市域社会治理现代化法治保障机制研究

董 妍， 孙利佳， 杨子沄

(1. 天津大学 法学院， 天津 300072； 2. 天津市司法行政服务中心， 天津 300381)

随着中国特色社会主义迈入新时代，社会主要矛盾的转化要求党和政府不断提高自身治理水平，实现国家治理体系和治理能力现代化。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，事关顶层设计落实落地，事关市域社会和谐稳定，事关党和国家长治久安[1]。2019年10月31日，中共中央发布的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出的“构建基层社会治理新格局，加快推进市域社会治理现代化”对我国市域社会治理现代化提出了更高更快的要求。各地纷纷响应，根据本地情况，因地制宜地采取相应的社会治理手段，取得了一定的成绩。但我们也必须清醒地看到，我国市域社会治理尚处在探索阶段，在政府自身治理能力、经济发展与社会治理、政府以外其他社会主体参与治理方面还有提升空间。通过构建法治保障机制，将上述行为限定在一定的法制框架下，可以有效提高市域社会治理现代化水平。

一、市域社会治理法治保障机制现状

1995年联合国全球治理委员提出治理是各种公共或私人的个人与机构管理其共同事物的诸多方式的总和[2]。市域社会治理现代化是一个联合性的工作，应以法治保障为基础，充分发挥政府、法人及非法人组织、个人的力量，共同参与市域社会治理。这一观点较为符合西方社会治理的理念。西方在社会治理过程中支持非政府组织及他社会主体的参与并强调政府的关键作用，同时也重视法治保障机制的构建。罗茨认为，公共服务体系需要具备效率、法治、责任[3]，而法治保障机制的构建是实现法治的前提与基础。法治保障机制对市域治理现代化的重要性在我国市域社会治理现代化实践过程中可以充分体现，通过研究我国市域治理现代化的实践情况，不难发现市域社会治理取得较好成绩的城市都相对重视法治保障机制的构建。

我国目前的市域社会治理实践也体现了这一命题，例如：厦门市十分注重法治保障，在2020年3月30日召开的厦门市委政法工作会议暨推进市域社会治理现代化会议上，提出以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、以智治强支撑的“五治并举”路径。其中以法治强保障，也即利用地方立法权制定一批务实管用的地方性法规，构建完善的市域社会治理现代化法治保障机制。南昌市在《南昌市推进市域社会治理现代化工作实施方案(试行)》中强调，发挥法治保障作用，建设科学完备的市域法律规范体系，加强社会治理领域立法，有效解决“闹访”、严重精神障碍患者监护、疑难复杂信访事项处理等社会治理重点难点问题，推动了当地市域社会治理现代化的发展。昆明市早在2015年便运用法治保障机制的思想解决市域社会治理现代化问题，2015年11月12日昆明市出台的《关于落实严重精神障碍患者监护人监护责任实施“以奖代补”工作的指导意见(试行)》可以很好地展现这一思想。徐州市通过积极的立法来健全地方立法保障体系。2015年《立法法》修改后，全国289个设区市、30个自治州、4个不设区的地级市都有了地方立法权，为通过立法攻克市域社会治理难题提供了制度支持。徐州市委、市政府在全省较早地建立了法律顾问团，主动邀请法律顾问全程参与重大决策论证、重要文件制定，在预防法律风险和化解社会矛盾中发挥了重要作用。天津市以加强党建为引领，以放权基层为重心，联动统筹各种力量优化社会治理，提出了市域社会治理的“天津算式”，制定了《天津市优化营商环境条例》《天津市文明行为促进条例》《天津市社区物业管理办法》等一系列地方性法规规章，为天津市域社会治理现代化提供了坚实的制度保障。

从上述情况来看，我国部分地区在市域社会治理工作中比较重视法治的作用，但目前相关法治保障机制还较为粗犷，没有形成体系和规模，要以法治促进市域治理现代化进程，还需要进一步完善其法治保障机制。

二、市域社会治理现代化法治保障机制存在的问题

分析我国各地市域社会治理的实践情况，结合已有研究，不难发现我国市域社会治理存在一些问题。本文从市域社会治理规则缺失、政府履职能力缺乏法治保障、市域社会治理法治保障难以匹配经济高质量发展、尚未形成社会协同治理法治保障机制四个方面进行分析。

