公益诉讼检察官的法律定位及司法原则探析

汪江连

一、问题的提出

检察机关开展公益诉讼，是一种带有中国特色的检察理论与制度创新，这种创新伴随着检察改革的重大议题展开，比如职务犯罪侦查权的转隶、捕诉合一改革的推进，以及新刑诉法上认罪认罚从宽制度的实施，尤其是“四大检察”全面协调充分发展的新检察体制机制之构建。检察机关如何开展行政公益诉讼以及民事公益诉讼？与传统的检察机关之法律监督职能、检察公诉职能相比较，检察公益诉讼对检察机关开展工作有哪些新的影响，尤其是作为代表检察机关担当公诉职能的检察官如何有效地履行自己的法定职责，卓有成效地开展检察公益诉讼？检察官的法律定位、法律职责、法律功能等是否应有所调整，检察官应以何种理念、奉行何种原则、采取何种方法开展检察公益诉讼？检察官在“检察一体”的大背景下如何独立办案？等等。前述诸多问题不仅是对检察机关的法律监督权、检察权之追问，同时也是对检察官的法律职业地位与定位、其开展公益诉讼活动的理念与原则之全面追问。本文拟从检察官在公益诉讼活动中法律定位、职权职责、履职方式之转变，从事该司法活动的基本理念和基本原则等方面择要予以论述。

二、检察公益诉讼中检察官法律定位之变化

检察制度和检察官制度本身是舶来品，我国大陆现行的检察官制度来自于欧陆，同时受到了前苏联、日本甚至英美法系国家的影响，也受到了我国台湾地区检察官制度的影响。(1)张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第9页。一直以来，检察官制度在如下几个方面持续发生着争论：第一，检察官到底是行政官还是司法官？第二，检察官应采取法定主义还是便宜主义之准则行事？第三，检察官应为诉讼之一方当事人还是法律的守护人？第四，检察官应采取公诉独占或私人追诉？(2)林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第4页。第五，检察官到底是国家利益的代表还是公共利益的代表？等等。甚至检察官的“客观公正义务主义”也同样引发争议。(3)龙宗智：《检察官客观义务论》，法律出版社2014年版，第32-117页。新中国从1978年恢复检察机关以来，传统意义上的检察官之主要职能无非是侦查(调查)、审查起诉、出庭公诉、抗诉上诉以及诉讼监督等，与此同时，鉴于检察机关的法律监督机关之属性，检察官也担任法律实施的监督职能。然而，晚近在司法体制改革尤其是检察体制改革后，当检察官被界定为公共利益的代表并被赋予了开展检察公益诉讼的职能后，就产生了功能定位上的变化。

(一)检察公益诉讼的内在运行机理

与检察机关的刑事检察、民事检察和行政检察相较而言，检察公益诉讼有其特殊的运行机理与特点，这使检察机关在法律监督的理念方法、检察权作用的方式路径等方面发生了若干新的变化。详言如下：

第一，检察公益诉讼是检察机关行使法律监督权的重要途径，它赋予检察院法律监督权以更宽泛的内涵。比如，借助于行政公益诉讼，检察机关可直接监督行政机关等国家公权力机关的履职行为，较为深度地介入到行政机关的市场监管和社会治理活动之中；借助于民事公益诉讼，检察机关则可以直接监督社会组织、私人的私法行为。(4)梁鸿飞：《检察公益诉讼：法理检视与改革前瞻》，载《法制与社会发展》2019年第5期。从某种角度来说，检察公益诉讼导致检察机关在制度层面的“司法扩权”，这将使检察机关司法活动的触角伸向行政机关的行政权力之行使，同时也深度介入社会公共利益以及某些带有私益性的易于被侵权的私人利益之司法保障之中。检察公益诉讼职能被明确载入2018年新修订的《人民检察院组织法》和2019年修订的《检察官法》，“依照法律规定提起公益诉讼”被确立为人民检察院的八项职权之一，“开展公益诉讼工作”成为检察官的五项法定职权之一。(5)王爱立主编；《中华人民共和国检察官解读》，中国法制出版社2019年版，第38-48页。

