论我国突发公共卫生事件应急处置制度的法律规制

江国华卢宇博

一般而言，突发公共卫生事件是公共危机的主要成因之一，其关涉政府、企事业单位、非营利组织、公民等各类主体，并随社会经济发展长期存在。按照《突发公共卫生事件应急条例》第2条的规定，其意指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。由此，突发公共卫生事件之要义有三：(1)突发性；(2)严重危害性；(3)应急处置必要性。

突发公共卫生事件包含两个基本层面：其一，“公共卫生”指事件的发生领域。美国学者温斯洛(Charles Edward A. Winslow)认为其属于一种“科学和艺术”，其内容包括“延长生命”“促进健康”“发挥潜能”等，其实现途径是“有组织的社会活动”。①(1)①万明国、王成昌编著：《突发公共卫生事件应急管理》，中国经济出版社2009年版，第1页。而在国内，其经典定义是“组织社会共同努力，改善卫生环境条件，预防控制传染病及其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗卫生服务”。②(2)②卫生部人才交流服务中心组织：《突发性公共卫生事件应急处理》，山东大学出版社2004年版，第2页。综上，公共卫生之“公共”既可理解为公共利益，也表明其维持需要有组织的公众参与，而“卫生”则指公民健康的各个维度。其二，“应急处置”是事件的一种事中反应。③(3)③参见张永理主编：《公共危机管理》，武汉大学出版社2015年版，第149页。作为决定人们相互关系的制约方式，其是兼具规范性和约束性特征、制约应急主体行为的一种规范体系。

自2003年“非典”危机后，我国逐步形成了“一案三制”的制度框架，④(4)④参见钟开斌：《“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架》，载《南京社会科学》2009年11期，第77页。对应急处置的权责分配、具体运行和规范支撑作了系统性规定。从法的规制角度而言，该框架可简化为法制、体制、机制三个维度。在国家治理现代化的背景下，应急处置是多元主体共同参与、多种策略优化运用的过程，确保公共卫生应急秩序和服务效能是突发事件应对的关键因素。为减少突发事件所伴生的“失序”现象，应当通过法治途径为其提供规范指引，形成应急处置与常态化防治相结合的突发公共卫生事件制度体系。

一、规制法理：我国突发公共卫生事件应急处置之制度悖论

对应急处置制度来说，其法律规制的必要性首先在于化解自身的固有矛盾。概言之，其在法制上存在立法滞后的问题，在体制上存在应急权力过大和法律基础薄弱的问题，在机制上存在排他性应急资源分配的问题。上述问题均由事件和制度本身的性质所导致，因而无法完全避免。对此，法的规制作用在于预测和协调其矛盾之处，尽可能减少结构性失灵现象的发生。

(一)法制悖论：突发公共卫生事件立法的滞后性矛盾

法是对社会现实的反应，尽管具有一定的预测功能，但往往滞后于社会发展。对于突发公共卫生事件应急处置制度而言，这一滞后性更加突出。一方面，突发公共卫生事件具有现实复杂性，可能由于单个因素导致连锁反应。⑤(5)⑤参见孙秉珍、马卫民：《应急管理中不确定决策的双论域粗糙集理论与方法研究》，同济大学出版社2017年版，第7页。对此，在制度上予以全面预防和资源上进行全面筹备几乎不可实现。此外，应急处置法律规范的制定不可避免地具有滞后性和僵化性，规则与事实之间存在差异，并具有保守倾向。⑥(6)⑥参见刘惠荣等：《海洋行政执法理论》，海洋出版社2013年版，第82页。相应地，由此衍生出的各项体制机制也将有所缺漏，落实存在困难。另一方面，应急处置的立法较为僵化。作为应对事件的一种兜底性措施，义务本位的管制型立法成为主要的立法模式。然而，该模式存在“将立法者主观上的图景当做全社会的最高理想而强加于每一个人”⑦(7)⑦江国华：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第280页。的缺陷。易言之，立法者的构想可能与突发公共卫生事件之间存在差异，甚至相互矛盾。在行政优位的条件下，其自我更新和纠错的功能亦更为薄弱。

