德国鲁尔区矿业可持续发展战略概述

郗富瑞，张进德，张德强，余 洋，颜瑞雯

（1.中国地质环境监测院，北京 100081；2.中国矿业大学（北京），北京 100083）

鲁尔工业区拥有得天独厚的资源禀赋，便利的交通区位优势，在工业化初期，是德国乃至欧洲重要的工业中心，为德国战后经济复苏、创造经济腾飞奇迹发挥了不可磨灭的重要作用。然而，随着工业社会的快速发展，资源的过度开发利用使得鲁尔区逐渐面临资源耗竭、生态退化和环境污染的困境，以煤炭、钢铁为支柱产业的能源资源富集型城市经济发展逐步陷入停滞，同时诱发了严重的社会问题。为了摆脱城市发展困境，提高城市的可持续发展能力并改善人民生活质量，从20世纪50年代开始，鲁尔区采取一系列改革措施，逐步实施区内资源枯竭型城市的绿色转型。我国拥有大量资源枯竭型城市，新时期生态文明建设进程中转型升级任务迫在眉睫。借鉴鲁尔区可持续发展的先进经验，对于我国资源枯竭型城市的转型发展、加快生态文明建设进程具有十分重要的现实意义。

1 鲁尔区发展历史

鲁尔地区（Ruhr）拥有53个城市，人口超过500万，是欧洲最重要的城市群之一。鲁尔工业区是拥有200多年悠久采矿历史的煤炭基地，硬煤开采可以追溯到19世纪初，并逐步形成了由数百家矿业公司组成的鲁尔工业区，在埃姆舍尔河和鲁尔河之间塑造形成了一个连续的矿业城市群。在工业革命进程中，这里丰富的煤炭资源为德国新兴重工业的快速发展提供了重要的能源保障，并使之成为了德国的“工业心脏”。第二次世界大战后德意志联邦共和国的经济腾飞，即所谓的经济奇迹，与鲁尔工业区采矿、钢铁、化工行业的快速发展密不可分[1]。然而，从20世纪50年代后期开始，随着国际能源市场竞争的加剧，本地煤炭资源的逐渐枯竭使得硬煤生产成本逐渐提高，鲁尔区采矿行业开始逐步走向衰落。社会经济发展速度滞缓，失业人口逐步增多。同时，煤炭、能源、钢铁和化工产业对于该地区的生态环境和数百万居民生活条件的负面影响逐渐凸显。地面沉陷、含水层破坏、水土、大气污染、土地损毁、地形地貌景观破坏等矿山环境问题以及地表植被盖度下降、动植物栖息地破坏、生物多样性降低等生态环境问题突出。为改变鲁尔工业区社会、经济和生态环境的衰退态势，鲁尔地区采取了一系列卓有成效的有力措施，开启了可持续发展的后采矿时代，逐步实施区域的绿色生态转型升级。

2 区域规划

区域的可持续发展要求其在社会、经济和生态等方面应得到同等程度的正向发展，根据Iris Pufé[2]定义的可持续发展目标，区域的可持续发展应在保障人类生存的基本物质基础、维持社会生产潜力的基础上，确保区域今世后代持续发展的可能性。煤炭工业不可逆转地改变了鲁尔区的社会、经济和生态结构，作为以煤炭行业为主导经济支柱的鲁尔工业区而言，要完成城市的转型升级，需要包括政府、企业、民间协会、普通民众在内的多个利益体的共同参与，统筹协调多方建议。其中，煤炭企业应承担区域社会、经济和生态环境可持续发展的主体责任。

区域规划在鲁尔区矿业可持续发展进程中发挥了重要的顶层设计作用。鲁尔地区区域发展规划有着悠久的历史，1920年，鲁尔矿区居民联盟（Siedlungsverband Ruhrkohlebezirk，SVR）成立，SVR的主要任务是通过编制区域性的国土空间规划，限制重工业生产造成的生态环境破坏来改善居民的生活条件。之后SVR的后继组织，即鲁尔区城镇联盟（Kommunalverband Ruhrgebiet，KVR，1979-2004）和鲁尔地区联盟（Regionalverband Ruhr，RVR，2004年以后）继承了区域规划任务。如今，RVR是鲁尔区重要的公共区间协作组织（Kommunale Zweckverband），其全体成员由城市和地区授权成员组成，其他重要的利益团体，例如工会、雇主协会、体育和文化机构以及环境协会可向RVR提供建议。RVR主要负责编制鲁尔区法定区域规划、进行区域土地开发利用和用途管制，以及区域旅游发展和开放空间设计等工作。RVR的设立在鲁尔区各地区成员间建立了有效的联系，成为了各部门、各行业、各利益团体共商区域发展大计的纽带。鲁尔区作为统一规划发展的地区联盟，以区域空间规划为引领，在地区建设、经济发展、生态保护等方面能够发挥各城市比较优势，调整优化产业结构，因地制宜地开展分工协作，避免了因区域同化发展、恶性竞争造成的资源能源浪费，为鲁尔区矿业可持续发展奠定了良好的基础[3]。

