论日本海洋环境污染治理的法律对策

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

1970 年，日本制定了《关于海洋污染等与海上灾害的防止的法律》（以下简称《海洋污染防止法》），①后来历经多次修改，现行法于2019 年5 月31 日公布并于2020 年4 月1 日实施，共计9 章69 条，主要包括：来自船舶、海洋设施与飞机的油、有害液体物质、废弃物、有害压载水等的排放规制，船舶与海洋设施中的油、有害液体物质等以及废弃物的焚烧规制，船舶的海洋污染防止设备，海洋污染防止紧急措施指南，废油处理事宜，海洋污染与海上灾害的防止措施，指定海上防灾机关等内容。伴随《国际油污损害民事责任公约》《国际海上运输有害有毒物质损害责任与赔偿公约》《国际油污损害赔偿基金公约》《国际油污防备、反应与合作公约》《有毒有害物质污染事故防备、反应与合作议定书》《国际防止船舶污染公约》等国际条约的国内化，《海洋污染防止法》在扩大使用废弃物范围的许可制度、禁止海洋上焚烧源自陆地的废弃物等诸多方面进行了变革；同时，海洋污染主要源自陆地、海底开发、船舶、排污行为以及大气污染等方面，而国际条约改革大多集中在船舶污染与投弃污染的法律规制，这也成为日本环境法领域的重点研究课题之一。②因此，本文接下来先介绍该法的基本理念，然后从私主体与公权力两个视角来梳理防止源于船舶、海洋设施等的海洋污染的法律制度。

一、海洋污染治理概况

《海洋污染防止法》主要通过两类措施防止海洋污染、保障人身财产安全。一类是规制船舶、海洋设施与飞机向海洋排放油、有害液体及废弃物等，规制船舶向海洋排放有害压载水，规制向海底排放油、有害液体及废弃物，规制船舶与海洋设施向大气排放焚烧油、有害液体及废弃物等，确保废油的正确处理；另一类是采取确保对排放的油、有害物质等、废弃物与其他物体的防止，海上火灾的发生与扩大的防止以及伴随海上火灾等船舶交通等危险的防止的措施（第1 条）。

《海洋污染防止法》采用了禁止排污原则。任何人不得从船舶、海洋设施或者飞机向海域排油、废弃物、有害液体物质、有害压载水，不得向海底排放油、有害液体物质或者废弃物，不得在船舶或者海洋设施上焚烧油、有害液体物质或者废弃物；特殊情况除外，例如为了确保安全或者救助人命而进行油焚烧的情形；因不得已原因造成油排放、且采取了防止持续排放的一切可能措施时进行油排放的情形等（第4 条第1 款、第9 条之2、第10 条第1 款、第17 条、第18 条，第18 条之7，第19 条之35 之4）。任何人不得向海洋弃置船舶、海洋设施或者飞机（第43 条）。这就要求废弃物应当在陆地上进行处理，而不能投弃或者废弃到海洋。

二、海洋污染防止与船舶责任人义务

（一）污染防止者与污染防止设备

海洋污染防止者主要是船舶所有者、船长以及污染防止管理者。其中，船舶所有者应当根据国土交通省令规定来选任关于油、有害液体物质、有害压载水等的污染防止管理者，以辅佐船长进行相关污染防止的业务管理（第6 条、第9 条之4 第1 款、第17 条之3）。油轮或者运送有害液体物质的船舶所有者、进行油或者有害液体物质处理的海洋设施等的设置者以及其他相关者可以在海上保安本部长组织下成立协会，向海上保安厅长官陈述关于防除计划的意见（第43 条之6）。同时，船舶所有者应当在运输有害液体物质的船舶上设置防止有害液体物质造成海洋污染的设备、船底油性混合物与压载水等排放防止设备、分离压载罐与货舱原油洗净设备、有害压载水处理设备、防止挥发性物质排放造成大气污染的设备（第5 条、第9 条之3、第17 条之2、第19 条之24）。

（二）污染防止文件

污染防止文件包括污染防止规程、污染防止指南与记录簿等。

1.污染防止规程（第7 条、第9 条之4 第2 款、第10 条之3、第18 条之5、第26 条）。船舶所有者应当在国土交通省令规定船舶上，按照国土交通省令要求，针对油、废弃物、有害液体、废油的不当排放防止的业务管理事项、相关作业人员所必须遵守事项、其它不当排放防止相关事项，规定污染防止规程，并在船舶内放置或者公布；相关污染防止管理者必须让船舶相关业务人员了解防止规程所规定事项。

