环境管理制度体系中排污许可证制度的定位

吴太佐 冯渝 向卫霞 罗庆俊

【摘 要】当前，我国环境保护与治理的形势仍然严峻，需要加强环境管理体系的建设才能更好地应对环境问题带来的挑战。排污许可证制度如能在环境管理制度体系中有了明确的定位，就能发挥其管理的优势，能有效地减少环境污染，控制排放总量，促进整体的环境保护水平上了一个新的台阶。

【关键词】环境管理制度;排污许可证;定位

实施排污许可证制度有利于加强法制规范与环境管理之间的密切联系，使之能充分发挥职能作用，更好地服务环境治理工作，但在执行过程中容易出现地方排污许可证制度实践与排污许可证制度实施的必要性等问题。对于出现的问题，需要引起足够的重视，并制定有针对性的对策加以解决，使得排污许可证制度能发挥更大的作用。

一、推行排污许可证制度的必要性

（一）符合环境管理经济手段的要求

污染排放控制政策如果只是依靠行政命令来传达任务很容易导致缺乏连续性的管理环节，同时也没有科学、合理的依据。集合环境管理标准、申报排污、环境监测、环评、监管环保设施、管理排污口、限期治理、收排污费等制度与违法处罚等规定在一起，然后只需使用一张许可证，就能将排污者应该遵守并执行的环境保护的环保技术规范性管理文件、法律法规、标准等具体化，进而实现污染源的持续达标排放。我国社会与经济发展十分迅猛，随之而来的是人口的增加，经济的增长，导致环境资源逐渐稀缺，采取排污权交易来对稀缺资源进行分配，与高效地利用资源的要求相符合，并且可以引入市场机制，达到运用经济手段治理与保护环境的目的。

（二）是一种外部经济内部化的途径

在我国治理环境污染的领域，有很多问题都具有跨行政区域的特点，而行政单位负责区域政策的制定及考核，这样在制定环境政策时就会有一定的局限性。解决的途径有两种，一种是采取庇古税原理来对排污收费制度进行设置，其主张政府要对边际私人成本地域小于边际社会成本的部门收取庇古税，这也就实现了外部效应内部化;另外一种解决途径是科斯提出来的，他认为降低交易成本的方法是从源头上通过对产权有清晰的界定，进而在源头方面解决因为不明确的产权而导致出现“搭便车”的外部性问题[1]。当环境资源成为稀缺资源后，科斯的方法能够通过产权明晰与交易来促进环境资源供给量的增加，作为生产要素环境资源的价格与土地、劳动力、资本等一样加入企业的生产成本，为获得最大化的利润，企业会增加或投入合理利用环境资源的新技术，这对新技术的发展普及十分有利。当建立起来许可证交易市场后，一些企业就可以将许可证卖给那些治理环境污染成本较高的企业，这样不仅达到了有效控制环境污染总量的目标，也使得全社会的质量污染的平均成本下降，实现了全社会最大化的经济效率。

二、排污许可证制度实现存在的问题

最早的排污许可证制度来源于西方北欧的一个国家，很多年来一直都被大多数国家当作一项保护环境的重要法规来执行，也取得了一定的效果，在国际范围内得到了基本的认可，在建设环境管理制度体系中为发达国家提供了十分重要的保障。我国于1987年开始实施排污许可证制度，并且陆续颁布了大气污染防治、水污染防治方面相关实施细则，经过了30多年的运行，逐步建立了环境管理制度保障体系，但从排污权的环境保护角度看，并没有建立起来相关的排污证法律制度，在这些方面还与西方发达国家有一些差距[2]。

