社会治理理论的青海实践

中国共产党十九届四中全会指出，社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。青海多民族聚居、多宗教并存、多文化交融，集中了西部地区、民族地区、高原地区和欠发达地区所有困难和特点，青海社会治理引起党中央、国务院和全社会的高度关注，加强和创新青海社会治理就成为党和国家关心的重大问题。青海省委省政府高度关注青海社会治理问题，并将加强和创新青海社会治理作为青海省重大战略。社会各界也从不同角度探讨和参与青海社会治理，积极建言献策和开展各种活动。

一、青海社会治理的积极探索及经验

在青海社会治理实践中，青海省各级党委政府努力调动社会组织、企事业单位、社区以及个人的积极性，通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化。尤其是在青海社会稳定方面，青海省面对保持社会稳定的严峻考验，坚持正确处理改革发展稳定关系，发展了和谐稳定的新局面。

（一）青海社会治理的特殊性

青海作为我国多民族、多宗教区域，其社会治理不仅不同于国内一般地区，也与西部其他民族地区存在一定的差异。具体而言，表现在以下几个方面。

1、社会治理环境的复杂性。（1）自然环境的脆弱性。青海深处青藏高原，地理环境、地形地貌复杂多样，自然资源的时空分布不均、差异极大。（2）政治环境的特殊性。由于特殊的地缘环境和地理区位，维护政治稳定、防止达赖分裂势力的渗透和破坏成为青海民族地区政府社会治理一项特殊而又重要的任务。（3）社会环境的差异性。青海社会治理的民间力量明显不足，各种公益性的社会组织和基层自治组织行政化倾向严重，对政府的依赖性强，社会自治能力和民众自我发展能力普遍较弱。

2、社会治理主体的民族性。青海是我国少数民族较多、民族自治地方较多的内陆省份。对于青海社会治理而言，必须认真处理好治理中的民族问题，这不仅关系到藏区稳定，而且直接影响到政府社会治理的效率和成本。

3、社会治理任务的艰巨性。作为多民族、多宗教的欠发达省份，社会现代化程度低，区域发展不平衡现象严重，城乡差距大，尤其是与相对发达地区经济社会差距正在不断拉大，加之民族宗教问题，发展难度更大。由于地理环境、民族宗教等方面的原因，社会治理具有特殊性，决定了青海社会治理的难度大、任务重，而且面对的问题也复杂多样。

（二）青海社会治理的积极探索

自改革開放以来，尤其是党的十八大以来，青海政治经济社会领域发生了巨大的变化，随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变，青海社会矛盾和社会问题日益凸显，其表现形式也在不断改变。

第一，政府管理导向的改革。依据社会治理体系理论，青海省党委政府，充分认识新形势下多元主体共同推进社会治理创新的极端重要性、紧迫性，积极探索，主动作为，努力为经济社会发展创造安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境;把社会治理创新作为新形势下做好群众工作的重要载体，寓管理于服务中，不断推出便民利民措施，积极回应人民群众新期待，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题;把社会治理创新作为提升党政机关维护国家安全和社会稳定能力和水平的重要抓手，突出重点、抓住关键，创新机制、突破难题，不断探索建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系;充分发挥社会主义政治优势，在党委政府领导及其职能部门之间密切配合，有效整合资源，积极推动社会治理工作社会化，形成治理整体合力;进行了以“服务型”为主导的政府社会治理结构性、功能性和程序性改革，使得政府社会治理的主导性更加突出、责任更加明确。

第二，政府服务导向的改革。政府全面正确履行职责，加强市场监管、质量监管、安全监管，完善基本公共服务体系，运用法治方式和现代科技加强源头治理、动态管理和应急处置，推进社会治理精细化。

第三，社会自治导向的改革。青海政府这些年积极推进居民自治、村民自治，并且从开始注重选举以及对选举的监管，逐渐转向注重依靠村规民约、基层事务公开、重大事务集体决策、党员责任制、居民承包制等形式保障基层民众民主管理和民主监督的基层治理。推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，依法保障群众知情权、参与权、表达权和监督权。努力缩小由于社会发展不足导致的政府与社会关系的结构功能出现偏差。