2.污染防止指南。（1）油污防止紧急措施指南。船舶所有者应当将国土交通省令规定船舶上存在油的不当排放（之虞）时必须立即采取措施的事项做成油污防止紧急措施指南，放置在该船舶内，或者将其公布（第7 条之2 第2 款）。（2）船舶间货物油转运做业指南。油轮之间进行货物油的转运时，船舶所有者应当将转运作业者为防止排放油所必须遵守的事项做成船舶间货物油转运作业指南，配备在油轮或者进行公布；船舶所有者应当选任船舶间货物油转运作业管理者，以辅佐船长进行相关业务的管理；船舶间货物油转运作业管理者应当将作业指南向相关业务人员进行宣传，并在完成转运业务时将转运货物油的种类、数量以及其它相关事项进行记录，船长将该记录在船舶内保存3 年（第8 条之2）。（3）污染防止紧急措施指南。特定主体（可以保管从船舶上卸载或者向船舶上装载油抑或有害液体物质而超过国土交通省令规定数量的设施设置者，可以系留国土交通省令规定船舶的设施管理者等）从相关设施或者利用系留设施船舶发生的油或者有害液体物质的不当排放（之虞）的，应当把设施内相关人员必须立即采取措施的事项记载到油污防止紧急措施指南或者有害液体污染防止紧急措施指南中，并在相关设施内进行配置或者公布；相关设施管理者应当向相关业务人员宣传指南所规定事项（第9 条之4 第6 款、第40 条之2）。

3.记录簿。船长应当在船舶内配备关于油、有害液体物质、船舶废弃物、有害压载水等的记录簿，并从最后记载之日起保存3 年或者2 年；在船舶进行相关排放作业时，污染防止管理者应当根据相关规定将其记载到记录簿（第8 条、第9 条之5、第10 条之4、第16 条、第17 条之4、第18 条之4）。检查人员在进入检查时可以要求其提供这些记录簿的复印证明（第49 条）。

（三）通报与许可

在日本领海的船舶间转运货物油的船长应当将该油轮的名称、转运时间、货物油种类与数量以及其它相关事项向海上保安厅长官进行通报；对相关事项进行变更的，也要进行通报；海上保安厅长官认为货物油转运存在油排放之虞时，可以命令船长采取必要的防止措施（第8 条之3）。从船舶排放难蒸发且浓度与数量在国土交通省令规定基准以上的油等物质，船长应当根据国土交通省令规定立即将排放的日期、场所、状况、防止海洋污染措施以及其它相关事项向最近的海上保安机关进行通报（第38 条第1 款）。

从船舶向海洋投放废弃物的、向海洋弃置海洋设施的，应当向环境大臣提交记载其姓名或者名称、住所、废弃物种类、实施计划、监测投放海域污染状况的计划以及海洋环境影响评价等相关事项的申请书，以获取许可（第10 条之6、第43 条之2、第43 条之3）。环境大臣对许可的行政裁量基准包括：排放海域与排放方法符合环境省令所定基准，且对排放海域的海洋环境保全不存在产生显著危害之虞；除投放海域处理以外，没有其它适当的处理方法（第10 条之8）。环境大臣认为许可持有者的海底废弃不符合实施计划、监测计划或者环境省令所定基准时，可以命令其在规定期限内对海底废弃或者污染状况的监测进行必要改进，或者暂时停止海底废弃（第18 条之10）。另外，港湾管理者与渔港管理者以外人员在进行废油处理事宜前，应当取得国土交通大臣的许可（第20 条）。

（四）自主监测与事前报备

获得船舶废弃物投入海洋处理许可者应当按照相关监测计划，进行废弃物排放海域污染状况的监测，并根据环境省令规定向环境大臣报告监测结果（第10 条之9）。进行废弃物排放之前，应当就符合实施计划或者环境大臣所定基准的事项提出确认申请书，接受海上保安厅长官的确认；海上保安厅长官确认符合相关计划或者基准时，应当向申请者颁发排放确认完成证（第10 条之12）。港湾管理者与渔港管理者在进行废油处理事宜前，应当在废油处理设施的设置工程开始前60 日向国土交通大臣进行申报（第20 条）。