(二)体制悖论：应急处置权的合法性危机

突发公共卫生事件的公共性为国家权力介入应急处置提供了理论依据。在国家权力中，行政权的效率最高，符合应急处置高效、及时的基本要求。处置的本质在于执行法律法规及预案，与行政“执行国家意志”⑧(8)⑧美国学者古德诺在阐释政治与行政二分法时认为，行政是国家意志的执行，政治是国家意志的表达。参见丁煌主编：《西方行政学说史》，武汉大学出版社2017年版，第25页。的定位相契合。行政法定原则要求行政权的行使必须于法有据。法作为国家意志的一种表现形式，在公共卫生领域体现在对处置权限的规定上，处置主体必须依此执行。行政主体应承担应急处置领导者和指挥者的角色，以维护个人法益、群体利益、国家安全等利益。因此，应急处置制度属于行政应急权在公共卫生领域的一种映射，是行政主体以公益性为目的应对突发事件而行使权力的过程。①(9)①参见侯晓蕾：《行政应急权研究》，吉林大学2010届博士学位论文，第14页。

近代以来，行政作用领域不断扩张，大政府、小社会的格局逐步形成。尽管“有限政府”这一改革也在同时推进，但行政权本身并不满足于作为“民事司法制度的代替物”，②(10)②参见张效羽：《财产权公益限制的异化及其救赎》，国家行政学院出版社2014年版，第120页。而是趋向于追求自身利益和权力的最大化。在突发公共卫生事件中，应急性原则为行政权的这一“本性”提供了契机。为维护公共健康，行政权将深入公民私权之范畴，对公民的隐私权、劳动权等基本权利和人身自由进行限缩，由此扩大其权力范围。在风险社会中，突发公共卫生事件的发生频率逐渐上升，导致临时性的权力扩张可能成为常态；另一方面，为维护应急秩序，确保应急措施的有效性，应急主体往往设置统一的指挥和协调部门，导致行政权的集中。这一集中不仅包括常态下行政权的范畴，而且包含对其他主体权限的攫取。

在法治前提下，行政权等国家权力配置应当是界限分明且相对稳定的，但由于应急处置权具有集中与扩张的趋势，权力配置格局会受到挑战。其一，应急处置晚于突发事件，其制度预设基于既往的经验考察存在滞后性，因而会出现处置行为和处置规范不相容甚至矛盾的情形，导致行政权超越既有的法律法规之规定；其二，事件的紧迫性促使常态下的授权制度力有不逮，特别授权程序和授权范围将取而代之，从而异于行政组织法之一般规定；其三，行政应急性原则允许行政机关在特殊紧急情况下的处置措施进行合法性追认，③(11)③参见何海波：《行政诉讼法》(第二版)，法律出版社2019年版，第71页。其行为可无法律依据或可与法律条文构成语义冲突。因此，行政应急权本身的合法性基础薄弱。由于其行为本身关涉相对人的基本权利，为避免行政权的肆意扩张，必须对应急措施的正当性及补强的程序要件予以限制，明确特殊紧急情况如何判定、无明确法的依据的效力层级、与法律条文字面冲突如何理解、合法性追认标准等问题。

(三)机制悖论：排他性公共产品的分配陷阱

若将突发公共卫生事件视为一种综合性风险，应急处置便是分配和供给避险服务这一公共产品的过程。然而，公共产品本身存在分配陷阱，且因为突发公共卫生事件的特殊性，问题更加复杂。具体而言，一般情形下公共产品分配的主要问题是如何避免公地悲剧，即当公共产品具有竞争性和非排他性时，如何防止产品使用者由于追求自身利益最大化导致公共资源被过度消费的问题。但是，突发事件的紧迫性和严重性决定了其提供的产品可能具有非排他性特征，从而产生电车难题。其核心争点在于行为人是否有权衡量生命价值并做出排他性选择。因此，应急处置制度规制应当分类讨论：对于公地悲剧问题，法应当通过明确产权、允许公共物品的私人供给等途径避开“陷阱”；对于电车难题，法应当判断是否干预和如何做出抉择。