第四，协同治理导向的改革。青海政府大力加强地方政府之间、党政机构之间、政府内部机关之间、政府与社会之间的协调性，在不同层级和不同事务中探索建立不同的协调机制。

（三）社会治理的青海经验

近年来，本着改善社会治理的目标，推出了围绕治理要素的创新性改革，进行了许多实验性探索，这些探索可以在一定程度上反映社会治理青海经验的特点。

第一，努力打造社会协同治理格局。青海各级政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府机制、市场机制、社会机制各司其职，共同分担社会功能，实现有效的社会治理。青海重点扶持发展城乡基层生活服务类、公益事业类、慈善互助类、专业调处类、治保维稳类等社会组织，采取购买服务、定向委托等方式，发挥他们在社会治理中的重要作用。

第二，充分发挥党组织的引领作用。青海强化政治引领，健全总揽全局、协调各方的党委领导机制，使基层党组织成为防范化解矛盾的“主心骨”。强化思想引领，推动马克思主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论和习近平新时代中国特色社会主义思想进机关、进企业、进校园、进农村、进社区，使之成为人民群众的思想和行动指南，引导广大人民群众坚定不移听党话、跟党走。强化组织引领，把党组织的服务管理触角延伸到基层治理每个细胞，凝聚起防范化解人民内部矛盾的强大合力。政党在社会治理中发挥政策动议、组织动员、行动引领的作用，保证社会治理行动的有效实施。

第三，在基层社会普遍推广网格化管理，打破社会事务中的“破窗效应”。近年来，青海普遍推广网格化管理，这在很大程度上弥补了既有体系的功能不足。

第四，推进社会事务管理的信息化和网络化，为协同治理提供硬件平台。近年来，青海政府加大信息化和网络化投入，消除信息“孤岛”状况，努力在基层事务管理中实现网络化信息化管理。

第五，以问题为导向，实现治理方式全面创新。以推进市场化、法治化、民主化、社会化进程来改善社会治理。青海政府积极谋求治理方式创新，形成了许多值得推广的经验。

归纳起来，青海治理方式创新的主要途径包括：通过规范政策标准和政府行为来改善社会治理，通过改善公共服务（加大公共投入，推行政府购买等）来改善社会治理，通过制度供给创新来改善社会治理，通过信息公开和程序透明来改善社会治理，通过提高法治执行力来改善社会治理，通过疏通民意表达渠道、吸纳公民参与来改善社会治理，通过矛盾调解和扶贫济困的政策创新来改善社会治理。

二、青海社会治理面临的困境

（一）经济发展长期滞后，社会治理的物质基础薄弱。社会治理中的组织结构是治理功能发挥的载体，决定着整个治理系统的优劣成败。组织结构中人财物等硬件的好坏和关系状况直接关系到治理质量和效率。因此，作为社会治理主体的政府的财政汲取能力直接影响到政府社会职能的发挥。

（二）社会治理中的制度供给不足，制度执行效率较低。近年来，在民族地区社会治理中，国家和地方均制定了一系列相关的政策和法规，但是从实际的效能来看，存在着制度可操作性不强、制度依赖和制度认同弱化等问题。

（三）治理理念转换迟缓，以行政思维管理社会。由于治理环境的复杂性和特殊性，不知不觉中强化了管控理念和行政思维。管控理念和行政思维直接导致民众对政府的依赖，形成等靠要的思想，一旦某些群体和个体利益诉求得不到满足，就直接形成对政府的集体抗争。

（四）治理手段单一，维稳式和管控式治理形成常态化。由于青海社会治理环境的复杂性以及经济社会发展的不平衡性，往往行政手段用得多，法律手段和经济手段用得少，形成以权代法，甚至以罚代管的现象。