3 矿企责任

矿业企业是鲁尔区矿业可持续发展的责任主体。为了保障鲁尔区能源资源储备并确保行业转型升级动力，鲁尔地区大多数硬煤公司于1968年以鲁尔煤炭公司（Ruhrkohle AG）为主体进行了合并，随后重组为鲁尔集团公司（RAG Aktiengesellschaft）。为了实现矿业可持续发展，依据德国矿业法规，必须将煤炭勘探、开发和闭坑的全生命周期采矿活动明确纳入矿产资源开发规划中统一实施，特别在闭坑规划中明确规定了矿业公司应当承担的善后责任。对于采矿活动造成的矿区生态环境影响，矿业企业必须采取相应措施，达到预期修复治理效果。闭坑治理工作必须根据由当局审核批准的闭坑规划严格执行，未达到预期治理目标的采矿公司或其后继组织必须承担相应后果。仅当采矿责任主体不明确时，才由公共部门负责矿后生态修复治理任务。矿企按照矿业开发规划进行的全周期矿业开采活动，为鲁尔区矿业可持续发展提供了有利的保障[4]。

4 再利用潜力

矿区再利用潜力为鲁尔区矿业可持续发展另辟蹊径。采矿业不可避免的改变了区域地形地貌，造成了一定程度的生态环境影响。然而，通过必要的环境治理和生态修复，矿区遗留下来的工业遗迹和大量地表地下空间为矿区的综合再利用提供了宝贵的物质和空间基础。以鲁尔区矿业博物馆为代表的矿区旅游开发模式充分利用了矿区原有工业设施，真实还原了原有采矿场景，是变废弃矿区为宝、弘扬鲁尔区矿业文化的有效手段。同时，在德国能源结构转型的战略背景下，矿区特有的地表和地下空间结构为可再生能源的开发利用提供了多种可能性。以废弃矿堆光伏系统、风力电站、废弃矿井地下抽水蓄能电站以及废弃矿井水热能利用等为代表的矿区新能源开发利用新方式丰富了鲁尔矿区综合再利用思路，是能源结构转型升级条件下的有益探索与尝试，为矿业可持续发展提供了新的途径[5]。

5 资金保障

矿业发展基金模式是鲁尔区矿业可持续发展的重要资金保障。为了全面实施煤炭有序退出战略，2007年，德国联邦政府根据《硬煤融资法》的有关规定，通过与硬煤生产州北威州和萨尔州、RAG以及采矿、化学与能源工业联盟（IG BCE）密切协商，采取了一系列措施将原有的RAG分为三个战略部门：RAG（负责硬煤的开采以及矿区的土地管理和开发）、Evonik（赢创工业公司，负责特种化学品生产）、RAG-Stiftung（RAG基金，由RAG和Evonik共同持有，负责承担煤炭行业可持续发展的保障资金）以及RAGStiftung投资公司（负责RAG基金的投资运作）。RAG基金会的资产（包括固定资产和投资收入）主要用于后采矿时代矿区工矿废弃地的治理以及RAG定义的包括废弃矿区矿井水监测和土地复垦等在内的矿区生态修复永恒任务（Ewigkeitsaufgaben），极大的减轻了后采矿时代公共部门矿区治理的费用负担。例如，2016年RAG基金会提供了总计3.93亿欧元的永久性准备金，不仅应用于矿区生态环境的可持续发展，还致力于与煤炭行业相关的教育、科学和文化等领域的项目投资，在推动社会可持续发展方面也作出了行之有效的贡献[6]。

6 结语

我国矿产资源丰富，长期以来，矿产资源对于国民经济和社会发展做出了巨大贡献。随着社会经济的不断发展，我国部分矿产资源型城市开始面临与鲁尔工业区60多年前相同的困境。据国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》，全国共有262个资源型城市。截止2013年9月，我国审批确定了69个资源枯竭型城市，这类城市矿产资源累计采出储量已达到可采储量的70%以上[7]，它们大都面临着资源逐渐枯竭、经济结构单一、产业布局不合理、“重开发、轻治理”，矿山生态环境堪忧等突出问题，矿业可持续发展困难重重。如何摆脱资源枯竭困境，实现城市转型发展，是摆在它们面前一道亟需解答的难题。

德国鲁尔区矿业可持续发展实例为我们提供了宝贵的经验，坚持区域规划的顶层设计作用，发挥区域城市间比较优势，因地制宜的调整产业结构与布局，开展分工协作；发挥矿业企业的责任主体功能，严格按照全过程矿业开发规划开展矿山有序开发和矿后恢复治理；坚持新发展理念，不断探索矿山综合再利用新方法、新模式；建立矿山可持续发展基金，提供后采矿时代资金保障，助推矿业城市转型升级。