突发公共卫生事件是一种例外情形，常态化防控和资源储备往往不足。在应急处置过程中，电车难题往往更加关键。其在限缩其权利的同时也在提高其遭受事件损益的风险程度，从而面临道德主义和功利主义的冲突。④(12)④道德主义认为“人是目的而非手段”，因此人无权决定和衡量他人的生存机会，主张不作为。而功利主义则以行为是否能最大限度地增进公共利益作为判断义务与否的标准。参见刘英杰、刘振宇主编：《伦理学导论》，哈尔滨工程大学出版社2013年版，第59页。因此，应急处置可能会面临两难困境，遵循道德主义将导致应急制度的虚置和应急权的缺位，而选择功利主义则会导致对行为本身正当性的非难。这两种观念冲突属于一种价值独断主义问题，⑤(13)⑤参见李德顺：《价值独断主义的终结——从“电车难题”看桑德尔的公正论》，载《哲学研究》2017年第2期，第3页。割裂了应急处置行为本身的公共属性。电车难题中行为人的困境在于其本身与救济对象均属平权主体，并无做出选择的权力。但应急处置并非基于个体的道德义务，而是法定职权，其行为目的在于维护公共利益。因此，应急处置不应遭受价值独断的谴责，而是需要对其权力行使过程进行全面评价。此时，法的规制作用在于明确主体权责和各项机制所涉的公共利益与个人利益，以证成处置措施的正当性。

二、规制现实：我国突发公共卫生事件应急处置之制度考察

法律规制必须着眼于制度现实，规制路径的制定应以此为依据。当前我国突发公共卫生事件应急处置的制度体系总体较为完备。但由于应急处置仅是突发事件一种事中应对措施，预警、先期处置等其他制度亦会影响其成效，且处置行为存在异化的可能，导致应急失灵现象的发生。根据木桶效应，其失灵的主要原因在于制度短板，包括立法结构、体制权责和机制运转方面的设计缺陷。

(一)我国突发公共卫生事件应急处置制度之现实成就

其一，在法制建设方面，我国应急处置制度以统一的紧急状态法案为纲领，根据突发事件类型下设不同单行法，在配套规范中设置有应急预案等具体操作方案。主要规范包括《突发事件应对法》《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等。其中，《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》对应急处置制度的规定较为详实。而部分相关法律虽未做出系统性规定，但也指出应急处置应遵循的原则和法律主体的权责关系。譬如在《基本医疗卫生与健康促进法》当中，第19条、第35条、第50条和第63条规定了医疗卫生机构、医疗卫生人员的法定义务和国家医药储备制度。此外，在应急预案体系当中，总体预案、专项预案、部门预案、地方预案等均属于法制范畴。

其二，在体制安排方面，我国应急处置体制具有综合协调型的特征。在决策方面，卫生行政部门拥有实质上的决策权，其组建的专家咨询委员会参与应对方案和措施的确定；在执行方面，应急指挥部门有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备，必要时可对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。而具体的处置措施，则由事件发生地人民政府有关部门、医疗卫生机构、监测机构、科学研究机构、相关企事业单位等负责；在监督方面，卫生行政部门是执法监督主体，而监察机关则对应急处置中的职务违法行为展开监督。在具体机构设置上，相关卫生行政部门主要包括卫生应急办公室(应急指挥中心)和疾病预防控制局。前者负责全国应急处置工作的指导协调，后者则有拟订和组织实施重大疾病防治规划、干预措施的职权，并承担传染病疫情信息发布工作。此外，疾病预防控制中心作为国家卫健委的直属事业单位，其主要功能在于提供专业咨询和技术支持。由此，县级以上地方各级政府相继设置了上述三大机构，接受中央对口指导。