（五）基层政府社会治理能力较弱，问题积累多。青海政府在民生改善、扶贫救助、维护社会安全和边疆稳定方面成绩不菲，并积累了一些成功经验。

三、加强和创新青海社会治理的路径

（一）加强青海社会治理体系建设

依据社会治理体系六个主要构成内容理论，形成地方各级党组织依法依规领导社会治理工作和各公共组织依法主导社会治理工作的有机结合。

1、社会治理组织体系建设。首先，健全社会治理公共权力体系，使其在社会治理中发挥决定性作用。加强执政党、人大、政府、政协、司法、社会事业组织和意识形态管理组织体系建设。其次，加强社会组织体系建设。大量的事业单位组织、自治组织、非盈利社会组织和市场主体提供社会事业建设服务，就成为社会治理的又一重要组织系统。当前社会治理体系建设最急迫的任务之一，就是加快推进社会组织的培育和发展。

2、社会治理制度体系建设。首先，落实以党内法规和国家法律法规为框架的基本制度体系。其次，构建以立法机构和政府制定的与社会治理相关联的专门法律、法规、制度和社会组织确立的章程为框架的运行制度体系。再次，构建以立法机构和政府为主体提供制度有效衔接的的社会治理保障制度体系。

3、社会治理运行体系。首先，构建社会治理的基本运行体系。一是构建依法治理的运行体系。二是继续加强社会综合治理的运行体系建设。三是健全和完善社会自治治理机制。其次，构建社会治理的专业运行体系。再次，构建社会治理的特殊运行体系。是社会治理在有关领域、区域和历史时期的重点体现。一是民族事务治理体系建设。第一，抓好民族事务工作的立法和制度建设及其宣传;第二，抓好可操作的民族事务工作的规划和实施方案;第三，抓好民族事务理论研究;第四，抓好民族团结人财物及其平台、活动建设工作。二是宗教事务治理体系建设。第一，继续探索完善“寺管会”“村寺并联”寺院管理新模式;第二，加强寺院自治管理;第三，调动寺院利用寺院传统的寺规戒律进行内部治理的积极性，如“嘉佑”等约束和规范寺院各类组织和僧尼的言行，即用宗教道德和传统文化的力量治理僧尼、治理寺院和影响信教群众。第四，加强党和政府赋予寺院以正常社会基本单元的地位，通过给予正常社会基本单元的待遇，进行对寺院的治理。

4、社会治理评价体系。首先，明确社会治理的被评价主体与评价主体。其次，明确公共安全、社会稳定、民族团结、宗教和顺等具体价值取向与依据。再次，制定可操作的社会治理评价的内容与指标。复次，丰富社会治理评价的手段与方式。最后，强化社会治理评价的绩效与转化。在青海社会治理评价实践中，必须加大政府及其第三方评价机构的信用评价、公共安全评价、虚拟社会治理评价、公民认同度评价体系建设，从较成熟定性分析和主观评价的指標体系基础上，不断尝试推进，并运用于社会治理的各个主体、过程和环节中，促进社会治理的发展。

5、社会治理保障体系。首先，建立社会治理统筹体系。一是加强党委、政府的战略统筹地位与作用。二是突出统筹重点。其次，建立社会治理人才体系。再次，建立社会治理监督体系。社会治理要按照司法监控、社会监控、层级监控和自我监控等内容要求，从监控制度建设方面着力深化改革。最后，建立社会治理支撑体系。社会治理是一场深刻的社会变革，所以，与此相应的支撑体系必然随之而变化，尤其是要加强财政支撑建设。财政，要顺应社会发展的时代要求，及时调整财政政策方向，确保有限的财力集中于社会治理重要领域，必将对社会治理体系的建设提供坚强的财力支撑，有利于巩固和维护社会稳定的大局。

（二）加强社会治理能力建设

1、发挥党组织对地方社会治理的领导核心作用，加强对基层社会治理的组织领导。在新时代，党对社会治理工作的领导，既要强化宏观规划、统领，又要下大力气将党的组织和党领导的群团组织作用渗透到社会治理的各个方面、各个环节，实现党的领导作用的全覆盖、细胞化，以确保社会治理工作始终沿着正确的方向前进。