（五）应急措施

排放大量油或者有害液体物质时，船长或者设施管理者等应当立即依法采取防止排放或者扩散的应急措施（第39 条第1 款）。在有危险物排放，且所排放的危险物存在发生海上火灾之虞时，特定主体（装载排放危险物的船舶的船长或者管理排放危险物的设施的管理者，危险物排放的原因行为者）应当根据国土交通省令规定，立即向最近的海上保安厅通报危险物排放的时间、场所、数量与范围以及装载排放危险物的船舶或者海洋危险物管理设施。特定主体在采取防止危险物持续排放与火灾发生的应急措施的同时，应当向附近人员或者船舶采取提醒注意的措施（第42 条之2）。在发生船舶碰撞、触礁、机关故障以及其它海难的情形或者发生海洋危险物管理设施损伤以及其它海洋危险物管理设施异常现象的情形，产生来自该船舶或者海洋危险物管理设施的危险物排放之虞时，该船舶的船长或者海洋危险物管理设施的管理者应当根据国土交通省令规定，立即向最近海上保安厅事务所通报相关事项，包括该海难或者发生异常现象的时间与场所、海难或者异常现象的状况、危险物排放情形和为防止海上灾害发生要采取的措施等（第42 条之4 之2 第1款）。装载危险物的船舶、海洋危险管理设施或者危险物发生海上火灾时，特定主体（发生海上火灾船舶的船长或者海洋危险物设施的管理者，装载发生海上火灾的危险物的船舶的船长或者发生海上火灾的设施的管理者，原因行为者）应当根据国土交通省令规定，立即向最近的海上保安厅的事务所通报海上火灾发生的时间与场所、海上火灾的状况以及发生海上火灾的船舶或海洋危险物管理设施抑或装载发生海上火灾的危险物的船舶或管理的海洋危险管理设施等相关事项。同时，特定主体在立即采取灭火、防止蔓延或者救助人命的应急措施的同时，应当向附近的人员或船舶采取唤起注意的措施。海上保安厅长官认为有必要防止海上灾害扩大时，可以命令相关船舶所有者、相关设施的设置者以及原因行为者采取必要的防止措施（第42条之3）。

（六）法律责任

如果海洋污染防止主体没有履行法定防除义务，或者存在违规行为，将承担相应的刑事处罚、行政处罚等法律责任。例如，存在违规向海域排放污染物的，根据情形可处20 万日元以下罚款（第60-62 条）。在应当取得国土交通大臣认可的情形，没有取得认可时，对相关人员处以20 万日元以下的罚款（第59 条之2）。伪造记录簿或者进行虚假记载的，可对其处以30 万日元以下的罚金（第58 条第1 款）。未履行通报或者进行虚假通报的，将处以50 万日元以下的罚金（第57 条）。违规排放或者焚烧油、有害液体物质、废弃物等物质的，将处以1 000 万日元以下的罚金（第57 条第1 款）。

三、海洋污染防止与行政治理

（一）海上保安厅长官

1.行政管制与措施命令。海上保安厅长官可以根据情形作出限制航行或者进出海域的管制措施。例如，在发生大量油或者有害液体物质排放的情形，海上保安厅长官认为有必要采取紧急防除措施时，可以命令相关船长将其船舶撤离、中止进入或者限制航行（第39 条之2）。排放危险物时，如造成海上火灾发生之虞很明显，或者如果发生海上火灾有产生海上灾害之虞，海上保安厅长官可以限制或者禁止相关海域的烟火使用，命令海域所在船舶船长撤离或者中止进入该海域；发生海上火灾时，海上保安厅长官可以命令现场海域船舶船长撤离船舶，或者中止进入；海上保安厅长官可以命令现场海域所有人从该海域撤离，禁止或者限制人员出入（第42 条之5）。海上保安厅长官认为船舶不符合国土交通省令规定的技术基准时，可以取消船舶的注册（第15 条）。海上保安厅长官在因油、有害液体物质与危险物的排放或者海上火灾造成船舶交通障碍而产生海域周边船舶交通的危险（之虞），认为有必要紧急防止船舶交通危险时，可以限制或者禁止周边海域船舶的航行（第42 条之7）。

为了防止海上灾害发生而有必要紧急防止该危险物排放时，海上保安厅长官可以根据国土交通省令规定来命令船舶的船长或者所有者抑或海洋危险物管理设施的管理者或者设置者必须采取防止排放的必要措施（第42 条之4 之2 第2 款）。海上保安厅长官认为因废弃物以及其它物（除油与有害液体物质以外）的排放或者起因于船舶的沉没或触礁而造成海域污染，或者存在污染之虞，对海域环境保全造成显著危害或者存在危害之虞的，可以命令相关责任人员采取消除废弃物等防止污染的必要措施（第40 条）。发生船舶碰撞、触礁等海难，或者发生海洋设施损伤等异常现象，海上保安厅长官认为存在大量排放油或者有害液体物质之虞而有必要紧急防止时，应当命令相关责任主体采取必要措施（第39 条第5 款）。