其三，在机制设置方面，其主要内容规定在《突发事件应对法》第49条中，分为救助、控制、保障、保护、处罚五类。但其内容并不完整，且主体限定为“履行统一领导职责的人民政府”。从该法其他条款来看，相关机制还应当包括表彰奖励、组织调配、信息发布、宣传动员等。要言之，《突发事件应对法》中应急处置机制总体较为完备，《突发公共卫生事件应急条例》相应章节基本承袭了其主要内容并予以深化。从法的意义上看，上述机制可进一步抽象为权利救济和秩序维护两类。权利救济保障公民生命安全和基本生活秩序，通过控制、保护等措施降低事件对法益的侵害；秩序维护的目的在于确保应急处置的制度功能，允许限缩公民权利和评价其行为的合法性和正当性。

(二)我国突发公共卫生事件应急处置制度之风险因素

其一，应急预警失灵。预警是启动应急处置措施的必要前置阶段，预警信息的收集、分析、披露的真实性、时效性等将极大影响应急处置效能。在突发公共卫生事件中，预警失灵是导致应急失灵的可能风险因素之一。其具体形态有三：(1)结构性失灵，即相关预警单位未能切实履行预警职能。譬如预警人员在发现警情之后无权公布，而有权公布的机关却不履行或消极履行其公开职能；(2)策略性失灵，即预警信息公布的技术、方法存在漏洞，信息传播不充分、不精确或可信度不足等；(3)知识性失灵，即预警主体自身未能准确发现和认识事件的具体情况，事件相关信息本身难以认识或超出预警制度范围。

其二，先期处置不足。先期处置是对突发公共卫生事件的一种初步应对，也是常态化防控向应急处置转化的衔接阶段，包括人员救助、物资分配和区域控制等。由于常态化防控可能难以应对突发公共卫生事件，从而导致先期处置具有被动性、迟缓性的特征。其中，重大食物和职业中毒的应对工作相对较为容易，事件爆发之后可根据既有规范进行针对性配置。但是重大传染病疫情和群体性不明原因疾病的防治则尤为困难，物资储备和分布必须随风险因素的变化而转移，在事件爆发超出预案阈值的情况下，先期处置将难以发挥其应有功能。

其三，响应行为异化。在我国以行政为核心的应急体系下，各主体应在政府的统一领导下建立应急平台来开展交流合作，并合理分配权利义务。但基于公共性的行动逻辑可能出现偏转，导致各主体在应急处置过程中引发角色和权限冲突。一方面，“经济人”假设揭示了政府潜在的自利倾向，政府行为可能不再仅仅追求社会公共利益最大化，导致其应急处置行为的异化；另一方面，政府以外主体也存在“市场失灵”“志愿失灵”等现象，市场无法解决公共卫生这一非经济目标，非营利组织也可能并非绝对的最优主体。相应的，若开展公私合作却又会面临“政府失灵”的风险。

(三)我国突发公共卫生事件应急处置制度之主要问题

其一，立法结构失衡。在相关法律规范中，《突发公共卫生事件应急条例》规定了应急处置的主要制度。但是，对于重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒这几类具体的事件类型，相关法律文本的效力层级却差异显著。具体来说，《传染病防治法》和《职业病防治法》属于法律；《群体性不明原因疾病应急处置方案(试行)》是部门工作文件；作为部门规章的《食物中毒事故处理办法》业已失效，部分内容规定在《食品安全法》当中。这表明，突发公共卫生事件应急处置制度的相关立法结构已经失衡，甚至对于某些事件缺乏应有的系统性应急规范。