(一) 市域社会治理规则缺失

市域社会治理中存在一个核心议题，即对内增强凝聚力、对外增强竞争力。在全面深化改革的背景下，面对复杂多元的问题，市域社会治理的行动者应该利用好一个关键资源，即地方立法权，也就是根据地方发展需要，针对实际情况，通过及时改变规则调整社会政策[4]。目前，我国并未专门针对市域治理工作制定明确的法律规则，各地没有专门立法，全面法治保障体系更是无从谈起，大多数社会治理工作的法律依据零散地来自相关的法律法规规章之中。习近平总书记强调，提高城市治理整体能力要强化依法治理。这既为市域社会治理现代化如何发展提供了思路，也强调了市域社会治理过程中法治保障机制的重要性。

“制度设计更趋完备、制度运行更加有效”，既是市域治理现代化的根本目标，也是市域治理现代化的关键手段。“制度设计”不等于“设计制度”，其不只是建章立制本身，重点在于以服务有效制度运行为目标和方向，打造多元立体、集成关联、动静有序的系统性治理规则体系，从而使制度建设成果全面转化为市域治理效果，由制度自信进而树立起治理自信，由治理自信进一步增强制度自信[5]。

(二) 政府履职能力缺乏法治保障

政府与社会公众有着十分密切的联系，其行为会对公众产生较大的影响，政府履职能力则会对市域社会治理效果产生较大的影响。因此，研究目前政府履职能力存在的问题十分必要。

1. 权力划分不清、职责不明确

权力划分不清主要体现在两个层面上：从纵向权力分配的角度看，上级与下级部门权力划分不清，一方面导致在有些事项上容易出现权责不清、互相推诿的现象，另一方面由于缺乏明确的约束管理条例，不同位阶的政府行政权被无形扩大[6]。从另一层面来说，横向的同一层级不同机关之间也存在权责不清的现象，导致一些社会问题长时间悬空处理，久久得不到解决，市域治理中的通力合作缺乏制度支持。例如，天津市滨海新区由3个行政区合并组建，公共管理和服务运转不力、公共安全体制机制衔接不流畅等问题凸显，曾发生天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故。针对新区社会治理之难之痛，各级市政府应从中发现并解决问题，完善保障机制，进一步推进区域社会治理现代化。

2. 思想保守，缺乏专业人才

市域社会治理的特点之一是涉及的主体与对象多，因此需要系统治理、统筹全局、整体发力。但在现行体制下，很多地方开展社会治理工作的过程中，一些基层干部仍存在老旧思想观念，运用法治思维、法律手段破解难题的能力不足。相关数据显示，当前通过法律职业资格考试的公务人员占比较低，致使较多管理体制缺乏法律内容，决策时缺少法律思维，执行时不能较好适用法律手段。一些地方仍然采用传统的依靠直觉经验的“拍脑袋”式决策、领导班子集体封闭式决策，在工作人员中法律从业者少之又少，较少听取相关法律学者的建议，致使部分决策缺乏法律内容。该问题已经成为市域治理的重要瓶颈之一。

(三) 市域社会治理法治保障难以匹配经济高质量发展

依据马克思主义政治经济学原理，经济与政治之间是辩证统一的。前者决定后者，后者又对前者有巨大的反作用。经济高质量发展是良好治理的基础，良好治理是经济发展的重要保障。有学者研究发现，良好治理具有显著的高质量经济发展效应，且中国东部地区的治理改善较西部和中部地区而言会带来更大的高质量经济发展效应[7]。目前我国正处于经济转型发展阶段，经济的高质量发展需要相应的法治保障，如何建立健全法治保障机制，让各地市域社会治理在法治化保障体系下有序运行是亟待讨论与解决的问题。治理理论的创新点和重大贡献就在于其突破了传统政府理论，承认并真正重视政府外市场及其他社会治理主体共同致力于实现社会利益最大化的作用，认识到他们各自在社会中都有其不可或缺且独特的价值。市场的内在公共性体现在其追求私人利益最大化的过程中也会实现更多人的利益，市场在社会治理过程中发挥着不可替代的作用[8]。因此，在市域治理逐步成熟化、现代化的过程中，尤其是在谋求经济高质量发展的背景下，我们更应该建立一种法治保障机制，在立法和法律的实施上都重视市场本身的公共性和自治性，使政府与市场充分形成协作共治。