第二，检察公益诉讼的目的是保护公共利益，检察机关的诉讼地位不同于刑事公诉中的国家公诉人，也不同于一般民事行政检察诉讼中的原告或抗诉人。检察机关借助于检察官的具体职务行为之所以能提起公益诉讼，并非基于实体法上其机关或机关工作人员的权益之受影响，而是基于法律监督权对违法行为所作的司法纠正，也就是说：“检察机关进入公益诉讼的诉之利益是国家机关、公民、社会组织的严重违法行为，表现形态是对法律秩序的破坏，违法行为所侵害的具体法益才是指向实体法中的公共利益具体内涵。”(6)姚莲：《检察机关提起公益诉讼的诉权研究》，载《法治社会》2017年第5期。检察官作为公共利益的“看护人、代表人”之角色地位很清楚地界定了其定位为代表国家来维护公益，修复被破坏的社会公共秩序，借以保护不特定人或群体的权益。

第三，检察公益诉讼中的检察官在整个诉讼过程中，其法律职责、法律行为既有行政性也有司法性之特点。比如，在启动检察民事公益诉讼之前，检察官必须依据指令或职权对外发布公告，寻找适格的机关、组织或个人，催促其行使优位的民事公益诉讼权，此一行为并非纯司法性的行为。再比如，诉前检察建议也非严格意义上的司法程序与活动。此外，还包括寻找公益诉讼的线索、进行公益诉讼的调查，甚至确定公益的损害之证据和计算等等，相关制度和司法解释赋予检察官调查核实权、司法行政权以及技术判断权。(7)杨立凡、何瑨玥：《检察公益诉讼中调查取证的刚性问题研究》，载《三峡论坛》2019年第5期。检察官作为司法官的司法定位将发生细微的变化，在从事调查核实等带有行政色彩的活动时，其秉持的理念、原则，采取的技术、方法、策略与纯粹司法官是有显著不同的。

第四，检察公益诉讼要奉行事先、主动、积极、刚性监督的司法思维。传统检察官在从事检察办案或检察监督时往往采取被动、受案型监督模式，即“等米下锅”模式，而现代检察官在开展检察公益诉讼时则要采取“找米下锅”模式。(8)张宝印、佟晔：《论公益诉讼引发的检察监督的范式演变》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2019年第6期。单单靠检察机关的12309热线接受来自社会机构或个人的举报和投诉，仅仅是检察官开展检察官公益诉讼的一种途径，检察官要依据职权或指示深入“社会”寻找线索、主动监督，并力争成案，对行政机关、社会组织或私人予以检察监督，促进国家的积极型社会治理政策之实现。此外，认罪认罚从宽制度改革实施以来，检察官的身份定位也发生了一定程度的改变，其主导性司法属性有所强化。(9)郑肖垚：《检察官主导下的协商性司法：认罪认罚从宽制度的理论考察》，载《四川警察学院学报》2019年第3期。

第五，检察公益诉讼内含着司法活动、准司法活动甚至行政活动，它对检察官的身份角色定位等提出了更高、更复合的要求。一方面，检察行政和民事公益诉讼的案件范围、类型以及法律规范较为宽泛，这对检察官的司法能力提出了更高的要求，检察官办理一个案子需要熟悉一个领域的法律制度甚至专业知识，这大大扩展了检察官的法律技术和能力之边界；另外一方面，检察官的司法活动有很多属于行政技术活动、警察调查侦查活动，其需要以一个技术官僚、警权官员的思维与方法来开展工作，这无疑需要检察官成为“司法官+行政官”的复合者，否则，就无法实质性地推动公益诉讼进而解决矛盾、维护公益。此外，即便从诉权的角度来看，检察官的诉权也不同于其他主体的民事公益诉权和行政诉讼权，后者是完整、充分且自由的诉讼权利，法律赋予的当事人诉权不可进行范围限制，而检察官的公益诉讼权则来自法律的明确授权，针对哪些领域可以开展公益诉讼，奉行法无明文规定不可为的公益诉权法定主义。(10)张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期。

