海口市露天矿山生态修复现状与问题、治理路径及对策建议

程元路，韩欢衍，钟国健

（1.湖北永业行评估咨询有限公司，湖北 武汉 430074；2.海口市自然资源和规划局，海南 海口 570206）

1 工作背景

党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”生态文明价值理念深入人心[1]，露天矿山的生态修复工作成为各级政府和自然资源主管部门亟待解决的生态环境问题之一。

在海南“建省办特区”三十周年庆典大会上，习总书记宣布在全岛建设自由贸易试验区[2,3]，逐步推进建设自由贸易港，随后中共中央国务院出台关于支持海南全面深化改革开放的指导意见，其中生态文明试验区这一战略定位对海南的生态环境提出了更高要求，相应的露天矿山生态环境的修复工作也变得尤为关键和重要。

海南因其得天独厚的自然地理环境成为我国内陆地区及周边国家向往的旅游天堂，但在建省之初大兴土木和国际旅游岛房地产热时期，因建筑砂石为建设之基，海南对矿产资源进行了大规模的开采，因此海南大部分露天矿山的形成缘于上述两个时期。为尽快完成海口市露天矿山生态修复治理工作，海口市自然资源和规划局于2020年初委托技术单位对海口市露天矿山进行摸底详查，统筹部署开展全市露天矿山生态修复工作，编制全市废弃露天矿山生态修复治理规划，并发布相关实施方案，确定治理责任主体和治理时限，指导治理工程手段和资金筹措方式，笔者有幸参与海口市露天矿山地质环境的外业调查及相关实施方案的制订，因此对海口市露天矿山的生态修复治理工作有一定的认识和想法，现整理如下，供关心我国矿山生态环境治理工作的同仁们审阅指正。

2 现状及问题

2.1 矿产资源开发利用现状及问题

海口市矿产资源相比于海南其他市县较为丰富，开采历史悠久，截止2019年底，海口市矿产资源主要有褐煤、耐火粘土、高岭土、油页岩、沸石、膨润土、铝土矿、钴土矿、褐铁矿、砖瓦粘土、硅藻土、建筑用玄武岩、砖瓦用页岩、矿泉水、热矿水等15种。在以往开采的矿产资源中，褐煤、建筑用玄武岩、砖瓦粘土、砖瓦用页岩及高岭土等非金属矿产的开采方式均为露天开采，海口市废弃露天矿坑开采的矿产品多为建筑用玄武岩（128个）、褐煤和砖瓦用粘土（长昌煤矿区）。

根据《关于海口等9个市县矿山地质环境调查摸排情况的报告》(琼地〔2020〕23号)，海口市内露天矿山共计150个（坑数量），海口市采矿权有效期内矿山14处（在建矿山4处，生产矿山8处，停产矿山2处），闭坑矿山64个，民采和盗采矿点72个。

2.2 矿山生态环境现状及问题

矿产资源的开发利用，为经济建设和社会发展提供了大量的原材料，但因矿山企业及不法分子非法盗采的不合理开采方式也引发了一系列的矿山地质环境问题[4]。海口市废弃露天矿坑地质环境问题主要为土地资源的占用及损毁、改变地形地貌景观、引发矿山地质灾害、破坏生态系统及涉及人身安全和环境污染等方面的问题。

2.2.1 土地资源占用及损毁

土地资源的占用与损毁是露天矿山开采过程中产生的最主要的地质环境问题。矿山在露天开采过程中，挖掘山体并对原有的植被进行破坏，形成深坑和高陡边坡，长时间内未做治理，大量积水，治理难度进一步加大，在景观上与周边严重失衡。矿山未按规范开采，形成高陡边坡，废石废渣未做填埋处理，任意堆放，占用大量土地资源。矿山生产期间的原有器械、加工间、生活区在闭坑之后未做拆除和土地复垦，同样占用和损毁土地资源，造成极大的浪费。

2.2.2 改变地形地貌景观

露天开采的矿山必定会对山体进行挖掘，海口市露天矿山多为负地形开采，对地形地貌景观改变较大，尤其是在矿山闭坑后，未对矿山进行复绿和复垦，与周边景观严重失调，给人的视觉冲击较大。

2.2.3 引发矿山地质灾害

矿山开采过程中形成高陡边坡，尤其是未按规范开采的矿山形成的边坡近乎直立，三五十米的边坡未见一个开采台阶，此类边坡稳定性较差。虽然新鲜玄武岩硬度高，但其抗风化能力弱，加之海南温润潮湿、多雨的气候环境，在长时间后，此类边坡稳定性堪忧，发生边坡崩塌或者滑坡的可能性极大，而坑内有大量积水，若发生崩塌滑坡，会严重威胁到周边群众的生命财产安全，也会对周边的生态环境造成较大的破坏，因此治理工作宜早不宜迟。

2.2.4 破坏生态系统

海南省气候环境宜人，同样宜物，动植物共同组成的生态系统稳定性较高，但矿山的开采对整个生态系统的破坏是致命的，通过生态系统的自我调节是很难做到在短期内恢复的，尤其是规模较大或者滥采滥挖，形成诸多地质环境问题的矿山。因此有必要在生态系统的自我修复的基础，施加人工的良性干预，从而增强生态系统结构的稳定性和整体的动态平衡。