（一）地方排污许可证制度实践问题

从地方排污许可证制度经过30多年的实践实行，到现在该项制度的正式实施，其主体作用并没有得到完全的发挥。具体来说，在许可证里的诸多要求缺少对规范的调整和严格细化，很多科学依据都缺乏，例如，在许可证里并没有规范某个阶段的排污过程，却只是有对事后企业排污行为进行了处理内容，这样会使得企业排污许可证变成了一种注册证，这与排污许可证的初衷严重相悖，也不符合环境保护法。还有，排污许可证制度作为八项主要环境管理制度中的一项，却没有独立协调的能力，在实际的环境管理制度应用方面已经不能适应复杂的环境工作。从整体方面看，在排放标准方面无法全面管理表征污染源排放，而只是规范一些年排放内容，如废气、废水等，整体规划的系统性严重不足。在制度的细则中对某些污染物的浓度规定了限值，但从水污染排放标准来讲，并没有对其中排放限值的取值时间、频率、达标判定系数有详细的规定说明，由此可见，尽管建立并正式实施了排污许可证制度，却明显存在很多的纰漏，这些纰漏的存在，对人们正确判断是违法行为还是污染源守法产生比较严重的影响，没有健全的制度内容也限制了制度的执行。

（二）排污许可证制度实施的必要性问题

我国目前已经正式开始实施了排污许可证制度，如果要想让这项实施中的制度发挥最大化的功能作用，在实践中只是靠执行行政命令是很难达到目的的，并且没有十分合理、准确的科学依据，很难形成连续性的管理。目前，随着经济和人口的同时快速增长，我国的环境资源逐渐变成了稀缺资源，要想提升利用资源的效率，企业只有通过排污权交易来合理分配这些稀缺的资源，并且对采取社会企业经济发展手段与引入市场机制也会有很大的帮助，这是与客观现实的治理环境相符合的[3]。所以对排污许可证制度有必要当作一种外部经济内部化的途径，也就是通过界定有效产权从源头方面让稀缺资源的交易成本降低，从根本上避免因为产权不清导致出现外部性的搭便车问题，为排污许可证制度的交易市场得到进一步的完善奠定良好的基础。从企业角度来讲，其污染排放量可以完全由自身的治理污染的成本来决定，建立企业的减排激励机制，把许可证交易给给予治理污染成本过大的企业。

总之，对于企业以及环境管理体系，在一定程度上排污许可证的灵活运用可以有效地促进全社会的治理污染平均成本的降低，有效地控制并达到环境污染总量的目标，在全社会范围内實现最大化的经济效率。

三、环境管理制度体系中排污许可证制度法律职能的定位

从时间上看，排污许可证制度正式的实施只有不到十年的时间，需要尽快完成的工作还有很多。在整个环境管理制度体系里，要从两个方面，也就是制度管理及法律规范进行有效的定位。

（一）全面推行排污许可证制度

根据我国“行政许可法”中的基本要求，应该在全社会范围内开展排污许可证的推行工作。不要从立法者的主观想法与意愿角度出发，来界定这项制度的行政许可范围，而判断标准与综合考量要从排污许可证制度能够达到的现实价值方面出发，特别是一些排污许可事项涉及到了重大的社会公共利益。例如，环境开发、土地自然资源的开发利用等，为确保稳定的社会企业生产秩序，必须进行强制许可的操作[4]。当前，在我国的很多地方在实施运行排污许可证方面已经取得了一定的成果，收到了明显的成效，这样就积累了相当多的法律资源，有利于推行全面的排污许可证制度，同时也为推行国家级排污许可证制度奠定了厚实的法制资源的基础。因此，大多数省市地区纷纷出台了区域性的“环境保护条例”，并在条例里规定，实施排污许可证制度要针对环境排放污染物的企事业单位，要根据国家的相关规定，相关的申报登记内容要向其所在地的环境保护行政主管部门递交，只有完成了申报登记才能获得排污许可证。目前，我国几乎所有的地区都实施了排污许可证制度，同时也为下一步推行、完善及发展排污许可证制度奠定了良好的局面。