(二)检察公益诉讼的检察官法律定位之转变

当前办理检察公益诉讼的案件，内设机构改革后将其统一归属于公益诉讼检察部。在高检院和省级检察院层面，专门设立公益诉讼检察部门，其中高检院为第八厅(公益诉讼检察厅)，各省与之对应为第八检察部，设区的市级层面通常将公益诉讼与行政检察放在一起，作为第五检察部，个别地市也有五部仅负责检察公益诉讼的情形。一般来说，凡是检察公益诉讼的案件，都应该集中专门归属于公益诉讼检察部来负责。关于公益诉讼中的检察官之身份地位、法律定位，涉及两个问题，值得引起理论和实践的关注。

1．公益诉讼检察官的起诉主体身份问题

以检察民事公益诉讼为例，检察机关被明确为“公益诉讼起诉人”，检察官受检察长指派，代表检察院出庭参与诉讼，其以何种身份来称呼，是有争议的。学界存在着称之为原告、公益代表人、公益诉讼人等不同观点。一个较有价值的观点认为，检察机关与审判机关共同担负着公益诉讼职权，(11)刘辉：《检察公益诉讼的目的与构造》，载《法学论坛》2019年第5期。故而将其视为诉讼标的的直接利害人，并视为两造之一方的原被告当事人关系是不准确的，它既是公益诉讼的起诉人，同时也是维护公共利益的法律监督者。(12)李凌云：《行政公益诉讼中检察机关的双重身份及协调：兼论检察机关的公益诉讼机构改革》，载《科学·经济·社会》2019年第 2期。检察机关是公共利益的保护者，作为一种机关职权需要具体的人来实现它，检察官则是作为公共利益的保护行动者来进入检察公益诉讼之中，他们作为出庭检察官，可较为模糊地称之为公益检察官。(13)康建弘、姚晓红、吴强林：《公益诉讼中检察机关的诉讼地位与出庭检察官的身份研究》，载《2019年嘉兴市人民检察理论研究年会论文集》，第167-176页。从公共利益的代表人角度来看，检察官基于法律规定提起检察公益诉讼，其诉讼地位可视为具有对抗性的双方当事人之一方，在此种情况下，检察官不宜在庭审活动中直接同步行使其法律监督权，应通过案件程序的推进、法庭的对抗借以实现在“办案中的监督”，而非监督办案尤其是案件的实时审理活动。(14)林艺芳：《刑事诉讼程序中检察官的角色错位及纠偏》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期。

2．检察官从单一检察人向复合司法官之转变

欧陆检察官通常在诉讼法上有实施侦查、提起公诉、代表公诉、提起上诉、申请再审及监督执行等基本任务，其中出庭公诉是检察官的核心任务和职能。(15)陈卫东、陆而启：《检察官的角色：从组织法和诉讼法角度分析》，载《法学论坛》2005年第4期。我国的检察体制改革现已基本成型，一般来说，一个典型意义上的刑事检察官通常主要负责审查逮捕、审查起诉和出庭公诉，通常是围绕着审判程序开展工作的，至于刑事执行监督则通常由刑执检察官来专门负责，他们与公诉检察官不同，可见刑事检察的审前和审后检察职能是分开行使的。内设机构改革完成之后，有一类主体的案件几近打通了检察工作全流程，即未成年人检察问题；还有一种检察类型专门化处理的机制，那就是凡是涉及公益诉讼及其相关检察工作皆交给了公益诉讼检察部门的检察官来处理。故而，笔者认为针对公益诉讼，检察官的身份将从单一角色转换为复合角色，在检察公益诉讼活动中，检察官既要主动寻找案件线索、发现案件，还要进行调查取证、证明法益损害，同时要提起公诉、出庭公诉甚至要监督判决的执行。尤其是在当前“成案”不易之客观情势和诉源治理的法治思维影响下，检察公益诉讼的诉前程序变得更为活跃且复杂，通过此一程序办结的案件占比高达90%以上，这更考验检察官的专业能力和综合素养。公益诉讼中的检察官复合性司法角色转变之表现为：