政府与企业的共治关系是市域治理中政府与市场协作共治的最主要体现。如何实现市场中企业间有序竞争，积极自治，充分发挥市场的公共性，这是一个难题。例如，天津市河西区解放南路商圈有5家大型卖场、12家大型商业体，过去党组织不健全、市场同质竞争无序。2018年，“商圈党委”成立，聚焦党建、经济、民生，深入开展27项服务，优化了营商环境，也改变了商圈面貌。“商圈党委”将基层党建作为政府与企业协同共治的主要手段，将党委、工委等组织作为共治的组织基础，坚持党委“一把手”负总责的机制，确保党建引领这条纽带切实发挥作用，基本的共治组织基础已形成。但很显然，基层党组织发挥的作用是有限的，极易形成基层党组织包揽过多行政事务的现象，而弱化了其领导工作机制。从上述措施中还可以看出，市域治理普遍依靠行政力量来推动社会资源整合，这样会导致党建在市域治理中作用被弱化，“各自为战，多头管理”，政府服务“浮在表面”，各企业“看客心态”比较严重，进而出现“搭便车”的集体行动困境。

会出现这样的现象或者至少会有这样的风险关键之处就在于没有健全的法治保障体系。一方面，在立法上缺少相应的法律、地方性法规或政府规章来明确各治理主体，包括基层党组织、政府和市场的主要企业各自的职责所在，具体如每个环节应当由谁负责，谁的职权分别是什么等。这就会在治理过程中大大削弱市场自身的公共性，使其不能与政府、基层党组织充分协作共治。另一方面，良好的执行是制度的生命力，执行越有力，落实越到位，实施措施越具体，治理就越有效，而现有法律法规的实施过程中仍存在问题。在接下来逐步深入实现市域治理现代化的过程中，如何让党更多地发挥领导作用，而让企业这一市场主体更好地执行党和国家的政策，二者充分形成协作共治的问题，仍需进一步讨论，以提出更多具体的解决方法，建构更完善的法治治理体系。

(四) 尚未形成社会协同治理法治保障机制

党的十九届四中全会提出：“要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[9]目前，多元共治的社会治理模式已经取代了之前的社会管理模式，责任主体也由单一的政府管理转变为政府、公民以及社会组织协同治理。但就现阶段情况来看，在我国的社会治理工作中，作为社会治理主体之一的公民和社会组织的实际参与还远远不足，社会协同治理的格局还未形成。

在我国，人民是国家真正的主人，但是人民群众还没有从根本上认识到社会治理的重要性，参与意识较为薄弱。中国数千年来对于统治阶级的决策接受和服从的观念潜移默化地对人民的主体意识产生了一定的影响，导致参与社会治理的动力不足。公民对社会治理参与度不高的另一因素是公民与政府之间缺乏信任关系。例如，现阶段天津市公民参与社会治理主要是通过社区自治的方式，但是政府对社区治理的干涉过多，导致居民参与社区治理缺乏积极性。从公民角度来看，上述历史原因造成的主体意识和参与意识弱导致公民习惯于“有困难找政府”而不是自己解决，长此以往，居民对于社会治理方面的工作往往态度比较冷漠，不涉及自己的事情基本不参与。从政府角度来看，目前的社区治理工作还是以政府为主导，注重管制而非平等合作。社区治理的现状大多是根据各政府部门的指令进行工作部署，留给社区居民治理的空间很小。

社会组织是社会治理的重要组成部分之一，但目前社会组织参与社会治理能力不足，整体来说参与不够深入。一方面，这跟社会组织自身的情况有很大的关系。从其数量和分类来看，我国社会组织总体数量较多，组织形式多种多样，但在职能划分上相对单一，组织之间的联系并不紧密。从其近年来发展情况来看，各类社会组织发展良莠不齐，能力发展不均衡，组织活力不强，其社会作用发挥有限，且社会公信力不断受到质疑。另一方面，从外部原因来看，政府与社会组织之间缺乏明确的职能划分。社会公共事务纷繁复杂，只依靠政府的力量无法有效规制管理。但现在政府的权力边界不明确，挤占了社会组织的生存空间，限制了社会组织在社会治理中应有作用的发挥。更好地发挥社会组织在社会治理方面的作用，还需要进一步的探索和努力。

造成上述问题很重要的一个原因在于公民、社会组织作为社会治理主体的法治保障机制不健全。近年来，我国民主政治体制有所发展，公民参与社会治理工作的保障体制已经初步形成，并且不断发展，很多保障机制还通过法律法规化进行确认和完善，如行政复议、行政诉讼等。这些做法也取得了一定的效果。但是从公民的实际需求出发，可以发现一些具体制度虽然已经确立但并未完全发挥作用，在实践过程中流于形式，缺乏完善的保障制度，还需要进一步规范和发展。