2.行政代执行与行政机关协助（第41 条，第41 条之2）。海上保安厅长官认为在仅凭相关责任人员的防止措施难以防止海域污染，而且已采取污染物消除、污染物抽样、船舶撤走等防止措施时，可以根据《日本行政代执行法》规定让相关责任人承担相应措施的费用，特殊情形除外。如果存在第三方责任人，船舶所有者或者海洋设施等设置者在支付完费用后，可以向第三方责任主体求偿。海上保安厅长官认为在相关责任人员不采取措施或者仅凭其措施等情形难以防止海域污染时，可以依法请求相关行政机关或者地方公共团体以及其他执行机关等采取必要的防止措施。

3.财产处分（第42 条，第42 条之6）。沿岸海域因大量油或者有害液体物质造成显著海洋污染，对海洋环境保全产生显著危害、有害人体健康、造成财产重大损害，或者存在危害之虞的，海上保安厅长官认为存在采取紧急防除措施的必要时，可以在一定限度内，对排放油或者有害液体物质现场附近海域的财产进行处分。海上保安厅长官可以处分在灭火、防止蔓延燃烧或者救助人命的必要情形下失火（之虞）的船舶等设施与财产。

4.指定海上防灾机关（第42 条之13、15、24～27）。海上保安厅长官根据海上防灾业务，可以依据以促进保护人体生命与身体以及财产为目的、且符合海上防灾业务相关基准的一般财团法人的申请，在全国指定海上防灾机关。另外，海上保安厅长官可以依法对指定海上防灾机关进行指示、监督命令、要求报告与检查、取消指定或者停止业务。如果取消指定，应当由新的指定海上防灾机关承继原指定海上防灾机关的相关财产与负债。

5.污染防除计划与监测（第43 条之5，第45 条）。海上保安厅长官应当制定关于在国土交通省令规定海域内出现显著大量排放油或者有害液体物质情形的排放油等防除的计划，制定前应当听取相关行政机关长官或者相关地方公共团体长官的意见。防除计划事项包括油或者有害液体物质显著大量排放情形的海洋污染的设定，必要的油回收船、其它船舶、机械器具以及器材的整备目标，相关行政机构、地方公共团体、船舶所有者以及其他相关者之间的联络与信息交换，排放油的防除以及伴随危险的防止。计划作成后，应当立即通知相关主体并进行公告。海上保安厅长官应当针对沿岸海域的海洋污染状况进行必要的监测，认为存在显著的海洋污染时，要通知以该污染海域作为“地先水面”的地方公共团体长官。

（二）指定海上防灾机关

1.防除业务与费用负担（第42 条之14、16、21、28）。指定海上防灾机关进行海洋污染防止业务主要有四种：一是根据海上保安厅长官指示来实施防除措施，征收该措施所需费用；二是根据船舶所有者以及其他人的委托，实施防除防灾措施；三是保存防灾措施所必要的船舶、器具与器材；四是进行相关防灾训练。在每个业务年度开始前，应当制订年度事业计划与收支预算，取得海上保安厅长官的认可。同时，应当配备账簿，记载并保存国土交通省令规定的业务事项。采取海上保安厅长官指示的措施时，可以让装载指示措施的相关油等的船舶所有者等承担措施费用。超期未支付的，指定海上防灾机关对其发出督促状，并缴纳滞纳金与督促费用；超期仍未支付的，可以向海上保安厅长官申请支付费用；海上保安厅长官可以按照国税滞纳处分来征收费用。5 年未行使费用请求权的，因时效而消灭；督促状具有时效中断的效力。

2.业务规程与业务基金（第42 条之17、18）。指定海上防灾机关在实施海上防灾业务前，应当规定海上防灾业务规程，并取得海上保安厅长官的认可。指定海上防灾机关设定相关业务的基金。

3.干部性质与选聘（第42 条之19、20）。指定海上防灾机关干部的选任与解聘应当取得海上保安厅长官的认可，否则无效。干部存在违反命令等行为、违反海上防灾业务规定行为或者在实施海上防灾业务中具有明显不当行为时，海上保安厅长官可以命令指定海上防灾机关对其进行解聘。