其二，权责分配失当。在应急处置各类主体中，卫生行政部门兼具决策、执行、监督之权力。这一体制安排虽有利于增强处置的统一性和权威性，但也导致行政机关的权限过大。譬如《突发公共卫生事件应急条例》在赋予卫生行政部门领导权的同时，政府以外主体仅享有第24条规定的举报权；在行政系统内部，处置权配置也存在不当之处。按照《传染病防治法》第19条和《突发事件应对法》第43条的规定，预警主体为国务院卫生行政部门、省级人民政府及其卫生行政部门。《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定信息发布主体为县级以上地方各级人民政府。作为对预警信息的最终确认，信息发布主体的权力应当更为充分，但层级上却存在前者高于后者的情形，导致信息发布主体行使职权时出现过度谨慎的行为；在责任分配方面，应急处置可能出现责任虚置的现象。《突发事件应对法》第7条规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”然而，当某一区域政府的处置措施不当影响导致另一区域的处置失灵时，共同负责的归责将较为困难，并导致责任错置的后果①(14)①参见周慧：《突发事件问责研究——基于突发事件防范的视角》，中国政法大学2011届博士学位论文，第109页。或当应急决策失误导致应急处置失灵时，卫生行政机关可能会为规避自身责任，不履行监督职责或推卸责任。

其三，机制衔接不足。应急处置作为一种非常规措施，先期处置和处置终结具有较强的程序意义。然而，上述机制的衔接却明显不畅。一方面，先期处置机制的刚性不足。《突发事件应对法》第44条和第45条当中设立了不同警报级别下的先期处置措施。但是，三、四级警报下的措施主要是调查和宣传，而一、二级警报时的措施刚性不足，不利于应急处置工作的正式启动。另一方面，应急终结机制的规定较为泛化。《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》并未直接规定应急处置终结的衔接机制。而《突发事件应对法》虽规定了停止应急措施、制定恢复重建计划、出台优惠政策、制定改进措施等，但并未具体到公共卫生领域，对突发公共卫生事件的可操作性不强。

三、规制路径：我国突发公共卫生事件应急处置之制度完善

(一)理念层面：重构应急处置哲学

理念是规则的重要指针。完善应急处置理念，是化解处置制度悖论的必要方式，也是统摄各项制度内容的理论前提。

其一，依法治理理念有助于化解立法滞后性的矛盾。在应急处置过程中，依法治理体现在基本的法制建设和运用法治原则规制处置行为之中，其功能在于对既有的规范文本进行补充和解释从而缓解其滞后性问题。其内容包括正当程序、依法问责、自生自发三个方面。其中，正当程序指各级地方政府的应急处置决策、执行必须经过充分授权，应急处置行为必须设定权力上限和允许例外之情形，各项措施必须依法定程序进行；依法问责是指对于应急处置主体的不当行为惩处必须有明确的法律依据和标准，不可肆意扩大和转移主体责任；自生自发是法律秩序中人的主体性、反思性和回应性的要求，①(15)①参见马长山：《法律的“人本精神”与依法治理》，载《法制与社会发展》2004年第4期，第42页。意味着应急处置各法律主体尤其是政府以外主体应具备主动参与的能力和条件，拥有基本的处置权利和能力。

其二，多元共治理念有助于分配应急权和构筑新型处置关系。总的来说，多元共治是一种“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式，②(16)②参见王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，载《中国行政管理》2014年第12期，第16页。致力于实现行政主导模式下各主体之间的合作型关系的构建。囿于事件的复杂性与特殊性，单一主体的处置行为存在局限，而仅由行政机关主导处置工作也可能力有未逮。因此，虽然应急处置具有较强的管理属性，但在突发事件发生之后，各主体应在服从应急指挥部门的前提下构建有效的协作平台，通过对话、竞争、合作等方式有序表达自身诉求，达成决策合意。政府既是协作平台的建设者和组织者，也与其他主体一样也作为参与者，其参与地位是相当的。这表明，在共同治理模式下，应急处置可适当引入协商民主的制度内容，推动政府应急职能转变。