三、市域社会治理现代化法治保障机制的完善

(一) 加快市域治理建章立制

习近平总书记不止一次强调，法治是治国理政的最优模式(1)习近平总书记多次强调，全面依法治国是中国特色社会主义本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，在“四个全面”中具有基础性、保障性作用。他深刻指出：“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”社会治理是国家治理的基础，依法治理是最可靠、最稳定的治理方式。习近平总书记在党的十九大报告中要求：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，“加强农村基层基础建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，进一步凸显了法治在社会治理中基础性、保障性地位。。在推进社会治理现代化的过程中，应当始终坚持法治思维。这意味着我们要在法治轨道上规范社会行为，平衡社会主体利益，最主要的是做到有法可依。当经实践证明成熟有效治理手段与现有法律冲突时，要加快对现有法律的调整，使法律与治理措施相一致；当有效治理措施没有法律支撑时，要加快支持治理措施的法律的制定。在市域治理过程中，法律也要与时俱进，做到立改废释并举，加快市域治理的建章立制，形成与市域治理中改革发展措施相一致的成熟稳定的法律体系。首先，要坚持顶层设计与基层立法有序推进，建立完整有效的市域治理法治体系，不仅要在顶层设计中以市域治理为目的制定相关法律法规，还需要地方立法为市域治理提供支撑和保障。其次，法律不能调整社会生活中的一切，作为社会治理中最基础的规范，基层自治组织、社会团体等制定的公约与活动规则也发挥着不可替代的作用。政府在这个过程中，要在遵循法治思维的基础上给予制定主体以建议和指导，由此形成完整的市域治理规章与制度，有序引导公民和社会组织依照已制定的规章制度行为，使市域治理在法治轨道上有序进行，并以法律的强制力作为保障。

(二) 以法治保障机制提升政府履职能力

1. 完善政府权力监督体系，明确职责划分

在市域社会治理工作中，面对政府“不作为、滥作为”的现象，加强对于政府权力的监督迫在眉睫。

第一，完善政府权力监督体系。首先，加强各级人大对于政府权力的监督。宪法明确规定人民代表大会的监督权具有最高的法律效力，也是对行政机关的行政行为尤其是执法行为最具权威性的监督手段，有利于提高政府在市域治理中决策的科学性与民主性。其次，加强法院对行政行为合法性的监督，设置专门的行政法院，扩大行政诉讼受案范围。如德国联邦及各州设有专门的联邦行政法院和州行政法院，共有52个行政法院。行政诉讼的受案范围广泛，公民对任何行政活动，如行政行为、公法合同等不服，均可以提起行政诉讼[10]。这不仅能够加强对公民权利的保障，更重要的是也加强了司法与人民对于政府行政行为的监督，能够有效提升行政主体行政行为的合法性与合理性，保障当事人的权利。最后，还应当完善政府内部监督机制，对于公务人员的不端行为及时作出惩戒。

第二，明确职责划分。优化中央和地方之间、地方各级政府之间的行政职权配置，建立科学完善的决策机制。既要避免政府权力过大而引起的“胡作为、乱作为”，也要避免各级政府之间权责不清所导致的“不作为”，在充分考量政府权限的基础上，完善“政府权力清单”“责任清单”制度。对于清单内容应当进行合理、合法的制定，遵循立法的基本原则，既不能超越行政机关权限，又不能为了减轻行政机关的负担而缩减，并且在制定后要及时向社会大众公布，确保“清单”切实在行政机关的工作中发挥作用，并以此作为考核政府及其工作部门的依据，让权力在阳光下运行。

2. 提高市政府工作人员的专业水平和工作理念

市域治理的现代化离不开每一位治理参与者的努力，因此应开展专项培训教育，提高治理人员解决问题的能力，在人民迫切需求的领域做出实事[1]，着力提高人民群众所反映的存在“办事难、办事慢、办事繁”等部门工作人员的专业水准。此外，通过制定相关规章明确限定需要专业技术人员的部门公职人员的专业水平和知识能力要求，依靠法治的力量保障工作人员的专业能力。随着政府服务型职能的加快转变，公职人员的内心也要树立起服务意识与市域治理现代化理念，提升工作质量，做到爱岗敬业，在工作中维护好政府的廉洁形象。政府工作人员的素质得以提升，公民对政府的评价也会更加正面，从而形成政府和民众的良性互动，有效提高公民的配合程度，加快市域治理的脚步。