第一，受案范围的多领域要求检察官具有复合的法学和非法学专业领域知识和技能。根据2017年修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》以及相关的司法解释之规定，目前我国的检察公益诉讼主要集中在环保、食药、国有资产、国有土地保护、英烈保护等领域，此外高检院在各地逐步推进“等外等”的探索，比如公民隐私、安全生产甚至弱势群体利益保护等领域，它们也将会被逐步纳入检察公益诉讼的受案范围之内。(16)王春业、王娟：《行政公益诉讼范围的“等外”解读》，载《浙江学刊》2019年第6期。前述这些领域涉及海量的规范性法律文件以及典型案例，同时也包括各种专业性的技术和知识，这对于从事相关工作的检察官来说，无疑是一种巨大挑战。

第二，公益诉讼偏向非诉化和“行政化”甚至诉前协商解决机制要求检察官具有专业性和管理性、协调性之办事理念和思维。检察公益诉讼的诉前程序为其必经前置程序，实践中其运行极为繁复，且适用率高，大部分的公益诉讼案件都是以诉前程序解决的。以行政公益诉讼为例，目前90%以上的案件是依赖诉前程序解决的，借助于诉前检察建议逐步刚性化的效力，行政机关几近于全部接受了检察机关的检察建议。然而，面对行政执法和监管市场活动的技术化和专业性之局面，诉讼化思维不敷所用。检察官必须引入行政思维、监管思维和治理思维，立足于通过协商、妥协和命令等方式解决行政机关履职不力或怠于履职的问题。(17)李坤辉：《行政公益诉讼诉前程序研究：以检察权与行政权的关系为视角》，载《理论观察》2019年第5期。在检察公益诉讼活动中，检察官的行政色彩趋于浓厚，司法性有所淡化，检察官以某种社会治理者的身份介入公共事务之中，推进国家政策、促进社会发展，甚至介入原本属于私法自治的领域，保护不特定人群的利益，实现社会公正。(18)杨雅妮：《检察机关提起民事公益诉讼诉前程序探析》，载《河南财经政法大学学报》2018年第2期。这与我国检察机关法律监督机关之定位有关，检察官开展公益诉讼不仅仅是维护公益，同时还包括推动国家政策的有效实施，其理应考虑司法的政策导向问题，而非仅仅是诉讼的一方当事人。(19)梁鸿飞：《检察公益诉讼：法理检视与改革前瞻》，载《法制与社会发展》2019年第5期。

三、公益诉讼中检察官客观义务之变化

传统意义上，检察官是“法律的守护人”，承担着追诉犯罪、保障人权的职责；(20)[美]艾瑞克·卢拉、[英]玛丽安·L.韦德主编：《跨国视角下的检察官》，杨先德译，法律出版社2016年版，中文版序言。现代意义上，检察官被确定为公共利益的代表。作为公益诉讼的实际负责人，检察官到底应当站在何种立场上进行司法活动，有再次予以讨论的价值。近年来，理论界和实务界较为盛行的观点认为，检察官应当奉行客观公正的原则进行检控甚至调查、侦查活动，即所谓的检察官客观义务论。(21)龙宗智：《检察官客观义务论》，法律出版社2014年版，第1页。然而，正如前文所指出的，检察公益诉讼具有预防监督、主动监督的介入式社会管治监督之特点，在此背景下，检察官客观义务论是否适用，便值得深思。