（二）规范排污许可证制度

当前，排污许可证制度在我国已经得到了全面的普及，同时也完善相应的法律规范约束，在两个方面做到了清晰定位，分别是实现了程序规范控制定位与实体规范控制定位。先讲一下实体规范定位，在颁布的“环境保护条例”中，对实体规范的适用范围有了明确的规定，并且对企业与环境保护机构自行设定排污许可证制度做了严格的限制[5]。具体地说，就是要在合法的权限内，环境保护机构才能对排污企业、排污者申请的相关材料开启核实审查的流程，完全禁止所有滥用职权与越权等违法行为，维护申请人的利益，防止给其带来不必要的损失。因此，在规范排污许可证制度的过程中，要基于法律的规范，可以采取较为先进的科学方法，如成本——效益的模式，来制定并实施排污许可证制度，并且做好排污许可证制度各个环节的法定程序的审查监督与受理。

总之，从法律方面规范定位排污许可证制度，必须要从该项制度的限制功能与制度设计两个方面思考问题，对排污许可证制度的精髓及价值要有意识地进行把握，对这项制度存在的不足要进行深入的探讨，同时针对存在的不足进行明确的区分和分析，有效地掌握排污许可证制度的本质，对所有出现的制度误解问题要在最大程度上努力消除，防止过渡深化与有意规避制度内容，在法律规范内让排污许可证制度在环境管理制度体系里找到合理、准确的定位。

四、环境管理制度体系中排污许可证制度管理职能的定位

排污许可证制度在我国全面实施的时间并不算长，其管理职能在多方面的作用还没有得到完全的体现，需要实施一段的时间后才能发挥更大的作用，所以从管理职能方面来讲，其目标是实现污染物排放控制标准的连续达标。例如，我国的大气环境管理，从当前的环境状况来看，改善公共健康、环境空气质量状况为是在必行的，实施排污许可证制度就要以排放标准为重点，做到有效地优化生产能力发展环境与人群生活质量。就控制排污总量为目标的分配排污权来讲，应该建立在连续达标污染源排放为基础上，在环境管理工作中要对环境污染源排放的日均值、年均值、时均值给予更多的关注与重视，对排污许可证的环境管理工作体系及内容要逐渐的细化，在控制包括水域、大气等固定源污染排放的过程中，让排污许可证制度成为真正核心的、重要的治理手段[6]。例如，在现有的环境管理制度体系中，有一部分内容是提出了我国对企业污染物排放标准、排放限值、达标举证与达标计划的相关要求，并且也对排污内容相关报告及监测提出了一些要求，这样就能做到全面地检查技术实施现场。另外，在环境管理体系中，要基于总量的控制基础之上，有效地发挥排污许可证制度的管理职能，例如，要想有效地控制整个污染物排放量的过程，就必须加强对大气固定源的建设，力争让所有环节的污染量得到有效的降低，从而达到全面管理职能从生产、建设、原材料与营销消费等多个方面的准确定位，并发挥重要的作用。

结束语：

综上所述，实现环境管理制度体系中排污许可证制度管理职能与法律职能的定位，有利于全面推行排污许可证制度，并使相关管理工作得到进一步的规范，推進了环境治理管理的科学化与法制化，增强全社会的环境保护意识，促进我国环境污染治理取得不断的进步。

参考文献：

[1]史学瀛，杨博文.我国排污许可管理制度的立法协同与规范共治结构研究[J].大连理工大学学报（社会科学版），2021，42（05）：78-84.

[2]吴爱琴，吕璠璠.国内排污许可管理制度的不足与改进[J].中国资源综合利用，2020，38（10）：180-183.

[3]王爱芳.基于排污许可制的环境管理现状及对策研究[J].环境与发展，2020，32（08）：201-202.

[4]董战峰，连超，葛察忠.“十四五”固定污染源排污许可证管理制度改革研究[J].中国环境管理，2020，12（02）：28-33.

[5]邓长恒.基于新时期排污许可证制度分析企业具体实施[J].资源节约与环保，2019（07）：96.

[6]管蓓，周徐海，董騄睿，陈森.新排污许可制度与现有环境管理制度衔接的探讨[J].中国资源综合利用，2019，37（01）：102-104.