2、发挥地方政府的主导作用和整合能力。努力建立社会成员共享经济社会发展成果的机制，创造条件让公民以治理主体的身份参与社会治理，提升地方政府社会治理的制度化水平。

3、切实调动各方面力量参与社会治理。政府在发挥好主导作用的同时，要引导社会组织发挥好作用。明晰各类企事业单位社会治理的责任，积极引导公民理性有序的自治，努力形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安青海的良好局面。

4、创新寺庙常态监管，不断提高治理能力。青海是民族大省、宗教大省，寺庙始终是维护我省藏区稳定的关键。一是加强日常教育管理。理直气壮、大张旗鼓地向寺院僧尼、信教群众宣传国家法律和民族宗教政策。二是加强推进村寺并联制度。

5、不断提高网络治理能力。境内外敌对势力利用网络对我进行渗透破坏的活动加剧，网络犯罪日益突出，网络舆情炒作引发群体性事件的数量增加，严重影响社会稳定。进一步提高虚拟社会的治理能力，已成为当务之急。一是加强网络治理力量建设。要加强人员培训、技术装备和资源整合，提高网络治理队伍的专业水平。二是加强网上动态管理。把虚拟社会和现实社会作为一个整体，把网站、网民作为公共场所和现实人口，积极引导、依法管理、确保安全。

（三）推进青海社会治理应当处理好的几个关系

1、党的领导和其他社会治理主体的关系

在社会治理中，我们既不能走过去党委包办代替的老路，也不能不要党的领导、摆脱党的领导或弱化党的领导，而要走“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的新路。这条新路是建设现代化经济体系中推进社会治理现代化的唯一正确之选择。

2、局部性社会治理和全局性社会治理的关系

在充分研究并在解决社会问题上要科学论证，区分两类不同情况：凡属于地区性、局部性的社会问题，尽快由当地的社会治理主体去解决;凡属于全国性社会问题，或将会引发全局性连锁反应的社会问题，不应由各地自主去解决，而应加强全国一盘棋考虑，先进行顶层设计，设定好目标及其路线图，明确利益相关者的共同预期，各地再按照一盘棋的要求去实施。

3、社会治理中“硬”和“软”的关系

作为方式方法和手段，治理主体针对涉及国家政权和社会稳定方面的问题，态度一定要强硬、制度要严厉、手段要刚性;治理主体针对涉及人民群众利益矛盾方面的问题，一般通过思想教育、道德感化、典型引路等方式进行。

4、立足自我创新和学习借鉴他人经验的关系

要搞好青海的社会治理，最根本的還是要搞好调查研究，摸清问题症结，研究切合实际的解决方案，逐步加以解决，也就是通常所说的要突出实践特色、时代特色、地区特色。至于国际经验、国外实践，我们当然要学习借鉴，但这种学习借鉴不等于简单的拿来主义。

6、发挥群众工作优势和应用互联网、大数据等新技术的关系

在互联网、大数据、云计算铺天盖地，对经济社会发展带来深刻变革的时期，有的同志认为现在社会治理工作方便多了，也快捷多了。要看到互联网、大数据、云计算等现代信息技术的巨大作用。既要重视现代信息技术在社会治理中的重要作用，又要发挥思想政治工作的优势，特别是善于面对面地做好群众工作。

参考文献：

[1]童星 著《中国社会治理》【M】中国人民大学出版社.2018，9.

[2]改善民生和创新社会治理（第五批全国干部学习培训教材）【M】人民出版社2019.2.

[3]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》【M】人民出版社出版.2017.10.

[4]《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》【M】人民出版社2019.12.

作者简介：

张佐良（1964、12），男，土族，青海乐都，硕士研究生，中共青海省委党校（行政学院），副教授。研究方向：公共管理学。