(一)传统检察视角下的检察官客观义务之内涵

欧陆国家尤其是德国法上设置的检察官的职责主要有三：一是控审分离，实现诉讼分权借以保障刑事司法的公正；二是以公正客观之司法官署控制警察权的滥用；三是追求刑事法的客观法意旨，追诉犯罪的同时保障人权，实现法治国功能。也就是说，检察官之职责不单在于刑事被告之追诉，也在于“国家权力之双重控制”。(22)林钰雄：《检察官在诉讼法上之任务与义务》，载氏著：《检察官论》，法律出版社2008年版，第6-9页。作为法律的守护人，应严格遵守合法性及客观性义务，贯彻不枉不纵原则，追求实体真实与实体正义，亦即检察官执行职务的法定主义和客观义务。

所谓法定主义，是指检察官要严格依据法律来追诉犯罪，并保护无辜，既要积极地追诉犯罪、维护刑事法律的秩序，也要确保无辜者免于被恣意追诉或定罪。换言之，在追诉犯罪的过程中，检察官要站在客观中立的立场上，既收集用以证明嫌疑人有罪的证据，也要收集用以证明嫌疑人无罪或罪轻的证明，坚持起诉或不起诉法定主义。(23)段明学：《起诉法定主义与起诉便宜主义：兼论我国起诉裁量权的完善》，载《湖南公安高等专科学校学报》2007年第5期。严格意义上的起诉法定主义包括了追诉强制、起诉强制、不起诉强制和不变更主义四个方面，(24)汪建成：《论起诉法定主义与起诉便宜主义的调和》，载《中国人民大学学报》2000年第2期。其优势在于避免检察官自由裁量权的滥用；但其弊端也很明显，那就是导致刑事司法无法适应社会变迁和具体个案公正的需求，出现机械司法的僵化法治问题。

所谓检察官客观义务论，是指检察官为了发现真实情况，实现诉讼目的，不应站在当事人的立场，而应站在客观公正的立场上进行活动，其主要价值在于防止检察官在控诉职能中将自己设定为实质的当事人，从而把谋求胜诉作为唯一追求。(25)朱孝清：《检察官负有客观义务的缘由》，载《国家检察官学院学报》2015年第3期。其基本内涵是：坚持客观立场、忠实于事实真相、实现司法公正。(26)朱孝清：《检察官客观公正义务及其在中国的发展与完善》，载《中国法学》2009年第2期。按照龙宗智教授的观点，检察官客观义务的主要内容包括六个方面：第一，客观取证，即检察官必须客观公正地收集证据，既要搜集对嫌疑人不利的证据，也要搜集对嫌疑人有利的证据。第二，中立审查，即检察官要以中立司法官的立场，客观公正地作出判断并决定案件如何处理。第三，公正判决，检察官作为国家公诉人参与审判支持公诉，追求正义的实现而非寻求定罪。第四，定罪救济，即检察官如果发现定罪有误，应为被告人的利益寻求救济，包括提起上诉(抗诉)、请求再审等。第五，诉讼关照，指为保障被追诉人的诉讼权利而提供的法定服务，包括必要信息告知、不利情况提示、控方证据开示以及协助实现权益等。第六，程序维持，检察官负有维持正当法律程序的责任，包括严守法律程序、依法回避、程序监督和抗诉，等等。(27)龙宗智：《检察官客观义务论》，法律出版社2014年版，第118-127页。

(二)公益诉讼中检察官客观义务之检视

无论是传统的检察实践还是现代的检察制度，检察官客观义务已经被理论、制度和实践全面接受为一种法律活动基本原则，以此为基础，晚近法定主义的检察观有了新的变化，那就是进一步出现了以法定主义为主体、便宜主义为补充、尊重检察官自由裁量权的折中主义检控观。换句话说，在面对公益诉讼这样一个新兴的检察职能时，检察官依然应该奉行客观公正的价值立场和角色定位，但鉴于其不同于传统检察制度的特殊性，检察官的司法哲学观可能会趋向于“积极”能动主义。(28)检察权本有能动主义之特质，但随着认罪认罚从宽制度的实施以及检察公益诉讼的有序展开，检察权日益呈现出更为积极的能动主义之特点，此点值得关注。参见李斌：《检察工作中“能动司法”的引入》，载《国家检察官学院学报》2012年第3期。因此，其检控也可能略微偏向于“便宜主义”，同时不跳出法定主义的规范框架和法定要求。公益诉讼中的检察官客观公正义务也会有所变化，主要表现为如下几个方面：