2.2.5 其他问题

露天矿山的开采形成大量的深坑，长时间内未做修复治理，矿坑内积水较深，可达三五十米。对于沿路、沿农田，距离村庄较近的区域，矿坑周边未布设安全警示牌，未拉设铁丝网，未安排专人对深水矿坑进行安全巡视，所以导致经常有溺水事件的发生。另外，矿坑所在地为当地村集体所有，部分矿坑在未做治理的情况下用于畜禽养殖使用，畜禽的规模未做限定，未在相关部门进行备案，所以矿坑周边空气污染和水体污染严重。针对露天矿山开采形成的以上问题，有必要协同相关部门进行规范管理。

2.3 矿山生态修复治理现状及问题

根据我国矿产资源管理条例、土地复垦条例及海南省矿产资源管理条例中的相关要求，矿山地质环境的恢复治理的原则为“谁开发、谁治理”，关键点就在“谁”，界定修复治理责任主体、责任主体有无能力和意愿进行修复成为各级自然资源主管部门在矿山生态修复工作中的痛点。另外，市场主体修复和行政命令性修复的方式、路径和效果又有极大差异。2019年底，自然资源部下发《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号），为矿山生态修复提供了市场化操作的方法，但各地主管部门怎样用好、能否大胆试验提出了考验。

对于海口市而言，生产矿山的地质环境、生态环境的恢复治理主体为矿山企业，责任主体明确，只要自然资源主管部门的监督和执法到位，应该不会产生新的矿山地质环境问题，但对于闭坑矿山、民采盗采矿点及废弃矿山，仍存在责任主体界定困难、治理责任落实不到位、治理未形成合力等问题。

2.3.1 责任主体界定困难

对闭坑矿山、民采和盗采矿点而言，是可以通过以往登记的采矿权人信息追溯到责任主体的。但现实的情况是，以往执法监督核查不严（甚至出现政商勾结，造成国有资产严重流失），矿山越界超深开采的问题严重，当时的采矿权人只对以往下发的采矿权内的区域负有修复治理义务，而对采矿权外围，由于缺乏执法相关资料，难以认定责任主体。

废弃露天矿山是责任主体灭失的矿山，修复治理的责任主体为当地政府，属于行政命令性修复。随着国家对生态环境的逐渐重视，国家和海南省对于废弃露天矿山的投入也有所倾斜，主要以生态修复专项资金的形式下发，但市县级自然资源主导部门对于专项资金的申请和使用却不高效，由此导致市域内矿山修复治理工作缺少计划安排、治理工作严重滞后。

2.3.2 治理责任落实不到位、治理未形成合力

根据2019年海口市人民政府印发的《海口市露天矿山综合整治工作实施方案的通知》海府办函[2019]269号，各区政府是矿山地质环境恢复治理的实施单位，但各区政府矿山治理工作进度严重滞后。矿山修复涉及各区政府、发改委、资规局、生态环境局、农业农村局、财政局、林业局及水务局等多个部门，由于缺少统一指挥，各部门协调不足，修复效果欠佳，难以完成上级交办的治理任务。

3 生态修复治理路径

3.1 外业调查

外业调查的关键在于各种类型露天矿山的摸底调查，对于已发证的矿山，矿山范围和责任主体容易界定，调查工作容易开展。外业调查的难点在于民采盗采矿点和废弃露天矿山的摸底排查，此类矿坑历史久远，规模较小，通过遥感影像初步确定矿坑位置的难度较大。2019年底我国部署开展第三次国土调查工作，要求要以实地真实情况录入三调成果，因此笔者团队通过对海口市三调数据成果中的工矿用地和坑塘水面图层进行提取，结合高清影像图初步确定外业调查矿山，再进行现场的逐一排查，最终确定海口市露天矿山治理台账。在外业调查过程中记录矿坑位置、交通情况、居民分布情况、矿坑地质环境问题、生态环境问题和治理修复情况等。

3.2 总体规划

在详细的外业调查的基础上，根据海口市露天矿山的实际情况，编制海口市露天矿山生态修复治理规划并配套制定实施方案。方案中梳理全市露天矿山的现状特征和存在的问题，介绍拟采取的修复治理措施，根据市场行情估算修复资金，并提出了为顺利实施海口市露天矿山生态修复治理工作的保障措施，包括组织保障、资金保障、技术保障等。

3.3 工程措施

矿山地质环境的治理工程主要有废渣清运工程、边坡开挖与防护工程、资源综合利用与土地整治工程、排水工程、监测工程和养护工程。在露天矿山治理过程中根据矿山的实际情况，部署不同组合形式的工程措施，通过治理工程的实施可以减轻矿山地质灾害问题，消除高陡边坡和废石堆可能产生的安全隐患，恢复矿山地表植被、美化生态环境，重建植物生态系统、重建系统的动态平衡。