(三) 以法治机制保障市域社会治理中的经济高质量发展

良法是善治的前提。在高质量经济发展下推进市域社会治理，必须坚持法律规范先行。设区市要善于运用地方立法权建立系统完备、科学规范、运行有效的地方性法规规章，为市域社会治理现代化提供法律支撑，为经济的健康发展保驾护航。通过提升经济领域的立法质量，切实解决市域社会治理的问题。

构建完善可行的市域治理体系，需要在整合资源的基础上，形成“政府-市场-公民-社会”这四种主体相互联系相互制约维系的多元主体协同治理结构。市域治理过程中要结合市场的客观规律，根据市场规则进行资源配置，保障市场效益的发挥和市场效率的实现。要在政府监管的基础上，保障市场调节功能的实现，发挥政府的引导、监管和服务功能，弥补市场治理的不足，通过现代化手段协同治理。部分市场主体通过实践摸索出了一些成功经验，对此应加以认真总结，形成一套标准化的程序性治理模式。标准化是管理学中的一个概念，程序化是法学中的一个概念，二者既具有相同的目的性又具有互补性。应让各地将自己成功的治理模式经验化、成文化、体系化，在其他地区出现此类问题时可供参考，当经验足够普适化时，就可上升为制度甚至法律。当这种治理模式发展到一定的成熟阶段，就能够形成相应的法治保障机制，促进政府与市场协同共治，共同促进市域社会治理现代化进程。

(四) 以法治保障机制促进社会合力协同治理

实现市域治理共建共治共享的新格局，需要在党的统一领导下社会各方协同治理，发挥公民、社会团体等的主体作用。要发挥自治的基础作用[11]，促进基层民主协商制度的完善，保障公民参政议政的权利，带动公民合法合理地行使权利和履行义务，这样才能从根本上调动公民参与热情。首先，完善基层群众自治制度，保障基层民主协商制度、公民监督制度、公共事务管理、公益事业等事务的顺利进行。市域治理需要政府等多元主体共同参与，这样能够提高市域内公共利益和多元主体利益的协同度。政府应依法行政，保障“硬法”基础性、规范性调整功能的实现。同时，要吸收“软法”的治理经验[12]，借助“软法”的辅助性规范作用促进社会的和谐，提高公民的素质，充分调动公民参与社会治理的积极性。

其次，构建多元协同治理法治保障模式，提高社会组织等多元主体的参与度。促进分散的社会组织参与市域治理，需要政府主导作用的发挥和法治保障机制的完善。构建社会组织评估体系，对社会组织进行评估和有效监管，才能更好地发挥社会组织应有的作用。应通过“权力清单”明确政府与社会组织的权责边界，同时构建社会组织辅助管理机制和政府综合监管机制，保证社会组织和政府市域管理的有效合作。这样才能为社会组织的参与创造良好环境，调动社会组织参与市域治理的积极性，同时借助社会组织的服务性和创造性弥补市域治理中政府的不足。

四、结 语

构建市域治理的法治保障机制是复杂性、全面性和综合性的系统工程。结合平台保障、社会环境、政策落实和法律规定的支持和服务，在改革的阻力中突破难关，还要做到以下四点：

一是创新市域治理理念，实现法治保障功能。政府法律法规的出台具有滞后性，容易导致法律法规落后于市域发展现状，甚至阻碍市域治理的顺利进行。要对市域发展态势和各地政府公共服务需求提前规划和设计，促进“超前治理”，避免“滞后化”“盲目化”“人走政停”等现象。

二是根据国情和地区经验，促进跨区域合作。各地政府都积累了一些市域社会治理的相关经验，不同地区之间要相互合作，加强交流，构建多元主体合作交流的平台。通过区域间的合作，加强资源共享和政策落实，能够提高我国市域治理的整体水平，同时促进不同地区之间优势互补，更好地推进市域治理现代化。

三是地方性法律法规完善法治保障机制。市域社会治理体系现代化需要各地市政府出台相应的法律法规，在法律层面协调不同部门和机构的协作内容和形式。通过法律法规的完善，促进公共事务管理作业的标准化，促进工作管理的优化和规范运行，提高多元治理主体的执行力。

四是政府主导下全面规划。发挥政府在多元主体协同协作中的主导作用，用积极的政策保障改革的顺利进行。完善公共服务清单，通过现代化技术全方面监督实施，同时提高工作人员的素质和能力，真正落实市域治理政策。通过建立健全法治保障机制加快市域治理现代化进程以及可持续发展，促进多元社会主体参与和合作，整体提高我国市域治理水平，增强公民的幸福感。