第一，在客观取证上，检察官应当拥有更多的调查取证之权限、方式和手段，包括利用现代技术手段和专家辅助人协助取证；(29)习丽嫔、汤博为：《检察机关公益诉讼调查权研究》，载《安徽警官职业学院学报》2018年第2期。同时，针对检察公益诉讼应当区别于刑事检察的证明标准，采取优势证明标准而非排除合理怀疑标准。(30)孙海杰：《我国环境民事公益诉讼的证明标准探析》，载《宁波广播电视大学学报》2014年第2期。在强调取证的合法性、客观性基础上，引入盖然性证明标准来解决民事公益诉讼的证据认定难问题。(31)洪浩、朱良：《论检察公益诉讼的证明标准》，载《山东社会科学》2019年第7期。

第二，在中立审查上，尽管不同于针对司法工作人员涉嫌职务犯罪的侦查权之行使，公益诉讼检察官在诉前“过滤”案件时拥有比刑事检察更为宽泛的自由裁量权。因此，其不仅包括是否起诉、如何起诉的中立审查问题，还包括对案件线索如何处理，即是否立案、如何立案的中立审查问题。更为重要的是，是否启动诉前程序、如何启动诉前程序，检察官也必须秉持基本的客观中立公正之司法立场，保持对公益诉讼诉前程序适用的审慎性、客观性和比例性之原则。(32)陆军、杨学飞：《检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视》，载《国家检察官学院学报》2017年第6期。当然，我们也要回应社会治理对司法积极参与的期待，适度调试每个阶段的司法政策，有所侧重地针对某些类型的典型公益损害案件加大“成案化”力度，从而完成国家治理的政策性目标。(33)梁鸿飞：《检察公益诉讼：法理检视与改革前瞻》，载《法制与社会发展》2019年第5期。

第三，在公正判决上，检察行政公益诉讼和民事公益诉讼有细微的差别，但两者检察官皆免于主动提供有利于被告的证据，重点在追求公益维护判决的形成。民事公益诉讼和行政公益诉讼中的“两造”地位有所差别，前者对方为私主体，其面对检察机关这样的公权力机关有天然的“弱势性”，后者则不同，故而在举证责任的分配上有所区分。某种意义上来说，民事公益诉讼的原被告更像是颠倒了诉讼当事人关系的行政诉讼，而行政公益诉讼则更像是民事诉讼。这样前者要求检察官负有更重的举证责任，后者则应降低对检控机关的要求。以行政公益诉讼为例，检察官代表检察机关作为公益诉讼起诉人，其针对的被起诉人是行政机关，如果以“两造当事人”来比附的话，行政机关并非处于弱势地位，基本上能达到“平等对抗”之效果，同时鉴于行政机关拥有更高的行政执法、监管的能力和技术，故而，举证责任的分配也移转由行政机关来证明其是否履职以及如何履职。与此同时，鉴于公益诉讼的诉前程序未达到法律监督的实效，在追求判决的结果上，检察官就不再负有提出有利于被告的证据之义务，而需竭力促使法院作出被告败诉的判决。

第四，在司法救济上，无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，检察官与对方几近处于对等的诉讼地位，此外，公益诉讼不涉及刑事法律责任，故而在司法救济上，原则上检察官无须就法院的判决为了被告方的利益提出抗诉或上诉。然而，这并非否定检察院的审判监督之存在，未来针对公益诉讼“错判”的法律监督如何开展，还是一个值得进一步研究的课题。一个可能的思路是应该由其他的业务部门来承担检察公益诉讼的案件监督职责，而非依靠本部门或者上级检察院的对口部门来处理。