其三，公共服务理念有助于避开分配陷阱。从公共行政的角度来看，应急处置不仅是单方面的权力宣誓，也是运用公共资源不断满足社会成员人道生活需求的过程。③(17)③参见章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2018年版，第8页。在突发公共事件发生后，行政机关一方面通过给付行政行为向应急救援对象提供生存照顾，另一方面进行干预行政活动防止其基本权利和自由遭受侵害。因此，应急处置是提供应急公共产品的一项组织行为。以服务作为逻辑起点，更有利于在行政权扩张趋势下保障私权，并促进以权利为本位的社会性立法。具体而言，公共卫生应急处置涉及公民生命安全，因而法律制度不支持道德主义的“不作为”策略，在分配公共产品时要充分保障人权，并为确保有效供给构建集中而统一的秩序。易言之，应急处置既要消除突发事件本身的损益因素，也要避免紧急权力和处置措施造成的危害。④(18)④参见赵颖：《突发事件应对法治研究》，中国政法大学2006届博士学位论文，第95页。

(二)规范层面：完善应急处置法律体系

对于我国应急处置法律体系存在的立法结构失衡问题，应当对其进行一个整体性的调整。

其一，应细化宪法中的“紧急状态”规定。当前我国宪法并未直接提及“突发事件”，而代之以“紧急状态”。但关键问题是其也并未规定紧急状态的启动要件，且相关组织法亦未直接提及。而《突发事件应对法》在第69条仅将要件设定为“应急处置措施不能消除或者有效控制突发事件”。因此，上述立法均未列明紧急状态的构成要件和适用的事件类型，或明确应急处置向紧急状态转化的条件。这将不利于应急处置措施边界的确定和各层级规范的制定。因此，健全应急处置法制的关键在于明确紧急状态所对应的事件类型和处置方式及启动的必要程序。具体而言，可列明紧急状态发生的事项包括《突发事件应对法》第3条所规定的4类突发事件和经济危机、战争等其他紧急事件，并对全国人民代表大会常务委员会和国务院对紧急状态的决定权进行相应划分。

其二，应修订《突发公共卫生事件应急条例》。在该条例列明的突发公共卫生事件中，群体性不明原因疾病、食物中毒等事件的规范层级较低。对此，可通过修订《突发公共卫生事件应急条例》的方式明确其主要特征、管理主体和处置方式等内容。对于突发事件应对实践中产生的新应急措施，在转化为具体法律制度的同时，应当坚持法律优先、法律保留、人权保障及比例原则，设置必要的权利救济途径，明确其可诉性，从而确保其合法性和正当性。

其三，推动总体应急预案的更新。当前，应急处置的总体预案为《国家突发公共卫生事件应急预案》，于2006年发布实施后未再修订，但其下属各类应急预案却在不断更新，这表明其内容已较为滞后。因此，更新相关应急预案应以此为要。在内容上，总体预案应吸收下设预案中新的应急制度内容，抽象出整体性规律和通用机制；在结构上，应当按照应急循环规律进行调整。现有的预案结构除总则以外，分成体系职责、处置保障和预案管理三部分，模糊了应急处置的界限。因而在更新预案时，应增设应急策划、应急准备、应急响应、现场恢复等要素。①(19)①参见刘铁民主编：《应急体系建设和应急预案编制》，企业管理出版社2004年版，第15页。

(三)体制层面：优化应急处置权责划分

据前文所述，我国应急处置体制的主要问题在于权责不匹配和边界模糊。对此，法律规制的主要任务一方面在于调节应急权力配置格局，推动政府间、政府与相对人之间展开有效合作。另一方面需要变革监督方式和责任追究制度，有效发挥监察权的监督和惩处功能。