（三）国土交通大臣与环境大臣

1.行政管制。这主要是指国土交通大臣（主要职责是负责国土交通方面的综合利用、开发与保全，以及相应社会资本整合、交通政策推进、气象事业发展和海上安全确保等）和环境大臣（主要职责是负责环境污染治理、环境保全、环境政策制定）围绕海洋污染治理而展开的行政管制措施。例如，国土交通大臣可以对相关船舶所有者最初开始使用船舶时对其设备进行定期检查、中间检查、临时检查（第19 条之36、38、39）。国土交通大臣完成定期检查，认为船舶的海洋污染防止设备、海洋污染紧急措施指南、大气污染防止检查对象设备、挥发性物质排放防止措施指南等符合技术基准时，应当对船舶所有者颁发海洋污染等防止证书，有效期为5 年（第19 条之37）。当存在船舶废弃物投入海洋处理不符合许可相关实施计划时，环境大臣可以取消许可（第10 条之11）。国土交通大臣认为存在为达成本法律目的的必要时，可以对船舶所有者、船长以及防止海洋污染或海上灾害等具有密切关联业务者进行必要的指导、建议以及劝告（第49 条之2）。国土交通大臣、环境大臣可以依法在必要限度内让有害压载水处理设备制造者、废油处理事业者、海洋设施设置者或者管理者、船舶所有者或者船长、飞机使用者等海洋环境保护相关责任主体进行相关活动的报告，也可以采取质问、检查等措施（第48 条）。

2.相互协力（第47 条）。这主要是指行政主体之间的海洋污染协同治理。例如，国土交通大臣认为存在为达成本法律目的的必要时，可以要求相关机关长官、相关地方公共团体长官、相关独立行政法人长官或者地方独立行政法人理事长提供关于海域污染等防止与海洋环境保全等的资料或者信息、意见陈述以及其它必要协力。相关地方公共团体长官认为存在海域污染等防止与海洋环境保全等必要时，可以向国土交通大臣陈述关于该法律施行的意见。农林产业大臣认为因油等有害污染的排放或者焚烧造成渔场效用显著下降或者存在下降之虞时，可以请求国土交通大臣采取规制相关渔场及其周边海域的油等有害物质的排放或者焚烧的适当措施。

（四）国家义务

国家具有防止海洋污染的资助支援、推进研究与国际协力的义务。例如，国家致力于海洋污染防止设备、废油处理设施、油回收船、其它相关防止设备、船舶的设置、保有与改善所必要的资金的确保，技术的建议以及其它援助（第50 条）。国家致力于推进海洋污染防止的相关技术研究与调查及其成果普及（第51 条）。国家致力于确保海洋污染等防止的国际合作与技术协力的推进，以及海外的海上防灾紧急援助的实施（第51 条之2）。

（五）法律责任

在法律责任上，《海洋污染防止法》涉及两个方面内容。一个是刑事处罚（有期徒刑、罚金等），另一个是行政处罚（罚款、取消许可等）。公职人员包括船级协会、注册机关、指定海上机关的工作人员存在受贿等违规情形的，可以被处以10 年以下的有期徒刑或者100 万以下罚金（第54 条之2、第54 条之4）。非公职人员存在违规向海域排放污染物等情形的，最高可处1 000 万罚金（第55 条）。相关法人或者被代理人也可被处以罚金刑（第59 条）。

综上所述，在海洋环境污染的多主体共治方面，《海洋污染防止法》明确界定了船舶所有者、海洋设施设置者等私主体与海上保安厅长官、指定海上防灾机关等公权力机关各自的权责范围，形成了多元共治体系，基本上以私主体的事先申报、事中防止、事后登记为主，以行政机关的检查监督、命令措施以及代执行等为辅，并设置比较详细的处罚制度。同时，伴随国际海洋污染防止规定的制定、修改及其国内化，《海洋污染防止法》的基本制度也随之改革。可以说，海洋污染防止制度的具体化与国际化是其显著特色。

注释：

①《海洋汚染等及ひ"海上災害の防止に関する法律》。需要注意的是，日本《海洋污染防止法》不适用因放射性物质造成的海洋污染及其防止（第52 条）。另外，《日本船舶油污损害赔偿保障法》《日本海岸法》《日本港湾法》《日本渔港渔场整备法》等法律规定也涉及到海洋污染与海洋环境保全等方面内容。鉴于篇幅，本文主要对日本《海洋污染防止法》规定的污染防止制度进行分类总结，为国内海洋污染治理提供一个比较视角。

②大塚直：《环境法（第3 版）》，有斐閣2010 年版，第180 页。