第五，在诉讼关照上，此一法律职责主要应由法院行使，作为两造的一方，检察官不是检控方，而是诉争的一方，故而除了依据法定程序和要求的诉讼义务之外，它不再负担额外的针对对方当事人的诉权保障义务。简言之，其诉讼关照义务无须达到刑事检察之公诉人的更高程度。当然，作为国家权力机关，虽然代表的是公共利益，因其司法机关的特性以及其法律监督权的职责所在，检察官负有涉及检察机关职责范围内的诉讼关照义务之担当，这往往不是基于法庭“两造”当事人角色的法定义务。

第六，在程序维持上，公益诉讼中检察官依然要严守法律正当程序的要求，不得利用其公权力机关的特殊优势在程序上搞特殊化，尤其是不可利用其职权范围内的决断条件来改变、消解或回避法定程序之不利后果，最终逃避法院的程序司法之判定。

公益诉讼检察官，要在坚守客观公正义务的基础上，积极能动地开展诉前、诉中和诉后的公益诉讼程序，在法定主义和便宜主义相协调的检察监督理念指引下开展公益诉讼活动，既要在法定受案范围内有效地维护公益，也要满足经济社会文化民生发展的需要，适度扩大“等外等”案件的谨慎适用，从而符合作为“公共利益维护者”的角色定位。

四、公益诉讼检察官的司法原则

检察官代表公共利益，此一论断具有中国特色，也体现中国国情。多数国家检察官的主要职责是代表国家进行公诉，甚至属行政权的范畴；在个别国家，检察官有点类似于议会监察专员。(34)吕永祥：《监督权的有效性与再监督：丹麦议会监察专员制度的经验及其借鉴》，载《党政研究》2019年第5期。中国特色的检察制度有其演进的历史规律和独特气质。目前通说认为，检察机关是司法机关，检察官自然是司法官(广义)，他不同于法官、不是最终的居中决断者，是可以有利益代表倾向性的，比如代表国家利益发起公诉，以及代表公共利益发起公诉。与此同时，我们也要警惕检察官开展公益诉讼过于主动，当公共利益的社会组织代表力量逐步强大起来以后，检察官理应主动让位于他们来行使公益诉权，避免公益诉讼“国家化”所产生的弊端，走出“社会事务，国家担责”的旧格局。(35)陈杭平、周晗隽：《公益诉讼“国家化”的反思》，载《北方法学》2019年第6期。有鉴于此，检察官作为公共利益的代表，在开展检察公益诉讼时，应当遵循如下的司法活动原则：

第一，适度能动原则。前文已论及，检察官在开展公益诉讼时不同于传统的刑事、民事和行政检察，在当前公益损害严重、社会组织力量相对薄弱，以及行政机关强势滥权未有效改变的大背景下，的确要积极主动、有所作为，甚至要“找米下锅”。但是，检察官毕竟是司法官，他不必要也没能力直接去参与国家和社会的治理。作为法律执行、实施和适用的监督者，其核心的目标是保障法律得到及时有效的实施。故而，其所应当奉行的司法原则是适度的能动主义，而非全面的能动主义。社会公共利益的义务主体和监管主体，如果能通过非司法的途径履行其法定义务，则检察官不应当过多介入，更不可直接介入，当且仅当社会公共利益受到损害且有即将受到损害的紧迫情势、相关主体怠于履行其法定职责时，检察官才可启动公益诉讼的程序。在正式启动检察公益诉讼程序之前，检察官依然有法定的督促相关主体履行监管职责和主动诉讼的义务。也就是说，检察官充当的是“超级替补者”角色。就拿民事公益诉讼为例，《民事诉讼法》第55条第2款以及《英雄烈士保护法》第25条第2款规定得很清楚，凡是有法律规定的机关、组织和亲属能自行提起诉讼的，检察机关不需要主动提起，它的角色是支持起诉。甚至针对民事公益诉讼，如果未来中国的社会组织足够成熟了，检察机关能少提起公益诉讼就少提起，公权力能少动用就尽量少动用。只是在当前的具体条件下，检察机关需要积极主动作为，来推进公益的保护而已。