其一，推动府际应急处置权合理分配。分级负责、属地管理原则在跨区域突发公共卫生事件面前存在缺陷，其实质原因在于突发公共卫生事件的影响范围超出了应急负责单位的权限和能力。在“不出事”逻辑的指引下，为规避突发事件所带来的不利影响和政府责任，地方行政机关存在遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举。②(20)②参见贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，载《学术研究》2010年第6期，第32页。因此，应通过区域联动配置府际间的应急权。在突发事件府际博弈过程中，竞争与合作是两种基本样态。法的规制功能在于确保良性竞争和有效合作，对政府间的行为成本和权责比例进行调整。对于府际合作，可通过行政协助协议书规定请求主体和被请求主体之间权责划分：若请求主体对需要协助的事项并无管辖权，则应当由具有处置权的被请求主体负责。③(21)③参见唐震：《行政协助行为基本要素解析》，载《政治与法律》2013年第4期，第70页。若请求主体和被请求主体均有应急处置权，则应当在协议书中列明二者的应急责任；对于府际竞争，应对处置行为进行总体评价，精准定位失灵的根本原因，对应急能力薄弱地区应予以必要支持，避免其因资源不足选择规避责任和过度竞争的行为。

其二，明确政府之外主体的权责配置。突发公共卫生事件是全社会的共同危机，其解决需要多元主体的合作参与，各主体的权利义务与其角色定位应相匹配，通过知情权、表达权、决策权、监督权四个维度构建和完善公众参与权。④(22)④参见付健：《城市规划中的公众参与权研究》，吉林大学2013届博士学位论文，第73页。其中，知情权即获取突发事件警情、政府主体行为和相关制度措施的权利，其要求政府在履行一般的信息公开职责的同时，根据事件级别依法、准确、及时地提供相关信息；而表达权要求社会公众能依法行使言论自由，不因过度的信息管制而遭受惩处；决策权要求应急处置的相关法律规范要充分征求公众意见，不仅要强化专家咨询制度，而且可以根据需要开展听证会等方式参与决策；监督权主要是指社会公众除举报政府不履行突发事件应急处理职责、不按照规定履行职责的情况外，对任何主体的相关违法犯罪行为进行监督。

其三，深化监察权介入应急处置领域。由于卫生行政部门兼具决策者和监督者的双重角色，其监督的实效和公正性有待商榷，健全应急监督体系尤为必要。目前，监察权实际已经进入应急处置领域，但其深度有待加强。(1)要明确监察范围，即应急处置中的公职人员及其职务行为，包括卫生行政部门、应急指挥部门、指定的专业技术机构、防疫相关企事业单位等；(2)应强化对职务违法监察对象的司法救济和人权保障，如设立专门诉讼制度、审判机构、特殊规则等；①(23)①参见王昭华、江国华：《法理与逻辑：职务违法监察对象权利救济的司法路径》，载《学术论坛》2020年第2期，第7-8页。(3)应强化监察“不敢腐”“不想腐”“不能腐”的相关措施，强化事前和事中监察力度，确保应急处置秩序的正常运转；(4)对于监察权介入的程序或时间节点的问题，可先启动初步核实和立案程序，调查和处置措施可以在事件终结之后再予以启动，避免影响应急处置工作的正常运行。

(四)机制层面：增强应急处置机制效能

应急处置机制的外延十分广泛，因此完善机制设置必须有所侧重。在今年2月中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习总书记强调了应急工作的四个重点领域，可作为完善机制设置、增强机制总体效能的主要抓手。

其一，改革应急防控机制。预防控制是事前预防和事中先期处置相结合的一种机制。在突发公共卫生事件中，其将起到遏制事件态势的关键作用。随着科技的发展，技术治理在应急处置过程中的作用越来越强。政府不再独享技术决策的绝对权威，应急决策变成上下互动、左右融通的同一层面的网状结构，②(24)②参见丁大尉、李正风、胡明艳：《新兴技术发展的潜在风险及技术治理问题研究》，载《中国软科学》2013年第6期，第63页。其主要机制包含消除、替代(减少)、工程控制、管理控制、个人防护用品等。③(25)③参见胡月亭：《安全风险预防与控制》，团结出版社2017年版，第147页。其中，消除和替代都是直接针对危险源，比如灭活病毒原株、禁止食用可能携带危险病毒的野生动物等；而工程控制和管理控制主要针对高风险区域和易感人群，比如封锁隔离、限制人员流动等。因此，完善应急预防控制机制需以此全面构建风险防控体系，控制事件蔓延。

