提出以下展望: 加快试点国家公园内中央政府直接管理部门的设立, 促进国家统一管理的落实： 广泛征集全球专家学者对中国国家公园管理建设的指导、 建议以及相关研究成果的分析： 加强宣传, 鼓励参与民间公益组织,并积极接受公益组织的监督和建议： 加快“国家公园法” 的建立, 在国家层面进行国家公园的统一管理： 尽快出台国家公园原住民居民点建设指南, 建立教育机构, 改善其生活文化水平： 设立针对原住民、 游客的双向文化解说部门, 鼓励传承、 弘扬传统文化： 地方政府开展对保护区文化、景观主题的理论研究： 完善中国国家公园志愿者体系, 为国家公园管理提供服务人员, 实现全民共管。