第二，多元参与原则。所谓多元参与原则，实为司法为民原则在检察公益诉讼活动的具体化，它是指检察官在开展公益诉讼时，应尽量引入其他国家机关、社会组织、专家个人的参与，多利用专家评估机制、听证会、论证会等方式来补强该诉讼的专业性、客观性和可接受性，进而提高公益诉讼的监督质效和可执行力。在公益诉讼中，检察官往往是双重身份，既是“运动员”又是“裁判员”，为此应引入第三方来舒缓这种角色悖论，同时也可弥补检察官作事实判断时的专业技术能力不足的问题。社会公共利益本来就涉及众多不特定主体，公益诉讼理应让正义通过看得见的方式实现，且应当让更多的主体参与、见证和协同实现。比如，涉及环境公益诉讼的案件，检察官应当把公益受损认定的问题交由第三方评估机构来做，甚至针对公益损害的主体是否按期整改、赔偿、环境修复，行政机关是否履职到位，皆可交给相对中立和独立的专家委员会作出专业判断，检察官再根据专家的意见作出司法判断。(36)山东省济南市济阳区人民检察院课题组：《论检察机关行政公益诉讼中的第三方代表评估机制》，载《行政管理改革》2019年第 11期。这样能有效地疏解检察官在具体技术问题上的能力不足，从而能集中精力于自己的主责主业上。

第三，效益优先原则。以行政公益诉讼为例，能通过诉前程序解决的，应优先通过诉前程序解决，不必一定要追求以诉讼的方式来处理。《行政诉讼法》第25条第4款明确规定，检察机关在履职过程中发现行政监管机关违法行使职权或不作为时，应当先向其提出检察建议，等待其回复。如果行政机关能有效纠正违法行为或及时作为，检察机关不应提起公益诉讼。毕竟，两者都是国家公权力机关，其实质上都是国家利益的代言人、维护者。同时，许多地方正在试点民事公益诉讼诉前协商机制，包括诉前的补偿或赔偿机制等，也以实质性的维护公益为目的，不追求单纯的成案率。比如，台州检察系统通过生态损害修复磋商机制有效地解决了久未解决的生态环境被破坏的问题。(37)参见《浙江办理首例生态环境损害赔偿磋商案件》，载《台州日报》2018年3月31日，第3版。同时，司法机关有自身的局限性，它毕竟不是行政一线的工作人员，检察官不可能做到对行政活动的全知全能，有其专业上的局限性。针对行政决策，检察官应尽量保持尊重，发动针对行政机关行政行为的指控，也应尽量谦抑，这也符合国家权力机构的宪法设计之精义。实践中，针对行政机关的诉前检察建议是大量存在的，但实际发起的针对行政机关的公益诉讼是比较少的，也反证了此点。法律监督重在效能，而非成案；能及时促使行政机关纠正违法行为，改变不作为的状况，迅速挽回国家利益以及社会公共利益的损失才是关键。

五、结语

检察官代表公共利益，是有其法律身份赋予的刚性力量的；检察官是“自带流量”地开展公益诉讼活动。而正是因为公权力机关及其工作人员具备特殊优势，他们的履职就必须遵循适当的检察工作原则，比如谦抑性原则、超级替补原则、审慎诉讼原则等。鉴于法律监督权内在地具有理论张力，其核心的价值目标、规范基础以及实施机制都会随着检察机关职能的转变而被重新诠释甚至重构。故而，在具体操作以及进一步的细化和类型化方面，公益诉讼未来可期待的变迁依然会发生。