其二，完善应急救助机制。应急救助是向受突发事件影响的救济对象提供救助服务，保障其基本生命健康和社会秩序的一种机制，是基本医疗健康服务均等化的一种体现。④(26)④参见石培琴：《我国区域基本公共服务均等化研究》，中国财政科学研究院2014届博士学位论文，第33-34页。在突发公共卫生事件当中，应急指挥部门向救助对象提供医疗救助，并通过抽调医疗人员、调配医疗设备和居民生活物资等方式提供支援。需要明确的是，应急救助措施应当与补偿、赔偿措施相区分。具体而言，由应急处置行为导致的危困状况或权利的不当减损，应由赔偿或补偿措施救济；由突发公共卫生事件本身造成的危机情形应通过应急救助来解决。在资源有限的前提下，救助机制应保障公民的生命安全，享有基本可及的诊疗服务，相关部门和地区能保证最低限度运转，维护基本的社会秩序。对于不同风险程度的区域、单位和个体，在资源分配上应存在差异。一方面，应确保个体及时享有基本应急医疗服务，如采取先救治、后收费的原则，减免弱势群体诊疗费用等方式。另一方面，除中央统一拨款外，应及时确保救助资源的及时到位和有序分配。

其三，健全应急补偿机制。应急补偿机制适用于两种情形：对由事件所导致的财产损失，属于医疗保险范畴的部分理应由保险理赔负担；被政府所征用的，则应由政府返还或补偿。因此，健全应急补偿机制的主要方式包括：一方面，应当明确应急保险的险种范围和基金用途，应通过社会医疗保险统筹基金、社会救助基金、财政专项基金等渠道提取足额的专项风险准备金。⑤(27)⑤参见蒲晓红：《医疗保险制度应完善对突发事件的应急机制》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期，第55页。在事件爆发前，其应当用于卫生应急资源筹备和相关机构的正常运转。在应急处置过程中，应当用于预支救助对象的医疗费用。在事件终结后，应用于对医疗支出进行理赔。另一方面，应急补偿应当全面化。除对应急征收、征用的有形财产进行补偿外，还应对突发公共卫生事件应急处置工作做出突出贡献的单位和人员进行奖励。在补偿标准上，对根据客观计算和客观损失确定的财产损失，应提供完全补偿。⑥(28)⑥参见王红跃：《行政补偿范围研究》，中央民族大学2013届博士学位论文，第133页。而对于难以量化的损失，应采取适当补偿。

其四，强化应急保障机制。其基本要求在于实现资源足额、足量和分配监管严格，避免由于突发事件升级导致应急资源紧缺或资源保障渠道受非法干预的问题。一般而言，应急资源保障主要包含生产、运输两大环节。在生产环节，除应当优化卫生相关应急资源的产业布局之外，对口罩、防护服、消毒液等基本物资应建立储备库并定期检测和更新。在应急处置期间，应采用产采结合的供应原则，以集中生产为主，以政府采购为辅，订立行政合同；在运输环节，应急资源要由应急指挥部门对物流运输企业进行统一调配，对“应急干预”等非法职务行为依《监察法》相关规定惩处。对接收应急资源捐赠的非营利组织，形成政府监管、社会监督与行业自律机制相结合的监管体系。①(29)①参见伍治良：《我国非营利组织统一立法的实证调研》，载《法学》2014年第7期，第21页。

结语

突发公共卫生事件作为一种公共危机，应急处置是对危机中机遇的把握和反应。在事件应对过程中，其关键问题是确保制度不触发结构性崩溃。对当前我国突发公共卫生事件应急处置制度，一方面应认知到其现实成就和制度优越性，另一方面也不可忽视其制度失能的风险因素。对此，应予以系统性的制度反思，用法律规制的方式实现制度纠偏和优化。在新时代中国之治的肇始之际，应急处置应当对治理改革和服务型政府建设做出回应，在化解固有风险和解决内在问题的同时激发各主体形成应急合力，推动构建多元合作、有序高效的应急格局。