3.4 生物措施

矿山生态修复的基础是边坡治理和土地复垦，而生物措施可使矿山生态系统更具观赏性和稳定性。生物措施的关键在于植被的选择，尤其是先锋植物的选择要适应矿山恶劣的生长环境，不仅要生存能力顽强、成活率高，还要注重观赏性；部分植被还对土壤环境的改良、肥化、净化和恢复有正面影响，有利于后期的土地复垦。

3.5 养护措施

矿山生态修复工程完工后，要对生态系统进行人工干预养护，对于矿山地质灾害治理工程，要进行定期的监测（大地变形监测和人工巡视监测），并对可能出现的工程质量问题进行修补或重建。

生物养护工程的内容主要包括定期灌水、排水、除草、翻耕、施肥、修建、病虫害防治等。另外，工程完结后要将后期的养护责任进行移交，一般会移交给当地镇政府或者村集体，定期下拨养护费用。

4 对策建议

4.1 成立组织机构，统筹治理工作

露天矿山生态修复工作功在当代，利在千秋，是践行新时代生命文明思想的重要举措。海口市露天矿山生态修复工作时间紧、任务重，为尽快高效完成治理修复工作，应成立露天矿山生态修复工作领导小组，统筹协调各部门参与治理修复工作；制定海口市露天矿山生态修复工作方案，明确各部门责任分工，对治理工作倒排工期并定期考核，指导治理项目的立项、规划、设计、施工和竣工验收，简化相关审批流程。

4.2 严格审查技术报告，加大监督执法力度

对于生产矿山，海南已将矿山地质环境恢复治理方案、矿山土地复垦方案和矿产资源开发利用方案合并编制（三合一方案）共同审查。该方案是矿山开采施工前的必备方案，方案需经地质矿产、采矿、地质环境、经济等领域专家共同审核通过后才可以从事矿产资源开采活动。该方案不仅是矿山企业进行矿产资源开发、地质环境恢复治理和土地复垦的指导性文件，还是矿山地质环境恢复治理基金缴纳的重要依据，因此必须严格审查。

对于正在或将要进行生态修复治理工作的矿山，要严格审查修复治理设计说明、工程概算和施工图，审查设计方案实施的可行性，概算编制的合理性，施工图的准确性，由于该设计是财政下拨资金的重要依据，是施工单位进行工程施工的标准文件，设计方案编制单位和审查专家负有直接责任，因此必须严格审查。

4.3 高效灵活使用专项资金，加快推进治理项目

对于政府主导修复治理的责任主体灭失的废弃矿山和责任主体不明的（民采盗采）矿点，要灵活高效使用国土空间生态修复专项资金，根据海南省财政厅和自然资源与规划厅下发的国土空间专项资金使用办法，专项资金的分配方式有项目法和因素法，因素法注重各市县上报给省厅（自然资源和规划厅、财政厅）的国土空间生态修复任务，属于机械式分配，资金量有限。项目法注重生态修复项目本身，需要对生态修复项目进行立项审查，资金量据项目本身规模制定。

根据海口市近年来获得专项资金来看，全是因素分配法，未通过项目法申请过该专项资金，通过因素法获得专项资金也未进行高效利用，因此建议自然资源主管部门高效灵活使用专项资金，并将资金尽快落实到治理项目中去。

4.4 严格项目竣工验收管理，加大修复责任主体的追查力度

露天矿山生态修复项目竣工后，要严格审查工程质量，对施工过程使用的专项资金进行绩效评价，对边坡治理、废石堆清理过程中产生的矿产资源收益要进行价值评估，政府与建设单位合理分配矿产资源收益，严防国有资产流失。另外针对闭坑矿山和民采盗采矿点及涉黑涉腐矿山，修复责任主体无治理能力或治理意愿，由政府财政出资进行修复的露天矿山，事后要加大修复责任主体的追查力度，由综合执法部门、法院、公安等部门联合行动，追缴生态修复资金。

4.5 选择典型矿山，建立生态修复治理典范

露天矿山生态修复是一项“功在当代，利在千秋”的事业，其缓解了矿产资源开发利用与生态环境保护间的矛盾，实现了二者间的协调发展。

海口市自然资源主管部门应该灵活使用国土空间生态修复资金，选择存在典型地质环境和生态环境问题的废弃露天矿山主导其生态修复工作，从项目的立项、规划设计、施工、验收和维护等方面全过程运作，并尝试引进社会资本，带入相关产业，为其他县区露天矿山生态修复工作提供模范典型。

4.6 宣传推广露天矿山生态修复“海口模式”

露天矿山生态修复治理项目的有序开展，不仅清算了矿产资源粗放式开采留下的历史欠账，还未今后矿产资源开发利用过程中矿山生态环境的保护提供了经验。该项工作顺应时代发展，是贯彻落实习总书记新时代生态文明思想的重要举措，亦能为海南自贸港（区）之国家生态文明试验区的建设提供生态环境基础保障。基于此，在露天矿山生态修复工作中，应对修复治理模式、优惠政策、阶段性成果、重要修复案例等进行大力宣传，营造极佳的营商环境，利于招商引资，对修复成功案例的推广还可以为全国露天矿山生态修复工作提供“海口治理模式”。